[ 王維新 ]——(2008-11-11) / 已閱13521次
羈押制度存在問題及改革完善的建議
□王維新
[摘 要] 羈押制度存在兩方面的問題：該制度設計不合理，適用現狀堪憂；價值理念存有偏差，救濟保障功能不足。應改革羈押制度，修改相關條款，確定科學公正的羈押期限，以保障刑事訴訟的順利進行和犯罪嫌疑人、被告人的自由權不受非法侵犯。
[關鍵詞] 羈押 制度 問題分析 改革完善 建議
本文中的羈押指的是未決羈押，未決羈押對保證刑事訴訟活動的順利進行，及時追究和懲罰犯罪十分重要，但這項制度存在許多不足，特別是對未決羈押的權力設置存在弊端，急需要通過立法完善、制度改革，以保障刑事訴訟的順利進行和犯罪嫌疑人、被告人的自由權不受非法侵犯。
一、羈押制度存在問題的分析
(一)羈押制度設計不合理，適用現狀堪憂。
1、羈押制度在適用中存在的主要問題。一方面，羈押率較高。羈押率的高低在一定程度上反映了羈押適用的程度，我們的羈押適用太過普遍，已經成為一種常態和慣例而存在。另一方面，超期羈押尚未根除。羈押超越法定期限是對犯罪嫌疑人、被告人權利的侵犯和對程序法律的踐踏，是久治不愈的司法頑癥，雖經多次專門治理受到了控制，但這一違反刑事訴訟法關于偵查羈押期限和審查起訴、審理期限的規定的頑癥并未完全消除。
2、刑事拘留后的羈押情況分析。刑事拘留條件寬泛，造成羈押時限的濫用。刑訴法第六十一條規定了七項刑事拘留的條件，其中有關“身份不明”、“流竄作案”、“多次作案”、“結伙作案”的規定，這顯然更多地考慮了案件的復雜和偵查的實際需要，而忽略了刑事拘留適用上的正當性和合理性。同時，刑事拘留羈押期限過長，個案條件普遍化適用問題突出。刑事拘留是一種緊急處分措施，隨之而形成的狀態就是羈押，而這一羈押的期限卻明顯過長。刑訴法規定認為需要逮捕的，應當在拘留后三日以內提請人民檢察院審查批捕，但同時又規定“在特殊情況下，提請審查批準的時間可以延長一日至四日”，“對于流竄作案、多次作案、結伙作案的重大嫌疑分子，提請審查批準的時間可以延長至三十日”。而這種延長只須縣級以上公安機關負責人的批準。這一法律規定在司法實踐中被公安機關普遍利用，造成很多案件在接近7日或30日這個“臨界點”時才提請逮捕。
3、逮捕后的羈押情況分析。首先，從程序公平的角度來說，羈押是否正確合法，不能僅憑偵查機關一家之言，應同時聽取被羈押人的陳述和意見。而逮捕的有權決定機關是檢察院和法院，在審查或決定逮捕的時候都無聽證的程序，目前的批捕程序也要求對犯罪嫌疑人進行口頭訊問，但犯罪嫌疑人沒有機會與偵查人員對質，因而很難改變在逮捕以前形成的單一有罪供述的不利影響。其次，逮捕后延長羈押期限的法律規定存在漏洞。一般情況下，逮捕后的羈押不得超過兩個月，但在法定特殊情況下，逮捕后的羈押期限可以分別由上一級檢察院和省級檢察院批準，分別延長一個月、兩個月，算來最長達到七個月。刑訴法還確立了三項規則，賦予公安、檢察機關更大的延長羈押期限余地：一是在偵查期間“發現嫌疑人另有重要罪行的”，公安機關可自行決定“自發現之日起重新計算羈押期限”。這就意味著公安機關只要發現嫌疑人犯有兩項以上罪行的，都可以在羈押期限滿7個月之前，反復重新計算羈押期限，逮捕后的羈押可隨著罪行的增加而自動延長，這無疑于將一部分逮捕的決定權授予了公安機關。二是“犯罪嫌疑人不講真實姓名、住址，身份不明的”，羈押期限自查清其身份之日起計算。也就是說，只要證據尚未達到提起公訴、定罪所需要的證明標準而犯罪嫌疑人的身份又不確定，公安機關就可以將業已實施的羈押不予計算，而一直無限期將嫌疑人羈押下去，這在一定意義上等于讓公安機關自行掌握羈押期限。三是管轄爭議的解決沒有時間上的界定，扯皮現象嚴重。刑訴法第一百三十八條規定：人民檢察院審查起訴的案件，改變管轄的，從改變后的人民檢察院收到案件之日起計算審查起訴期限；第一百六十八條規定：人民法院改變管轄的案件，從改變后的人民法院收到案件之日起計算審理期限。刑訴法規定了審查起訴和審判階段改變案件管轄的可以重新計算羈押期限，但是，沒有規定解決案件管轄爭議的時間和拖延案件處理應承擔的責任。
(二)價值理念存有偏差，救濟保障功能不足。
1、設置理念局限和價值取向偏差。首先，“犯罪控制”的訴訟理念太強，主要表現為：公安、檢察、法院均有采用刑訴法規定的強制措施的權力，缺乏有效的監督或制約；刑事訴訟中的強制措施操作方便，公安、檢察和法院均可各自采用；作為審判機關的人民法院，有權決定逮捕而無須經過檢察機關的監督。其次，有罪推定的思維定勢根深蒂固。聯合國人權委員會指出：“審判前的羈押應是一種例外，并盡可能短暫。”而我們的刑事訴訟中，人權保障常讓位于懲罰犯罪的需求，羈押因此成為一種常態而非例外，這與從官方到民間普遍存在的“有罪推定”思維定勢有關。再次，以偵查為重心的刑事訴訟構造亦有弊端。我們的刑事訴訟采用的是訴訟階段論。偵查是刑事訴訟的起點，絕大部分的證據都要由偵查機關收集，偵查的成敗決定著國家懲罰犯罪的刑事訴訟目的能否實現。由于偵查最重要的任務就是獲取證據、查清事實，從而使羈押的工具價值倍受偵查機關青睞，造成羈押普遍化、工具化、羈押率過高及超期羈押的現狀。
2、權力配置不盡合理。首先，羈押場所偵查化。西方國家普遍實行偵查機關和羈押場所相分離的制度．將羈押場所置于第三方機關的控制之下，從而避免偵查機關利用羈押的便利對被羈押人員采取各種不恰當的或者非法的偵查手段。我們的羈押由負責偵查的公安機關控制下的看守所執行，直接影響到犯罪嫌疑人、被告人的人權保障。其次，羈押權力失控。有權力就要有制約，羈押因其本身的嚴厲性和可能對被羈押人造成的嚴重侵害，要求我們必須從權力行使的角度對其加以嚴格控制。刑事拘留，是由偵查機關自行做出決定，不受相應的權力的監督與制約。檢察機關雖然具有法律監督職能，但同時還承擔著控訴的職能，這種雙重角色使得檢察機關很自然地與公安機關站在共同完成控訴活動的立場上，難以保持超然、獨立的地位。再次，羈押措施不獨立。羈押應該與拘留、逮捕等強制措施一樣，獨立地存在于刑事訴訟過程中，我們卻將它作為拘留和逮捕的當然狀態和必然結果，使它成了刑事訴訟的“附屬措施”。羈押措施的不獨立還表現在我國無專門的羈押期限，對犯罪嫌疑人、被告人的羈押期限實際與各訴訟階段的“辦案期限”完全一體。[1]不論訴訟活動繼續進行還是暫時中止，甚或是從審判、審查起訴階段分別倒退回審查起訴、偵查階段，對犯罪嫌疑人、被告人的羈押都會自動地加以順延。如公訴人發現有罪證據不足的一般會提出延期審理請求。很明顯羈押不僅依附于刑事拘留、逮捕等強制措施，還服務于偵查、審查起訴活動的需要；在期限上也不獨立于偵查、審查起訴、審判等訴訟活動的期限。這充分顯示出未決羈押的適用幾乎不受任何獨立的司法控制，而成為一種保證訴訟活動順利進行的工具。
3、救濟保障功能不足。首先，司法實踐中羈押缺乏必要的審查程序。我們的做法是，審查起訴和審判階段的羈押屬于偵查階段羈押的自然延續，審查起訴階段，檢察機關不會就是否繼續羈押嫌疑人的問題舉行任何形式的審查；在審判階段，法院在開始審判程序之前并不需就羈押的合法性問題舉行任何形式的司法聽審或者聽證。如果不發生例外情況，這些階段的羈押會隨著訴訟活動的進行而相應地延續下去。毫無疑問，司法復查制度的建立將有助于及時發現非法羈押現象，并對在羈押理由和必要性已不存在的情況下，及時解除對犯罪嫌疑人、被告人的羈押，使被羈押者獲得了較為充分的司法救濟。其次，超期羈押責任難以追究。重實體輕程序的司法觀念使我們關注的是犯罪嫌疑人、被告人是否構成犯罪，應該如何量刑，而忽視對被羈押人的羈押期限之類的程序性問題。對超期羈押這種程序違法，由于責任分散而難以追究責任，除非辦案人員有瀆職的行為。反過來，正因為對超期羈押的責任追究不到位，所以司法工作人員才敢于超期羈押。
二、改革完善羈押制度的建議
羈押應以保障刑事訴訟的順利進行和犯罪嫌疑人、被告人的自由權不受非法侵犯為宗旨，在保障整體人權的同時，對犯罪嫌疑人、被告人的個體人權不要造成不必要的傷害。
（一）遵循五項原則，改革羈押制度。
1、羈押正當性原則。濫用羈押權力是不存在正當性法律基礎的。羈押制度的正當性必須要有正當的法律程序來保障，一是要準確界定剝奪人身自由的情況和應當適用的程序，以防止羈押的隨意性和違法性；二是規定必要和有效的救濟程序；三是設立科學的賠償程序。只有在明確適用羈押情況的基礎上才能構建羈押制度和程序的正當性。在司法實踐中，我們認為立法機關在合理界定羈押范圍的基礎上要準確界定剝奪人身自由的情況，并確定正當程序保障及法律應當規定被追訴者享有必要的訴訟權利。
2、司法審查原則。未經法院審判，任何人不得被剝奪生命、自由或者科處其它刑罰；未經人民檢察院或者法院的審查，不得對公民實施逮捕、羈押等強制措施以及其它強制性偵查措施。對羈押措施要采取審查與監督的機制，使公民由此享受到有效的法律保護。法律保護是公民的基本程序權利，在其權利受到侵犯的情況下，任何公民都有權得到公正和有效的司法救濟。國家要受法律和權利的約束，受公正有效的司法保護的約束。
3、羈押措施的例外性原則。羈押本身含有暫時性的意思，聯合國人權委員會明確指出：“審判前的羈押應是一種例外，并盡可能的短暫”。國內法與國際準則都認為犯罪嫌疑人、被告人在審判以前的等待過程中不被長時間地剝奪人身自由。對未決犯的羈押并不具有實體上認定有罪的性質，實體上罪與罰的認定專屬于法院，因此羈押只是程序性的裁判措施，是對涉嫌犯罪的人自由加以剝奪，屬于依附性措施，它作為一種限制或者剝奪基本人權的強制性措施只能是一種例外。
4、羈押措施的獨立性原則。羈押措施直接關系著公民人身自由這一基本人權的問題，必須由專門機關決定和執行，要有專門的程序。任何人不得任意剝奪他人人身的自由。羈押的獨立性還表現在羈押必須在專門的場所進行，不能隨意確定關押的場所。該場所在設置上必須具有獨立性，不能依附于辦案機關。羈押期限也應擺脫對辦案期限的依附，因為二者之間并無必然聯系。
5、羈押措施的比例性原則。 羈押期限的長短應當與犯罪嫌疑人、被告人所涉嫌犯罪的輕重成比例。也就是說，罪重的可能判處刑期較長的，羈押期限就相應的長一些；反之，罪輕的可能判處刑期較短的，羈押期限就應當短一些。同時也應當對可能判處無期徒刑或者死刑的在押人員的最長羈押期限作出限制，從而使羈押制度更加科學、合理。
(二)修改相關條款，確定科學公正的羈押期限。
1、修改“監視居住”為“限制居住”。限制居住是指將犯罪嫌疑人、被告人限定在其住處或者居所居住，離開住所或者居住的地方要經批準，并定期到執行機關報到。限制的地點又決定機關確定，但不能在羈押場所限制居住。限制居住與監視居住的適用條件相同，只是犯罪嫌疑人、被告人所遵守的規定有所差異，而實踐中監視居住受到質疑的是監視居住所涉及與之同居人的權利保護問題。因此，我們認為，可將監視居住改造為限制居住，改造相關強制措施的目的，就是要發揮非羈押措施的作用，從而實現羈押率下降，使羈押成為一種例外。
2、實行羈押獨立機制。將羈押未決犯的看守所設置在公安機關管理之下不盡合理，大量的刑事案件是由公安機關偵查的，所以很難實現有效的制約。很有必要改變現行公安機關羈押執行權與關押權合一的做法，改變看守所的行政隸屬關系，讓獨立于偵查機關的司法行政機關負責對犯罪嫌疑人或被告的關押，使其獨立于偵控方，這樣更能防止出現無理羈押或超期羈押情形。
3、確定適當的羈押標準。羈押的標準的確定應在這樣的設定之內，即作為強制措施中最嚴厲的一種，基于其例外性和嚴格性應相對高于刑事拘留的標準；同時，同樣基于其嚴格性和例外性，應更接近于偵查終結的標準。如對逮捕的羈押標準可表述為：對有證據證明實施了犯罪行為的犯罪嫌疑人、被告人，具有下列情形之一的，應當決定或者批準逮捕：一是實施了有組織犯罪、黑社會性質犯罪、恐怖犯罪、危害公共安全或者公民人身權利的暴力犯罪的；二是有證據表明有繼續犯罪、逃跑、干擾作證、毀滅證據、偽造證據、或者是串供可能的；三是身份不明的；四是流竄作案的；五是累犯的；六是曾被采取強制措施并在被采取強制措施期間繼續犯罪、逃跑、干擾作證、毀滅證據、偽造證據、或者是串供可能的。[2]
4、規范和完善羈押的期限。超期羈押問題存在的一個重要原因是辦案期限與羈押期限不相分離。因此，有必要將羈押期限與辦案期限分離，在刑事訴訟法中對審前羈押的期限作獨立的規定。許多學者建議按照比例性原則確定羈押期限，即羈押期限與犯罪輕重成比例。那么羈押期限可以分成三類：一是可能判處三年以下有期徒刑；二是可能判處三年以上十年以下有期徒刑；三是可能判處十年以上有期徒刑、無期徒刑、死刑。對于每類分別規定不同的羈押期限。
5、明確規定計算偵查羈押期限的例外情況。要準確界定“偵查期間，發現犯罪嫌疑人另有重要罪行的重新計算偵查羈押期限”的規定。一是對于“另有重要罪行”可以界定為：“可能判處三年以上有期徒刑的犯罪”；二是所謂“偵查期間”不應包括補充偵查期間，因為需要補充偵查的僅僅是前階段偵查工作中需要完善的部分，并不是整個案件。所以，在補充偵查期間發現犯罪嫌疑人另有重要罪行的不應該重新計算羈押期限。如果偵查機關或檢察機關確實在補充偵查期間發現犯罪嫌疑人另有重要罪行，如何解決？一是一并處理，對于新發現的重要罪行可以在補充偵查期間內偵查完畢的，應當一并偵查終結，移送審查起訴或者提起公訴；二是分案處理，對另發現的重要罪行可以單獨立案偵查，偵查完畢后再按照法律規定的程序辦理，如數罪并罰案件的處理程序，兩個案件分別辦理互不影響；三是重新計算羈押期限后可以再延長羈押期限，因為“另有重要罪行重新計算偵查羈押期限”，無異于犯罪嫌疑人又因罪被重新逮捕一次，其屬性與后果與逮捕無異，對于前一罪行既然可以適用刑訴法有關延長羈押期限的規定，對于后罪自然也應如此，何況后罪是“重要罪行”。
6、明確案件改變管轄后指定管轄和移送管轄的時間。刑訴法之規定審查起訴和審判階段改變管轄的案件重新計算羈押期限，沒有規定改變管轄是移送案件的時間，沒有規定發生管轄爭議的解決時間，這是導致變相超期羈押的重要原因。因此，建議：案件改變管轄的，應當在七日內將有關案件材料移送給有管轄權的公安、司法機關。案件管轄發生爭議的，有關公安、司法機關應當在一個月內協調完畢，協調不成的，應當在七日內上報共同的上級機關來指定管轄。共同的上級機關接到請求指定管轄的請示后應當在 十五日內作出指定管轄的決定通知下級公安、司法機關執行。
7．加強羈押措施適用的權力制約。應當建立科學的強制措施制約程序：建立事前審查程序，對部分案件實行事前審查；建立事中防御制度，逮捕犯罪嫌疑人后在法定的期限內由檢察官審查羈押的合法性、合適性，審查中須當面聽取犯罪嫌疑人及其辯護人的陳述及辯護，以決定是否羈押；建立事后救濟手段，即：犯罪嫌疑人有權提出使用非羈押措施的要求，可以在羈押一定期限之后，對羈押的合法性、相宜性要求檢察官進行審查，檢察官的審查也需當面以直接、言詞的方式，進行實質化的司法審查。分散配置權力以達到權力制約的目的，是改革羈押制權配置格局應當遵循的基本原則。
[參考文獻]
[1] 孫謙.逮捕論[M].法律出版社.2001.6：95－98
[2] 陳瑞華.未決羈押制度的理論反思[M].中國人民大學出版社.2002.5：44－45
作者：王維新
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