[ 呂國華 ]——(2009-5-21) / 已閱37328次
缺陷五：在拆遷人委托評估公司評估時不依法考慮土地因素而只是對被拆遷房屋進行評估的情況下，如果土地使用權(quán)人和出讓人在出讓合同中對有關(guān)收回出讓的國有土地使用權(quán)如何補償進行了約定，土地使用權(quán)人應(yīng)該向誰要求土地使用權(quán)的補償？出讓人，亦或拆遷人？現(xiàn)有的法律制度沒有給出明確的答案，導(dǎo)致土地使用權(quán)人無所適從。
缺陷六：在出讓人和拆遷人都不支付土地使用權(quán)補償?shù)那闆r下，土地使用權(quán)人的權(quán)利如何救濟？土地使用權(quán)人起訴拆遷人，如果拆遷人以收回出讓的國有土地使用權(quán)屬于土地出讓合同終止的一種情形，有關(guān)土地使用權(quán)補償應(yīng)當按照出讓合同的約定處理，自己不屬于出讓合同的主體，不應(yīng)當為政府部門的收回行為承擔(dān)補償義務(wù)進行抗辯，土地使用權(quán)人怎么辦？土地使用權(quán)人起訴出讓人，如果出讓人以被拆遷房屋補償應(yīng)當包含土地使用權(quán)補償，拆遷人委托評估單位評估不考慮土地因素是評估單位的責(zé)任，拆遷人不給予土地使用權(quán)補償是拆遷人的責(zé)任，與自己無關(guān)進行抗辯，土地使用權(quán)人又該如何救濟自己的權(quán)利？
缺陷七：收回出讓的國有土地使用權(quán)是一種由市、縣人民政府土地行政主管部門行使職權(quán)的土地管理行為。如果土地使用權(quán)人和拆遷人或者出讓人就土地使用權(quán)的補償無法達成一致意見，土地使用權(quán)人拒絕交出土地（事實上也意味著拒絕交出房屋），在這種情況下，市、縣人民政府房屋拆遷管理部門是否有權(quán)作出行政裁決？有無法律依據(jù)？顯然，對于收回出讓的國有土地使用權(quán)補償分歧，屬于行政機關(guān)和公民、法人或者其它組織之間的分歧，如果該爭議不屬于民事爭議（注意：法律至今沒有對這一爭議的性質(zhì)作出回答），我們認為作為另外一個行政機關(guān)的房屋拆遷管理部門就無權(quán)對此作出行政裁決。行政裁決只適用于民事爭議。在我國法律沒有就國有土地使用權(quán)出讓合同的性質(zhì)以及提前收回出讓國有土地使用權(quán)性質(zhì)進行明確規(guī)范的情況下（國土資源部《關(guān)于認定收回土地使用權(quán)行政決定法律性質(zhì)的意見》認為：“在特殊情況下，根據(jù)社會公共利益的需要，人民政府或者土地管理部門依照法律程序提前收回出讓的國有土地使用權(quán)，屬于行政處理決定�！保�，房屋拆遷管理部門作出裁決也沒有法律依據(jù)。
缺陷八：法律規(guī)范過于籠統(tǒng)，缺乏可操作性。以物權(quán)法為例，該法規(guī)定在依法對地上不動產(chǎn)進行補償?shù)耐瑫r退還相應(yīng)的出讓金。如何理解這里的依法補償？依法補償是否包括對土地使用權(quán)的補償？僅僅通過物權(quán)法是難以澄清這些疑惑的，為了更準確地理解這些問題，甚至還必須結(jié)合建設(shè)部的規(guī)章和國務(wù)院法制辦的批復(fù)解釋等等。由于建設(shè)部的規(guī)章和國務(wù)院法制辦的批復(fù)解釋嚴格來說并不具有法律效力。因此，地方政府部門的工作人員和法官往往在理解物權(quán)法上將部門規(guī)章或者國務(wù)院法制辦的批復(fù)解釋拋在一邊。對物權(quán)法的錯誤理解造成了一種危險的傾向：只對地上不動產(chǎn)進行補償，對土地使用權(quán)不予補償或者雖然補償，但是限于退還相應(yīng)出讓金。這種危險的傾向勢必嚴重破壞我國脆弱的土地市場秩序。如果在確定土地使用權(quán)補償時，不考慮土地開發(fā)的實際情況，“土地開發(fā)好壞一個樣”“土地開發(fā)與不開發(fā)一個樣”，在提前收回時都以“退還相應(yīng)的出讓金”了事，“獎惰罰勤”，誰還愿意在土地上進行投資？其結(jié)果勢必影響我國土地經(jīng)濟的長遠發(fā)展。尤其是在我國目前缺乏“公共利益”認定程序規(guī)范的情況下，以退還剩余年限的出讓金作為收回出讓國有土地使用權(quán)的對價，勢必進一步打擊面臨隨時被低成本收回土地風(fēng)險的土地投資者的信心，進一步助長地方政府的違法“圈地運動”，進一步膨脹“土地財政”，不利于我國經(jīng)濟的健康穩(wěn)定發(fā)展。
我國有關(guān)提前收回出讓的國有土地使用權(quán)補償法律制度存在著嚴重的缺陷。如何構(gòu)建良善的土地使用權(quán)補償制度，穩(wěn)定我國土地市場秩序，實現(xiàn)土地市場的科學(xué)發(fā)展，筆者認為，從法律層面上，我們應(yīng)當在以下幾個方面作出努力。
首先，統(tǒng)一收回出讓國有土地使用權(quán)補償義務(wù)主體。由市、縣人民政府土地行政主管部門作為簽訂國有土地使用權(quán)出讓合同的法定主體。將提前收回出讓國有土地使用權(quán)作為出讓合同終止的一種法定情形。根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定和合同約定，以提前收回出讓國有土地使用權(quán)形式終止出讓合同的，由出讓人向土地使用權(quán)人統(tǒng)一支付土地使用權(quán)補償。
其次，制定嚴格的收回出讓國有土地使用權(quán)補償程序。提前收回出讓的國有土地使用權(quán)，無論是否涉及地上物拆遷，一律由出讓人支付土地使用權(quán)補償，出讓人是支付土地使用權(quán)補償?shù)姆ǘx務(wù)主體。涉及地上物拆遷的，由出讓人委托拆遷人就土地使用權(quán)進行補償，拆遷人就土地使用權(quán)補償所為行為由出讓人承擔(dān)法律后果。
再次，實現(xiàn)收回出讓國有土地使用權(quán)補償法律規(guī)范的一致。我國法律應(yīng)當就有關(guān)提前收回出讓的國有土地使用權(quán)補償作出統(tǒng)一規(guī)定，即為公共利益提前收回出讓的國有土地使用權(quán)的，出讓人應(yīng)當根據(jù)土地使用權(quán)評估價予以補償，并退還剩余年限的土地出讓金。涉及地上物拆遷的，出讓人應(yīng)當委托拆遷人根據(jù)土地使用權(quán)評估價格予以補償，并退還剩余年限的土地出讓金。對土地使用權(quán)評估的，由出讓人和土地使用權(quán)人共同協(xié)商確定評估單位；評估單位原則上由雙方共同委托，協(xié)商一致的，也可以由其中的任何一方委托。
最后，完善土地使用權(quán)人的補償權(quán)利救濟制度。我國法律應(yīng)當明確規(guī)定提前收回出讓國有土地使用權(quán)的，土地使用權(quán)人有根據(jù)約定申請仲裁或者進行訴訟的權(quán)利。法律應(yīng)當明確規(guī)定國有土地使用權(quán)出讓合同是民事合同，為公共利益提前收回出讓的國有土地使用權(quán)作為不可抗力，是該民事合同終止的一種法定情形。出讓人或者其委托的拆遷人不履行支付土地使用權(quán)補償法定義務(wù)的，土地使用權(quán)人根據(jù)國有土地使用權(quán)出讓合同的約定和法律規(guī)定，可以申請仲裁或者訴訟。土地使用權(quán)人提起訴訟要求出讓人支付土地使用權(quán)補償?shù)模ㄔ簯?yīng)當作為民事案件受理。提前收回出讓國有土地使用權(quán)涉及地上物拆遷的，由出讓人委托拆遷人支付土地使用權(quán)補償，拆遷人所為行為由出讓人承擔(dān)法律后果。拆遷人與土地使用權(quán)人因為土地使用權(quán)補償分歧不能簽訂補償協(xié)議，拆遷人向市、縣人民政府房屋拆遷管理部門申請裁決的，市、縣人民政府房屋拆遷管理部門不予受理；拆遷人以其它理由申請裁決的，市、縣人民政府房屋拆遷管理部門受理裁決申請后經(jīng)查實發(fā)現(xiàn)拆遷人與土地使用權(quán)人就土地使用權(quán)補償有爭議的，應(yīng)當中止裁決，待土地使用權(quán)人和出讓人及其委托的拆遷人就土地使用權(quán)補償申請仲裁或者進行訴訟案件結(jié)果出來后，根據(jù)案件結(jié)果決定是否作出裁決，房屋拆遷管理部門的裁決應(yīng)當以仲裁委員會裁決或者法院裁判的土地使用權(quán)補償結(jié)果為依據(jù)。
【結(jié)語】
建立良善的提前收回出讓國有土地使用權(quán)補償制度，“任重”卻不能“道遠”。近年來，提前收回出讓土地引發(fā)的矛盾有增多的趨勢，逐漸成為影響社會穩(wěn)定的一大隱患，對建設(shè)和諧社會構(gòu)成了重大威脅。我們必須加大此方面的研究力度，以期盡快改善現(xiàn)有制度規(guī)定中的不合理成分。筆者拋磚引玉，希冀引起學(xué)界和實務(wù)界對這一問題的關(guān)注。
【參考文獻】
1、《北京市收回企業(yè)國有土地使用權(quán)補償辦法》；
2、蕪湖市《關(guān)于收回國有土地使用權(quán)有關(guān)補償問題的意見》
3、國土資源部《關(guān)于認定收回土地使用權(quán)行政決定法律性質(zhì)的意見》
4、江蘇省國土資源廳《關(guān)于收回國有土地使用權(quán)有關(guān)問題的復(fù)函》
5、安徽省國土資源廳《對〈關(guān)于對收回國有土地使用權(quán)進行補償有關(guān)問題的請示〉的函》
6、吳敬璉：《中國增長模式抉擇》，上海遠東出版社2005年版。
7、馬懷德主編：《行政訴訟原理》，法律出版社2002年版。
8、國務(wù)院法制辦等編：《城市房屋拆遷管理條例釋義》，知識產(chǎn)權(quán)出版社2004年版。
【作者簡介】呂國華，山東人，畢業(yè)于北京大學(xué)，法律碩士，北京專職律師，主要業(yè)務(wù)方向：房地產(chǎn)征收、交易和開發(fā)等房地產(chǎn)法律事務(wù)，聯(lián)系電話：13811168718，電子郵箱：lvguohualawyer@126.com。
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