[ 李雪峰 ]——(2009-2-15) / 已閱23354次
交通事故社會救助基金立法的若干思考
李雪峰
（山東大學法學院 山東 濟南 250100）
【摘要】機動車第三者責任強制保險條例中規定了交通事故救助基金制度，但沒有明確規定救助基金的運營和監管由哪個部門負責，也沒有更具體的立法例可供遵循，所以一直未能得到有效實施，本文圍繞交通事故救助基金制度的運作模式、資金來源、救助范圍、代位追償等提出幾點意見，希望能引起業界同仁的共同關注，并促成該制度的付諸實施。
【關鍵詞】機動車 交通事故 責任保險 救助基金
《機動車第三者責任強制保險條例》自從2006年7月1日實施之后，就一直倍受社會各界的關注，其基礎費率和賠償的責任限額也經歷了若干調整，越來越臻于科學和完善，但與之相配套的交通事故救助基金制度卻一直被冷落。一個制度的有效運作需要一系列配套制度的支持，只有相互勾連構成的制度系統才能真正發揮制度設計的初衷。制定得再好的法律也不可能“單槍匹馬”地解決復雜的社會問題，尤其是像我國惡劣的道路交通安全狀況這樣的社會頑疾。《機動車第三者責任強制保險條例》只有輔以一系列的相關規范和措施，并經過長時間的努力方能完成其歷史使命。[1]我國很多制度的構建或引進往往忽視配套制度建設，從而導致很多精心設計的制度形同虛設。機動車第三者責任強制保險也是如此，它需要包括救助基金等一系列配套制度的支持。機動車損害賠償責任、機動車損害賠償責任保險和道路交通事故社會救助基金制度是現代人類社會為了對應因機動車的使用造成的社會損害而建立的三位一體的法律體系。[2]
一、救助基金的性質與運行模式
救助基金是社會救濟的一種，其補償不以保險合同的存在為依據。尤其是在未投保強制保險及強制保險人無支付能力等情形下，救助基金的補償與保險利益之間已無任何聯系。此外，救助基金雖以從機動車所有人繳納的強制保險費中提取的一定比例，作為主要來源，但其補償的依據仍然是未投保強制保險或肇事后逃逸的機動車所有人的事故責任，未投保強制保險的機動車所有人并未繳納強制保險費，因此，此種補償已不具有危險共同分擔或經濟互助的特點，從而脫離了保險的基本屬性。救助基金的性質只能解釋為，國家出于保護受害人的公共政策目的，為彌補強制保險制度力所未及的不足，經由立法創設的社會救濟制度。
1、救助基金的特性
道路交通事故社會救助基金是為了及時搶救在道路交通事故中受害者生命的需要，由國家向社會募集、籌措、罰繳和追償資金，用以在特定的條件下，依照一定的標準和程序，向醫療衛生機構替代當事人預先墊付搶救費用的一種金融活動。從救助基金的定義可以看出，救助基金有以下幾個特征：
（1）適用對象的特定性。救助基金是一種用于特定事項、特定人員的專款資金。特定事項是指救助基金僅適用于道路上發生交通事故致傷人員危險期的生命搶救，而非其它病因的搶救或脫離危險后的繼續治療。特定人員是指在道路交通事故中受傷并需要搶救的人員，而不是一般情況下的其他人員。救助基金的使用還有一定的程序和額度限制，并且需要滿足一定的條件。
（2）保障程度的有限性。救助基金承擔的是一種社會救助職能，具有顯著的社會公益性和優撫性，而不帶有盈利、增值功能。從這一層面考慮，救助基金只能對交通事故受害者提供最低限度的補償，而不可能全包全攬。其救助的內容不會過多地涉及財物損害，更不會涉及精神損害，而是偏重于補償身體損害的傾向。[3]
（3）經營模式的特殊性。救助基金和商業保險不同，不能走商業化運營的模式，它是一種社會公共基金，要完全按照公共政策的要求來運作，不宜過分考慮成本和收益問題，但同時為了防止公共管理部門“不計成本”的濫用，還需要由國家相關部門對此加以監督管理。
2、其他國家的交通事故救助基金制度
為了確保受害人在加害人不明的交通事故中也能夠得到及時的救濟，許多國家設立了由政府運營的機動車損害賠償保障基金。美國一些州建立了未獲清償判決救助基金，在加害人未投保責任險、逃逸、失去清償能力以致無法賠償時，對受害人提供救濟。[4]日本實行“不予補償的損害基金”制度，對機動車未投保強制保險或肇事后逃逸所造成的人身損害，由政府設立的機動車損害賠償保障部門予以補償。德國則成立損害基金，由政府成立公法團體辦理補償業務。英國國會于1937年提出了有名的“卡塞爾報告”，建議成立“中央基金”，對汽車責任保險人失去償付能力或第三人因種種原因未能獲得有效賠償的，可由該項基金支付。1945年，英國汽車保險業協會與交通部共同成立“汽車保險人局”，對未投保汽車責任保險或雖有保險但保險單失效而無法得到賠償的受害者給予賠償。新西蘭依據《意外事故補償法》設立了意外事故補償基金，對發生了意外事故的受害者進行賠償，汽車燃油稅和機動車執照收費都用于車禍事故的賠償，意外事故補償基金由專門的部門管理，對交通事故提供全面的事故賠償和康復服務。德國《強制汽車責任保險法》對汽車交通事故損害賠償救助基金的適用范圍也有詳盡而具體的規定。 我國臺灣地區設“汽車交通事故特別補償基金”，以確保受害人未能依該法規定請求給付保險金時，能夠得到一定的補償。[5]這種社會救助基金由國家直接運營，不允許用來營利。
救助基金的管理一般由官方機構負責，韓國設立了機動車輛損失賠償保障事業，屬于政府的交通事故保障事業；日本設立了政府機動車損害賠償保障事業，由交通部作為政府代表予以管理。[6]德國由聯邦法務部長為主管監督長官，由救助基金內設的董事會和行政委員會負責管理；加拿大安大略省最初由司法部管理，后來轉由金融服務委員會管理；我國臺灣省由財政部管理；美國紐約州則專門成立了“機動車輛事故補償公司”（Motor Vehicle Accident Indemnification Corporation，縮寫MVAIC）負責救助基金管理，該公司經法律授權而具有一定的事故仲裁職能，屬于半官方性質的機構。[7]救助基金管理機構一般都具有官方或半官方身份，其對救助基金的管理主要出于社會公益而不是獲取利潤，因此以盈利為目標的保險公司不宜作為救助基金的管理機構。
3、我國交通事故救助基金的制度設計
我國道路交通安全法第17條和《機動車交通事故責任強制保險條例》第24至26條規定了設立“道路交通事故社會救助基金”的相關內容。法律條文沒有明確規定基金的運營和監管由哪個部門進行，但從立法者的意圖看應該由政府直接運營道路交通事故社會救助基金。 雖然我國道路交通安全法稱為“道路交通事故社會救助基金”，但從性質上來看，道路交通事故社會救助基金與其他國家的政府保障事業屬于同樣性質的制度，不宜進行商業性經營。
救助基金是機動車強制三責險制度的重要配套措施，由政府設立救助基金也是國際慣例，但與國外相比，我國“道路交通事故社會救助基金”的不足之處在于：未明確每次事故、每人墊付金額限制；增加了“搶救費用超過責任限額的” 墊付內容。[8]法律、法規沒有對“搶救”、“搶救費用”、“搶救的手段”、內容、時間、用藥標準與普通的醫療行為做出明確區分和界定，因此在實際操作中，可能產生巨額“搶救費用”由基金會買單。我國大量機動車并未在車管部門登記注冊，這部分車輛一般不會投保強制險，而其所造成的事故后果要由基金承擔，基金可能會面臨巨大的墊付資金壓力。另外，救助基金的資金來源渠道過窄，基金一旦發生虧損，基金將面臨嚴重償付危機。由于基金收取數額和支出數額難以確定，建立之初就存在嚴重虧損的風險。
救助基金運營機構開展補償及代位追償業務，必須有訴訟當事人的地位，故須由立法賦予其獨立的法人資格。但其性質究竟為公法法人還是私法法人？若以救助基金的社會救濟性質而論，應當由政府主導救助基金的運行，相應地也應賦予其公法法人性質。
二、救助基金的來源
《條例》第二十五條規定救助基金的來源包括：(一)按照強制保險的保險費的一定比例提取的資金；(二)對未按照規定投保強制保險的機動車的所有人、管理人的罰款；(三)救助基金管理機構依法向道路交通事故責任人追償的資金；(四)救助基金孳息；(五)其他資金。
可以看出，我國救助基金的資金來源主要是從各保險公司辦理強制保險的保費中按比例提取，再就是對未按照規定投保機動車交通事故責任強制保險的機動車的所有人、管理人的罰款，這樣的規定有舍本逐末之嫌。《條例》已經實施一年之久，基金的建立、運營還是空中樓閣。《條例》第二十六條規定：“救助基金的具體管理辦法，由國務院財政部門會同保監會、國務院公安部門、國務院衛生主管部門、國務院農業主管部門制定試行。” 但具體的管理辦法卻遲遲不出臺。《條例》規定將按照一定比例從強制保險的保險費中提取一部分作為救助基金，但直到今天也未見一家保險公司從保費當中扣除一分錢，每一張保單上都有一欄為提取救助基金，但后面的空格卻沒有任何內容。第二十五條第二項罰款主要是指公安機關交通管理部門依據《條例》第三十九條至四十一條進行的罰款，少則幾十元，多則應繳保費的2倍，數額十分有限；而保監會依據《條例》第三十六條至三十八條對保險公司的罰款，少則幾萬，多則幾十萬，數額巨大，如果用這筆資金投入救助基金，會大大增強救助受害人的力度，但《條例》對這類罰款的用途，未作明確規定。[9]部門利益的驅使形成了當前救助基金的難產，基金來源渠道過窄，數量有限，運營中又要受到嚴格的監管。基金不允許贏利，而又無時不在風險之中，基金一旦發生虧損，基金管理人將面臨嚴重償付危機。而且由于基金收取數額和支出數額難以確定，建立之初就存在嚴重虧損的風險。[10]沒有多大油水，無利可圖，又是眾目聚視的焦點，因此這塊燙手的山芋至今沒人愿意接手。
救助基金制度的建立首先應從基金的籌集開始，先有基金才有基金的運營。救助基金是不以營利為目的的財團法人，基金的來源就成為一個巨大而現實的問題。[11]基金的籌集應當積極開拓基金來源渠道，避免過多地從強制險保費中提取，以防止提高費率和過高的收費抑制投保的數量。最為主要的是政府應當切實擔負起社會救助責任，通過中央和地方政府財政撥款對救助基金提供必要的支持和兜底。[12]基金作為貨幣資金，可以通過下面幾種途徑取得：
1、從交強險的保費中提取
救助基金的主要來源應該從交強險的保費中按比例提取，世界上其他國家的立法例都采取了這種方式。法國以機動車年保費中提取1.9%上繳基金會。日本由保險公司收取交強險保費時，一并征收保費數額的0.55%作為“純賦課金”，即使無須參加強制保險的特種車輛也須繳納此項“純賦課金”，政府車輛及軍隊車輛由政府編列預算撥付。新西蘭交通事故基金即為機動車輛強制保險保費，另外，政府對車輛征收2%的汽油稅，并把它作為無過失保險機制的基金。 我國臺灣地區的“強制汽車責任保險法”也規定了從強制汽車責任保險費中提取2%作為特別補償基金。[13]我國《機動車交通事故責任強制保險條例》雖然規定了要從保費中提取一定比例作為救助基金，但由于基金尚未建立，提取比例也沒有定下來。 希望在不久的將來能看到救助基金建立起來，并能夠在法律的框架內良性運作。
2、罰繳所得
基金的罰繳主要來自兩個方面：保險罰款和安全責任罰款。《交通安全法》第九十八條規定：“機動車所有人、管理人未按照國家規定投保機動車第三者責任強制保險的，由公安機關交通管理部門扣留車輛至依照規定投保后，并處依照規定投保最低責任限額應繳納的保險費的二倍罰款。依照前款繳納的罰款全部納入道路交通事故社會救助基金。” 《機動車交通事故責任強制保險條例》第三十九條規定：“機動車所有人、管理人未按照規定投保機動車交通事故責任強制保險的，由公安機關交通管理部門扣留機動車，通知機動車所有人、管理人依照規定投保，處依照規定投保最低責任限額應繳納的保險費的2倍罰款。”鑒于我國機動車投保義務人保費負擔能力有限，保險意識也不高，即使實行強制保險，仍將有相當大一部分車輛不參加強制保險，如果執法部門嚴格執法通過對未投保車輛進行處罰，也能為救助基金注入大量的資金。[14]《交通安全法》第九十四條規定：“機動車安全技術檢驗機構不按照機動車國家安全技術標準進行檢驗，出具虛假檢驗結果的，由公安機關交通管理部門處所收檢驗費用五倍以上十倍以下罰款，并依法撤銷其檢驗資格；”對違反法律規定的機動車安全技術檢驗機構所處的罰款，可以按一定比例納入救助基金，因為機動車安全技術檢驗關乎機動車輛運行的安全，機動車帶病行駛是交通事故主要隱患之一，將這些罰款的一部分納入基金理所當然。同時，交警部門對違章行駛的機動車輛的罰款也可以提取一部分納入救助基金。違反道路交通安全法律、法規的行為，是將他人的人身健康和財產利益置于危險境地的不法行為，從交通違法所處的罰款中按一定比例提取出來作為救助基金，用于救助那些因未投保、肇事逃逸、保額不足肇事得不到及時救濟的受害者是合情合理的，也在一定程度上體現了社會的公平與正義。而將處罰所得罰款上交國庫，則違反了“政府不得與民爭利”這一現代公共管理之原理。[15]另外，《機動車交通事故責任強制保險條例》第三十六條至第三十八條規定了保監會對非法從事機動車交通事故責任強制保險業務的機構和未經保監會批準從事機動車交通事故責任強制保險業務的保險公司可以處十萬至一百萬元的罰款，對這些罰款也應該納入交通事故救助基金的范疇。
3、救助基金孳息
孳息是指物或權利的收益，在法律上又可分為天然孳息和法定孳 息兩種，天然孳息是依自然而產生的出產物，如植物的果實和動物的幼仔。法定孳息是指依法律關系而產生的收益，包括利息和租金。[16]救助基金的孳息只能是法定孳息。基金會雖不以營利為目的，但其本身也可以從事某種特定的經濟行為，以實現財產的增值。基金會資金可以存入金融機構以獲得利息，也可以用于購買國庫券、金融債券等有價證券，以使財產增值。[17]我國臺灣地區“汽車交通事故特別補償基金管理辦法”規定，基金除支付業務需要外，還可以存放于銀行，也可購買公債、國庫券、中央銀行儲蓄券、金融債券，基金在每年年度終了，其依法收取的收入扣除當年經營所需的支出，結余部分納入基金。出于救助基金的安全性考慮，不能為了獲得高額的收益，而將救助基金投資到風險較大的股票交易、不動產投資以及企業融資中去。[18]
4、依法行使代位追償所得
基金只是一種提前墊付性質的資金運行活動，它的出發點是資金墊付，而不是資金給予，它是一種不計利率的資金借貸活動。[19]因此，基金墊付后責任人應當償還。基金管理機構必須加大力度，并依法采取必要的措施向事故責任人追償預先墊付的資金，以尋求基金的保值。切不可因為基金的介入和追償工作失力而讓責任人逍遙法外。但另一方面也應該可以預見，向侵權人的追償是一個復雜的過程，實現的成本可能會很高，甚至可以說相當一部分是根本無法實現的。一方面由于我國機動車的投保率不會達到理想程度，尤其是摩托車、農用車和拖拉機將會有很大數量難以納入投保人的范圍。另一方面我國機動車輛的肇事逃逸率仍然很高，這種狀況在實行機動車強制保險之后不會有根本性的改變。這意味著救助基金在墊付了受害人搶救費之后，將面臨著極大的追償任務。[20]在現行的法律建構之下，在通過訴訟投入了相當高額的成本之后，可能發現責任人根本沒有被執行能力，所謂的追償最終也不過是竹籃打水一場空。
5、其他籌措方式
機動車交通事故的頻發性和后果的嚴重性決定了救助基金的有限性，要提升救助基金在處理交通事故中的作用，最重要的是多方籌措資金，只有強大的資金支持，才能使基金有所作為。上述幾種資金來源可能遠遠不能滿足對交通事故受害者救助的現實需要，因此應當開辟更多的基金來源渠道，結合我國國情，可以考慮以下幾種籌措方式作為補充：
（1）政府財政資助。通過財政預算的方式每年有計劃地給予基金一定額度的撥款。社會救助的主體應該是政府，政府的服務對象是全社會，重點是對弱勢群體的服務和幫助；[21]
（2）機動車輛選牌費。政府通過制定政策，允許車輛所有人按規定交納一定費用后可以自主選牌選號，對特殊號牌進行拍賣，所得款項納入救助基金；[22]
（3）社會募集。由于募集方式本身多種多樣，因而基金的募集渠道也是相當廣泛的。可以采取發行彩票的方式募集資金后，將其歸入基金帳戶；可以號召、動員群眾直接以貨幣、貨物的形式募捐，然后將貨物拍賣或折價賣出；也可以通過慈善機構直接募集；還可以由國家通過發行專門債券等方式積累資金，用以充實基金。
三、基金的運行與監管
基金運行必須遵守兩大原則：保值原則和效率原則。保值是指基金必須在一定的額度范圍內維持自身的平衡和穩定，不能出現資金流失和超值的耗損。效率是指基金作為貨幣資金在支付、使用和追償等各個環節高速流轉，并且最大限度地發揮和實現其預期功能。機動車屬于高度危險的交通工具，發生交通事故時往往會造成嚴重的人身傷害，涉及的救助費用巨大，事先無法預知搶救費用數額的情形下，如果不對救助基金墊付作以限制的話，就等同于“以有限的金錢承保無可預知的風險”。[23]救助基金墊付的費用還存在無法收回的可能性，這就使救助基金面臨日趨減少的風險，如果救助基金由于制度設計不合理而導致破產，這將對機動車交通事故受害人造成重大影響。[24]在交強險制度中，對保險公司賠償保險金尚規定了責任限額，這里對救助基金不加以規定是不合理的。強制保險負有強制實際給付義務，即使有其他種類的給付，強制保險也不得在支付保險金時對其他種類的給付予以扣除，而救助基金僅在受害人從社會保險和商業保險均無法補償時，才提供最后的救濟，因此，救助基金給付時應事先扣除其他種類給付金額， 如果上述扣款已經由救助基金給付的，救助基金有權向受害人或強制責任投保的保險公司追償。
基金運行中應當維持自身的平衡和穩定，否則就無法持久，基金運行的流程便應該是：籌措→達到一定數額→開始支付→支付期間資金滯留→追償→資金回籠及新的資金籌措→新的支付。在這個流程中，當基金從起點經過支付后，又通過追償實現回籠時，已經保持了初始資金數額，從而很自然地實現了自身的平衡。[25]但事實上，基金的整個活動過程處于一個簡潔的回還形式，而不是處于一個重復循環狀態。因為基金運行中，從第二個過程開始，不斷有新的籌措資金進入帳戶，新籌措的資金與追償回籠的資金一起構成了一個新的擴大了的起點。從理論上說，基金每經過形式上的一次回還后，起點資金應該處于一個梯級升增狀態。但另一方面，在實踐中由于受運行成本、必然性耗損和墊付資金流失等因素的影響，資金循環未必都表現為升增狀態。
1、救助基金的運作程序
救助基金的運作必須有一個規范的程序。出現交通事故后，并不是所有的交通事故損害賠償都能進入救助基金的救濟范疇，而是要經過一個先申請、后審批、再執行的過程。首先由需要救助的當事人向救助基金管理機構提出申請，申請書寫明本人經濟狀況、家庭人口與勞動力情況、家庭收入與支出情況、傷殘情況、申請救助的目的和方式，遞交申請時應同時提交公安交通管理部門出具的相關證明、肇事車輛相關資料、醫院搶救治療方案及預算以及鑒定機構出具的傷殘情況法醫學鑒定。救助基金管理機構接到申請后，應當及時對申請證明材料進行審查，經過調查核實，對符合條件的應當予以批準，并及時辦理相關手續，簽訂有關協議。[26]在此過程中，救助基金管理機構對醫院救治方案可以提出意見或建議，應本著節約、效率、公平的原則，力求把救助基金管好用好。對于肇事車輛逃逸或責任不清的情形下，救助基金管理機構應當先行墊付搶救費用，以免除醫療機構的后顧之憂，讓醫療機構積極地救治傷員，更好地保護受害人的利益，實現救助基金制度的社會保障功能。[27]在墊付搶救費用時，救助基金管理機構可以根據救治進程的實際需要，分期、分批將代付資金存入指定的銀行帳戶，以保證醫療費用及時支付。
2、強化對救助基金的監管力度
救助基金具有較強的公眾性和社會性，雖說其救助人群是不特定的，卻可能涉及到千家萬戶的直接利益，救助基金運作的規范性直接影響著廣大公眾的利益，因而大多數國家都對救助基金的經營運作進行嚴格的監督和管理。救助基金的正常運作，要靠建立一整套能夠有效控制耗損和運行成本的基金運行機制，使基金從一開始便處于在嚴格而科學的監管之中運行，從而達到救助基金的良性運作。
救助基金運用原則和一般資金運用的原則基本相同，要求符合安全性和流動性。[28]安全性原則是救助基金運用的基本原則，救助基金可以存入銀行收取孳息，但不能不顧資金運用的安全性，為獲取暴利而搞冒險投資，以免使救助基金產生嚴重虧損，導致基金運營陷入困境。流動性原則是指資金保持足夠的流動性，以便滿足救助賠償的需要。救助基金擔負著特殊的救助任務，而交通事故的發生具有隨機性，對救助資金的賠付需求難以預測，因此要求救助基金要保持足夠的流動性。借鑒國外的有效經驗，國家應該設定專門的機構對救助基金的運作和經營進行監管，對救助基金投資類別和資金運用的比例結構進行約束和監管。明確基金的管理人和所承擔的責任，建議由中央和地方政府的財政部門分級管理為妥。[29]另外，對救助基金運作的監管還需要建立一系列的監管制度，救助基金經營中的業務統計報表、年度運營報告和財務會計報告都要及時報送有關部門備查。
總之，交通事故救助基金制度作為交強險制度的一部分，如果能得到有效的施行，將會在很大程度上彌補交強險保險人賠償的不足，更全面地保障交通事故中受害人的利益。但由于部門利益的紛爭，救助基金制度一直未能得到實施。作為一種尚停留在書面上的制度，還未經受實踐的檢驗，說的再多終究還只是紙上談兵，期待救助基金制度的施行早日成為現實。
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