[ 尹振國(guó) ]——(2009-6-8) / 已閱31418次
（二）內(nèi)部原因
1、基層法院對(duì)人才的吸引力小。近年來(lái)，基層法院法官的人身權(quán)利受侵害的事件呈逐年增長(zhǎng)的趨勢(shì)，法官職業(yè)成為高風(fēng)險(xiǎn)職業(yè)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2003年上半年，江蘇省已發(fā)生80多起暴力抗法、傷害、威脅、要挾法官的事件。在中國(guó)，基層法院政治地位低，法官物質(zhì)待遇差也是不爭(zhēng)的事實(shí)。與同級(jí)公務(wù)員相比，基層法院法官的經(jīng)濟(jì)待遇沒有任何優(yōu)勢(shì)（與工商、稅務(wù)、電信、電力等強(qiáng)勢(shì)部門更是無(wú)法相比），與上級(jí)法院法官相比更是相差很大。受“陽(yáng)光工資”影響，一些年輕法官辭職離開法院。在中國(guó)，法官被作為公務(wù)員管理，法院行政化，法官公務(wù)員化。基層法院的政治地位低下，絕大多數(shù)基層法院的行政級(jí)別是正科級(jí)（級(jí)別與政治待遇經(jīng)濟(jì)待遇掛鉤），與區(qū)縣政府下屬的委辦局同級(jí)，由于領(lǐng)導(dǎo)職位數(shù)有限，大多數(shù)法官干到退休也只是科員級(jí)別（要解決副科待遇，不僅要有工作業(yè)績(jī)，而且取決于與黨政領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系），與中級(jí)法院相比，中級(jí)法院級(jí)別高，副科級(jí)以上的領(lǐng)導(dǎo)職位數(shù)比基層法院多，中級(jí)法院工作人員晉升機(jī)會(huì)多、時(shí)間快、級(jí)別高；而在同級(jí)黨委、政府、人大獲取相應(yīng)待遇的機(jī)會(huì)很多，一般只要擔(dān)任內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的正副職，就可解決副科甚至正科待遇，甚至同為政法機(jī)關(guān)的公安局的派出所所長(zhǎng)一上任就是副科級(jí)。相對(duì)于上級(jí)法院的法官，基層法院法官維護(hù)自己合法權(quán)益可利用的各種資源少（政治、經(jīng)濟(jì)、法律等資源）、維權(quán)成本更大、而維權(quán)成功率更小，加上缺少相應(yīng)保障基層法院法官合法權(quán)益的機(jī)制，基層法院法官更容易成為被侵害的對(duì)象（媒體的報(bào)道也證實(shí)了這一點(diǎn)），許多人（包括基層法院法院和欲從事基層法院工作者）幾乎視做基層法院法官為畏途，而基層法院法官人才流失的現(xiàn)象也越來(lái)越嚴(yán)重，不僅是中西部地區(qū)，而且在經(jīng)濟(jì)最為發(fā)達(dá)的廣東、浙江等省也出現(xiàn)了“法官荒”。
2、法院人員編制增加緩慢。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和人們法制觀念的日益提高，人民法院的各類案件成幾何率增加，而長(zhǎng)期以來(lái)法院機(jī)構(gòu)編制缺少科學(xué)的規(guī)劃，編制部門沒有形成規(guī)范的編制增減機(jī)制，對(duì)法院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)缺少功能定位，沒有根據(jù)法院轄區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、人口數(shù)量、案件數(shù)量確定人員編制，要么多少年編制一直沒有變化，要么對(duì)所有法院不加區(qū)別地統(tǒng)一劃撥編制，缺乏人員編制定性定量分析和效能評(píng)估。以海門市為例，海門市如今轄區(qū)人口近 ？多萬(wàn)（其中本地戶籍人口 ？萬(wàn)，外來(lái)人口超過80萬(wàn)）。而法院現(xiàn)有編制是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下按照當(dāng)時(shí)戶籍人口確定的，20多年前，海門市的戶籍人口不過？ 萬(wàn)。近年來(lái)隨著海門地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，外來(lái)人口激增，法院審理的案件40%以上涉及外來(lái)人口，但法院的編制卻是“20年如一日”，沒有一點(diǎn)變化。這就意味著現(xiàn)在一個(gè)法官辦案是當(dāng)時(shí)兩個(gè)、甚至三個(gè)法官的總和，且案件的難度和復(fù)雜度大大增加，法官的身心當(dāng)然疲憊。原來(lái)的定編方法早已不能適用當(dāng)前審判工作形勢(shì)的發(fā)展，亟待修改。
3、法院審判資源配置不合理，一線辦案法官人數(shù)偏少。以海門法院為例，2006－2008年間在非業(yè)務(wù)庭室工作的法官占全院法官總額的比例分別為27.2％、26％、28.6％，法官向非業(yè)務(wù)庭室流失的現(xiàn)象非常嚴(yán)重。而法院的領(lǐng)導(dǎo)基本上不辦案，各庭的庭長(zhǎng)少辦案。目前，法院面臨著案多人少的現(xiàn)象，業(yè)務(wù)部門的每個(gè)法官的每年辦案數(shù)在150件以上，平均一個(gè)半工作日就要辦理一個(gè)案件，業(yè)務(wù)部門的法官向非業(yè)務(wù)部門流失更加劇了這一矛盾。
4、法官提前離崗，人才浪費(fèi)嚴(yán)重。目前有的地方法院搞“一刀切”，要求基層法院法官、特別是擔(dān)任庭長(zhǎng)、副庭長(zhǎng)職務(wù)的50歲左右的法官提前退休、離崗或退居二線，不再參與實(shí)際工作，而這些人員尚沒有達(dá)到國(guó)家公務(wù)員法規(guī)定的退休年齡。根據(jù)法官法的規(guī)定，法官任職的最低年齡是23歲，比一般公務(wù)員要晚5年。而50歲左右的法官審判經(jīng)驗(yàn)和社會(huì)閱歷十分豐富，是辦案骨干，讓他們提前退休不僅是人才的極大浪費(fèi)，而且進(jìn)一步加劇了基層法院人才短缺的困境。而在西方國(guó)家，大部分法官?gòu)穆蓭熤挟a(chǎn)生，很多律師直到40多歲才當(dāng)上法官，而70多歲的在職法官在西方國(guó)家比比皆是。
三、“案多人少”困境的緩解之道
“案多人少”的矛盾是當(dāng)前基層法院普遍面臨的困境，既是長(zhǎng)期以來(lái)各種體制、機(jī)制不健全、不完善積累起來(lái)的問題，也是社會(huì)發(fā)展進(jìn)程中逐漸暴露出來(lái)的矛盾，必須高度重視，進(jìn)一步推動(dòng)司法改革，革除積弊，不斷創(chuàng)新法院發(fā)展的新體制、新機(jī)制，不斷推動(dòng)中國(guó)法治進(jìn)程。針對(duì)基層法院的實(shí)際，我們認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)采取以下應(yīng)對(duì)性措施：
（一）建立和完善各種替代性糾紛解決機(jī)制（英文簡(jiǎn)稱ADR），分流案件，減輕法院壓力。
真正緩解“案多人少”的矛盾，疏通各種糾紛的解決渠道，分流案件，盡快建立科學(xué)有效的糾紛解決機(jī)制是關(guān)鍵。在目前司法資源不可能大量增加、社會(huì)矛盾糾紛不可能都通過法院解決的情況下，一方面要繼續(xù)深化司法改革，提高案件審判效率；另一方面，需要發(fā)揚(yáng)我國(guó)人民調(diào)解等化解矛盾的優(yōu)良傳統(tǒng)，充分發(fā)揮有關(guān)部門對(duì)糾紛的調(diào)處功能，強(qiáng)化行政復(fù)議、仲裁、人民調(diào)解、律師和解的功能及作用，同時(shí)借鑒國(guó)外有益經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國(guó)的國(guó)情和實(shí)際，盡快建立和完善各種替代性糾紛解決機(jī)制（英文簡(jiǎn)稱ADR），即訴訟外的其他各種糾紛解決方式、程序或制度。
1、制定規(guī)則，完善各類訴訟外糾紛解決機(jī)制運(yùn)行的程序規(guī)則。目前，訴訟外糾紛解決機(jī)制有的缺少規(guī)范，有的規(guī)則不夠透明和公開，影響公正性。因此，應(yīng)從規(guī)范、透明、公開、可操作性強(qiáng)等方面，對(duì)相關(guān)規(guī)則加以制定、修改和完善。
2、實(shí)行訴前調(diào)解。把調(diào)解工作延伸到當(dāng)事人起訴時(shí)，在人民調(diào)解與訴訟調(diào)解之間構(gòu)筑起一道的防線，使其成為民事訴訟調(diào)解的有益補(bǔ)充。通過訴前調(diào)解，對(duì)當(dāng)事人進(jìn)行說(shuō)服教育，形成訴前調(diào)解與訴訟調(diào)解之間的良性聯(lián)動(dòng)，使調(diào)解的功能更加完備，不僅可以直接化解矛盾糾紛，而且能為訴訟調(diào)解打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)；更加方便糾紛的處理，充分體現(xiàn)了司法為民的理念；同時(shí)，緩解了人民法庭案件日益增多的審判壓力；便于迅速、徹底地解決糾紛，化解矛盾，息事寧人，案結(jié)事了。
3、設(shè)懲罰機(jī)制，拒絕庭前和解或受罰。美國(guó)聯(lián)邦最高法院只有9名法官，法官人數(shù)比我國(guó)少得多，為什么沒有人手不足的問題？是由于美國(guó)有懲罰性機(jī)制，沒理的當(dāng)事人如果不接受和解，要承擔(dān)巨額的訴訟費(fèi)用。因此，美國(guó)只有5％的案件進(jìn)入訴訟程序，95％的案件在庭外就和解了。（引自《廣州2000名法官不夠用 美國(guó)高院9名法官不嫌少》，載廣州日?qǐng)?bào)，2007年03月15日）
4、搞好替代性糾紛解決機(jī)制與司法的銜接，增強(qiáng)各種訴訟外糾紛解決機(jī)制的公信力。可以通過法院行使司法審查權(quán)，依法對(duì)不違反法律規(guī)定的各類非訴訟調(diào)解協(xié)議的效力，通過確認(rèn)的方式，來(lái)提高訴訟外糾紛解決機(jī)制的公信度，從而節(jié)約當(dāng)事人自己和整個(gè)社會(huì)矛盾糾紛的解決成本。
5、修改相關(guān)法律法規(guī)，適當(dāng)增加一些強(qiáng)制性或者前置性訴訟外糾紛解決程序，比如某些專業(yè)性較強(qiáng)的糾紛。這樣做，一方面可以提高非訴訟程序利用的效力和效益；另一方面，因?yàn)槿再x予當(dāng)事人最終尋求司法救濟(jì)的機(jī)會(huì)，所以也并不影響當(dāng)事人行使訴權(quán)。
（二）將法治宣傳落到實(shí)處，引導(dǎo)公民正確行使訴權(quán)。
建設(shè)法治社會(huì)，必須提高公民的法治素質(zhì)。與其他國(guó)家相比，我國(guó)公民的法律素質(zhì)相對(duì)低下。因此，必須高度重視法律宣傳教育。雖然我國(guó)進(jìn)行了四個(gè)五年普法教育，但總體上來(lái)看，法治宣傳流于形式，很難取得實(shí)效。第五個(gè)普法教育的關(guān)鍵是扎扎實(shí)實(shí)進(jìn)行法治宣傳教育，力圖取得實(shí)效。建議國(guó)家在中小學(xué)設(shè)置法律科，定位為必修課，以此增強(qiáng)公民的法治意識(shí)。
在保障公民的訴權(quán)的同時(shí)，也要注意對(duì)濫訴進(jìn)行限制，因?yàn)閲?guó)家的司法資源總是有限的，國(guó)家用于司法方面的資源增多，用于社會(huì)其他方面的資源就會(huì)減少。我國(guó)人口多，底子薄，人均資源量少，應(yīng)該建立全社會(huì)的訴訟成本調(diào)控制度，使全社會(huì)的訴訟成本與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)，避免社會(huì)資源的浪費(fèi)。因此，要引導(dǎo)公民正確行使訴權(quán)，進(jìn)行訴訟風(fēng)險(xiǎn)提示，設(shè)置濫訴懲戒制度，減少濫訴的發(fā)生。
（三）科學(xué)合理確定法院編制，實(shí)現(xiàn)司法資源的合理配置。
1、法院的編制不能僅僅按戶籍人口來(lái)計(jì)算，還應(yīng)當(dāng)包括流動(dòng)人口，科學(xué)合理確定法院編制，使編制與所在地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、案件數(shù)量、人口數(shù)量相適應(yīng)。建立動(dòng)態(tài)的法院編制核定機(jī)制，根據(jù)各個(gè)地區(qū)不同情況，增減法院編制。
2、面對(duì)案多人少的矛盾，建議上級(jí)法院選調(diào)法院下放基層法院工作，幫助辦理案件；同時(shí)，建議建立適合法官職業(yè)特點(diǎn)的法官離退休制度，改變法官未到退休年齡就提前離崗的做法或者對(duì)離退休法官進(jìn)行回聘，以增加審判力量，緩解基層法院法官來(lái)源不足的矛盾。
3、改革人民陪審員制度，改變?nèi)嗣衽銓弳T“陪而不審”的現(xiàn)狀，發(fā)揮人民陪審員參與審判工作的積極性，緩解法官的工作壓力。
（四）提高法官待遇，增強(qiáng)法官職業(yè)的吸引力。
1、法官的收入應(yīng)高于一般的公務(wù)員，這是世界的通例。理由有：法官是社會(huì)正義的守護(hù)神，法律職業(yè)是一個(gè)高度專業(yè)化智力化的職業(yè)，他們理應(yīng)得到較高的報(bào)酬；成為一名法官付出的成本比普通公務(wù)員高；法官的數(shù)量低于行政事業(yè)單位公務(wù)員的數(shù)量，提高法官的收入不會(huì)給國(guó)家?guī)?lái)太大的財(cái)政負(fù)擔(dān)（社會(huì)動(dòng)蕩的成本總比提高法官收入的成本高。案件的數(shù)量總有限度，而且基層不辦案的法官很多）；為法官提供優(yōu)厚的經(jīng)濟(jì)待遇有利于解決法官的后顧之憂，高薪雖然不一定養(yǎng)廉，高薪更容易養(yǎng)廉，高薪可以減少或杜絕法官“吃野食”。
2、提升基層法院級(jí)別（最好與同級(jí)政府級(jí)別相同）或者取消基層法院行政級(jí)別，以法官等級(jí)代替行政級(jí)別，以待遇留人，體現(xiàn)法官職業(yè)的優(yōu)越感和尊榮感，以此吸引更多有才華的人投身正義的事業(yè)。
3、逐步推行上級(jí)法官?gòu)幕鶎臃ㄔ哄噙x制度，避免基層法院法官在職業(yè)發(fā)展起點(diǎn)上的不公平。
4、落實(shí)基層法院經(jīng)費(fèi)保障，加大中央財(cái)政和地方財(cái)政對(duì)基層法院的經(jīng)費(fèi)保障力度，解決多年來(lái)一直困擾基層法院的經(jīng)費(fèi)保障不足問題，為法官減輕負(fù)擔(dān)，為司法公正奠定物質(zhì)基礎(chǔ)。
（五）加大從社會(huì)公開選調(diào)法官的力度，充實(shí)法官隊(duì)伍。
“法律的生命不在于邏輯，而是經(jīng)驗(yàn)。”法官的司法裁判以經(jīng)驗(yàn)為基礎(chǔ)，沒有足夠經(jīng)驗(yàn)的人通常很難成為一個(gè)好法官。應(yīng)借鑒英美法國(guó)家從律師中遴選法官的制度。同時(shí)，逐步推行法官逐級(jí)選任制度，盡快實(shí)現(xiàn)法院從法學(xué)院校、律師事務(wù)所、相關(guān)科研院所引進(jìn)高端法律人才充實(shí)法官隊(duì)伍。
（六）合理配置審判資源，減輕辦案法官負(fù)擔(dān)。
1、充實(shí)一線審判力量。正確處理審判部門和綜合部門的關(guān)系，根據(jù)不同部門的案件數(shù)量，定期動(dòng)態(tài)地調(diào)整各部門人力資源配置，通過合理配置審判資源，加強(qiáng)一線，充實(shí)一線，提高一線辦案人員的比例；對(duì)收案較少的業(yè)務(wù)部門和綜合部門有審判職權(quán)的人員實(shí)行部分案件交辦制；鼓勵(lì)法院領(lǐng)導(dǎo)參與辦案、多辦案。
2、推行法官助理制度，增加臨時(shí)聘用人員數(shù)量。在法官、法官助理、書記員組成的審判模式中，法官助理沒有法官的裁判權(quán)，也不應(yīng)將其等同于書記員使用。“輔助性”應(yīng)成為法官助理工作的主要標(biāo)準(zhǔn)。積極推行法官助理制度，任命一批法官助理，實(shí)現(xiàn)審判業(yè)務(wù)與審判事務(wù)相分離，逐步使法官?gòu)募姺睆?fù)雜的審判輔助性工作中解脫出來(lái)；上級(jí)各部門要減少一些不必要的綜合性事務(wù)性工作，以便讓基層法院集中更多的精力做好審判執(zhí)行工作；適當(dāng)增加基層法院的事業(yè)編制，用于招聘法官助手和臨時(shí)聘用制人員，提高工資待遇，保障人才隊(duì)伍的穩(wěn)定性。
（七）進(jìn)一步提高法官綜合素質(zhì)，提高審判效率。
面對(duì)案件數(shù)量劇增，審判工作面臨越來(lái)越多的新情況和新類型案件，法官能力素質(zhì)得不到進(jìn)一步提升是顯然難以適應(yīng)的。案多人少并非中國(guó)特有的現(xiàn)象，在韓國(guó)，2006年韓國(guó)每百人中發(fā)案數(shù)為3.7件，而中國(guó)僅為0.7件。截至2008年4月1日，韓國(guó)全國(guó)共有法官2352人，如果把2006年全國(guó)發(fā)生的1734855件訴訟案件平均到2352名法官身上，每名法官一年至少要處理案件737件（引自曹士兵，《案多人少的韓國(guó)法院》，載《人民司法.應(yīng)用》2009年第一期）。韓國(guó)法官在案多人少的情況下，實(shí)現(xiàn)了高結(jié)案率，呈現(xiàn)出收案多、法官人均處理案件多、結(jié)案多的“三多”特點(diǎn)。為什么呢？原因之一是韓國(guó)有一支高素質(zhì)的法官隊(duì)伍，保證了案件審理的高效率。以此為借鑒，我們要進(jìn)一步推行法官隊(duì)伍專業(yè)化，打造一支精英化的法官隊(duì)伍。
1、嚴(yán)格法官職業(yè)準(zhǔn)入，把好法官“進(jìn)出口”關(guān)。法院在通過公務(wù)員招錄進(jìn)人時(shí)，要選擇已通過國(guó)家統(tǒng)一司法考試的法律專業(yè)的本科生、研究生或有一定司法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的律師。對(duì)法院輔助人員的招錄，應(yīng)以具備法律理論功底同時(shí)掌握學(xué)科專業(yè)知識(shí)的復(fù)合型人才優(yōu)先。對(duì)于不能適應(yīng)法院工作要求的人員，應(yīng)當(dāng)通過適當(dāng)程序辭退或調(diào)離，以暢通法院人員“進(jìn)出口”渠道。
2、加強(qiáng)法官學(xué)習(xí)和培訓(xùn)，提高法官的司法能力，有效提高法官分析和解決實(shí)際問題的能力，促進(jìn)審判質(zhì)量和效率的提高。
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