[ 尹振國 ]——(2009-5-18) / 已閱18450次
論行政性、事業性收費的依法治理法律制度設計
尹振國
【摘 要】 我國行政性、事業性收費規模不斷擴大，目前已經發展到非常嚴重的程度，收費行為極不規范，收費資金缺乏管理，無約束的行政壟斷和經濟壟斷并存，集體腐敗和個人腐敗并舉，引起社會公眾的強烈不滿。應盡快建立相關的收費法律制度，以規制日益嚴重的亂收費行為。
【關鍵詞】 行政性收費 事業性收費 依法治理 法律制度
收費作為一種非營利性的以補償行政成本為目的的行政行為，在任何國家都是存在的。然而，在我國不斷擴大的收費規模，目前已經發展到非常嚴重的程度，收費行為極不規范，收費資金缺乏管理，無約束的行政壟斷和經濟壟斷并存，集體腐敗和個人腐敗并舉，已經超過了社會各階層的承受能力，引起了廣泛的不滿。盡管國家對治理收費問題十分關注，采取了分批公布取消收費項目、組織收費檢查、實行收費資金納入預算外資金收支兩條線管理等一系列措施，但仍然是前清后亂、邊清邊亂，始終沒有走出治理—膨脹+再治理——再膨脹的怪圈。其根本原因在于收費沒有具體的法律規制，迄今為止還沒有一部全國性的法律法規如《收費法》來規范種種收費行為，對收費的盡管措施往往只停留在一般的文件上，權威性不夠、約束力不強；而對于行政機關的亂收費行為，沒有一個具體的可以救濟的制度與以救濟，老百姓對亂收費敢怒而不敢言，以至于亂收費屢禁不止、越演越烈。本文就我國行政性、事業型收費治理中的有關法律制度問題談一些粗淺的看法，以期對收費問題的立法有所裨益。
一、我國行政性、事業性收費存在的問題
從我國行政性、事業性收費的現狀來看，主要存在以下問題：
1、費大于稅，費多于稅 據有關方面的統計資料顯示，目前全國收費（包括基金）的總額按1997年可以掌握的資料統計，至少在6000億元，相當于同期財政收入的60%，而且每年以20%的速度遞增，比美國、德國等發達國家多出40多個百分點。市、縣收費的收入所占的比例更高。到1996年底，全國共有建設費、附加費等收費項目401個。這還是有案可查的，那些自定名目收費的項目更是多的難以計數。而國家開征的稅，在1994年財政改革后只有20個。費大于稅，大大加重了企業和個體經營者的負擔，阻礙了生產的發展。有的地方收費的隨意性極大，其中有統計上報的，也有未統計上報的，有開票據的，也有沒有開票據的，其結果是肥了少數人，虧了國家、苦了百姓。
2、收費成本高 收費的高成本，不僅浪費社會資源，而且造成機構臃腫、人浮于事、“吃費”人員眾多。據稅務部門統計，每個稅務干部平均年征稅100萬左右，這與發達國家相比已經是低水平的了。但是，收費所用的人力、物力、財力更多，其支出大約是所收費用的20%——30%，也就是說，收費的三分之一要用來養活收費者。有的收費是因人而設，這樣，機構怎么能不重疊、膨脹？
3、收費缺乏法律的規制 我國各項收費長期游離于財政預算之外，缺乏法治的約束和監督。關于收費的主體、繳費主體及其權利和義務、法律責任等等，法律并沒有明確的規定。而市
場經濟發達國家各級政府通過一定的法律程序開征稅費，在提供某些服務項目時按照“使用者付費”原則向接受服務的對象收取一定的費用。不僅如此，這些國家的水費、規費、使用費收入都納入政府的預算收入，因此，收費具有一定的法令性和強制性。我國沒有一部全國性的收費管理法規，缺乏統一明確的收費界限和科學合理的計費依據。
4、地方稅改革滯后 1994年稅制改革，主要是保證了中央稅收的集中，并沒有涉及到地方稅收中的財產類、農業類稅收以及一些行為目的稅。地方稅的稅種少、稅源少而且分散，由中央統一稅收立法不可能顧及各地千差萬別的實際情況，決定財力大小的關鍵——各種稅權也集中到中央，這樣就限制了地方政府以稅收形式滿足地方財政的需要，因地制宜地解決某些社會經濟問題的能力。因此，地方稅制改革落后和稅權集中與事權分散的矛盾導致收費規模的無限擴張。這種現狀不改變，“費改稅”難以實施，規范收費就難以實現。[1]
5、收費體制不完善 我國的收費體制一直維持誰收費、誰使用、誰所有的權屬關系，由于收費多少與單位利益息息相關，客觀上使行政、事業性單位造成一種本能的利益沖動去亂收費。
6、收費依據、主體、權限、收費范圍、程序不明 國家明確規定，行政性收費實行中央和省兩級審批，但在現實中越權立項的情況屢禁不止，擅自設立收費項目，越權審批收費項目。有的地方政府擅自在其內部文件中為自己設立收費項目，以至于收費項目繁多，從中央到地方各級政府機構設立了成千上萬個收費項目。目前，世界上多數國家對收費管理都注重法律程序。如公共部門出臺收費項目要有嚴格的法律依據，并報立法部門審批，變動收費也需要經過嚴格的法律程序，對收費標準要需要經過嚴密的計算和公眾討論，而我國目前還沒有法律對收費進行規范和監督，只限于行政機關的自收自管。國家機關收費的資金所有權和使用權，在沒有法律規定的情況下，一般都為地方政府部門單位所征用和使用，財政部門沒有調撥權，因此造成部門利益化、權力濫用、腐敗叢生。收費過程中，執法人員信口開河，隨意調價，甚至討價還價；不執行行政事業性收費管理條例規定而使用費統一票據和收費年審制度，不按規定亂罰款；有些單位甚至雇傭品行不端的社會人員收費，極不嚴肅。
7、收費缺乏應有的監督和救濟機制 由于征收的資金沒有全部納入預算管理，致使部分資金有利于預算外，坐收坐支，有的把行政收費變成了脫離預算監督、脫離監督、審計監督的“第二財政”，致使大部分的資金留在機關的“小金庫”中，收入不入賬、支出不記賬，幾乎成為機關自行支配的“私有財產”。我國《價格法》確立了價格主管部門是管理國家機關收費的法律部門，但是價格部門是歸屬于當地政府的，這就會導致自己監督自己，監督形同虛設。而且，收費的依據往往不公開，繳費人不知道哪些是應該交的哪些是應該交的，而面對種類繁多的行政收費，當事人往往無從知曉，不知道哪些是合法收費，那些不是。
二、行政性、事業性收費依法治理的法律制度設計
規范國家權能，制約行政權力，權力制衡，建立有效的法律監督機制，才是解決亂收費問題的治本之策。實行依法治費，應盡快制定統一的《收費法》。
1、收費的原則
（1）收費法定原則 法律明文規定收費的主體、繳費的主體、收費的項目、數額或者比例等，法律沒有規定的收費項目，收費主體不得像繳費主體收取費用。
（2）收費公開原則 收費的標準、條件一律公開，讓相關的公眾知曉；收費的程序、手續要公開；對某些涉及到行政相對人重大權益的收費行為，應采取公開的行為。
（3）收費合理原則 收費行為要有理性，禁止收費的武斷專橫和隨意。合理還應當包含有善意、誠實和正當動機的涵義。最低限度的理性是收費決定應當具有一個有正常理智的普通人所能達到的合理與適當。最高的法律理性要求是：收費的標準應該符合法律的授權目的，收費的決定應該建立在合理的考慮之上，收取的費用應該合理使用。此外，收費的行為還應該符合行政法的正當程序。
2、行政性、事業性收費的界定
按照現行的規范解釋，我國目前的收費主要有四種形式：即行政性收費、事業性收費、基金和其他收費。關于收費的定義，目前學術界有很多觀點，其基本點包括：國家機關和法律法規授權組織代表國家，依照國家的法律法規收取費用。因此，行政性收費可以概括為：國家機關和法律法規授權的組織，代表國家在行使社會管理職能過程中為補償行政管理消費而收取的費用。事業單位，是由國家撥付事業經費的單位，這些單位向社會提供服務所收取的費用為事業性收費。是不以營利為目的的，依照國家法律、法規和規章向社會提供有效服務所收取的費用。
3、行政性、事業性收費權的設定、收費范圍、收費主體、收費的主管部門
收費權由法律、法規來設定，取消國家計委、財政部門和省級物價、財政部門審批權，這是因為計委、物價部門均屬于行政部門，是代表國家行使政府職能的部門，收費中的立法與這些部門的利益密切相關，如此，可以防止部門、地方保護主義。
在收費項目設立和批準前都應該在一定范圍內召開聽證會，規定經過聽證和必要的立法程序后才允許收費。同時，一切收費資金都必須納入財政管理，各種收費項目一旦確定，就要嚴格按照規定的標準收取。
我國的行政性、事業性收費應該控制在以下四個方面：
（1）經法律、法規授權對公民、法人和其他組織進行登記、注冊、頒發證照的，可收取證照費和注冊登記費；
（2）注冊登記費；對特許經營、使用國家資源和政府資產的，可以收取特許權使用費；
（3）對污染、破壞環境的，可以收取環境治理費；
（4）對法人、公民和其他組織間權利義務進行行政司法調解的，可以收取調查費、調解費等。[2]
在收費的具體運作上，可以實行國家行政性、事業性收費的目錄管理，除法律、法規規定新增收費外，不允許在國家機關收費管理目錄之外收取費用，防止國家機關利用行政權力在管理目錄之外收取費用。
另外，收費的主體必須界定為法律法規的機關或者法律法規授權的組織。主管部門可以確定為各級價格部門和財政部門。
4、收費主體和繳費主體的權利與義務
（1）收費主體的權利與義務
（2）繳費主體的權利與義務
5、收費的程序
收費涉及公民、法人和其它組織的權利義務的問題，只能依據正當程序對其限制和剝奪，否則即是違法要求履行義務，當事人有權拒絕。
（1）建立、完善收費許可證、收費員證、收費票據使用及收費公開制度，加強收費的年度審批與日常的監督檢查。
（2）收繳分離制度 收繳分離是指收費賬目與資金收繳分離，即收費單位不直接接觸收費資金，繳費者自己繳納費用，徹底割斷收費部門、單位與收費行為的利益關系。
（3）收費項目的公示制度 定期向社會公布收費情況，提高政策透明度，增強繳費人的自我保護意識和能力，賦予他們知情權。
6、行政性、事業性收費侵權的司法救濟制度
“有權利必有救濟”，行政主體對相對人收費的同時，必須給相對方提供救濟渠道，否則不允許收費。“[3]
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