[ 李長健 ]——(2007-6-25) / 已閱21074次
新農村建設中農業補貼制度的反思與重構*
——以利益機制為視角
李長健 黃岳文 李昭暢
作者簡介：李長健（1965—），男，湖南湘西人，華中農業大學文法學院教授，武漢大學法學博士生，研究方向：法理學、經濟法、國際經濟法和“三農”方面問題研究。
（本文發表于《農業現代化研究》2007年第3期）
摘 要：農業是國民經濟的基礎，是一國最重要的根基產業。我國“十一五規劃”提出要逐步完善現有農業補貼政策，保持農產品價格的合理水平，逐步建立符合國情的農業支持保護制度。農業的弱質性決定了農業補貼的重要性和必要性。農業補貼的本質是利益的補貼，其補貼的內容、形式和目的無不體現出明顯的利益屬性，可以從利益的視角對我國農業補貼制度進行剖析，揭示其存在的本源性問題，并建構良性的利益機制。
關鍵詞：農業補貼；利益；利益機制；利益集團
農業是國民經濟的基礎，是關系到人民的溫飽、經濟的繁榮、社會的穩定，乃至國家的獨立安全的根基產業。但由于農業生產的周期長、資金周轉慢、農產品的需求彈性小，經受著自然風險和市場風險二重影響，其生產效果和經濟效益具有較大的不穩定性和難預測性。農業的這些自身特點，決定了農業在現實經濟中處于弱勢地位，其發展必須依賴于外力的扶持和保護。
在新農村建設中，對于農業的支持與保護是題中之義，而農業補貼是一國政府對本國農業扶持與保護政策體系中最主要、最常用的政策工具，是政府對農業生產、流通和貿易進行的轉移支付，其目的是保證本國糧食安全、維護農產品價格穩定和保障農民收益。農業補貼是新農村建設中對于農業進行支持和保護的最直接的手段，因為從本質上說，農業補貼是利益的一種讓渡和轉化，其補貼的內容、形式和目的無不體現出明顯的利益屬性。本文試圖從利益機制的視角對我國農業補貼制度進行分析，揭示其存在的問題，并進一步提出農業補貼改革的思路與建議。
一、制度屬性——農業補貼的利益本質
利益是人們為滿足生存和發展而產生的對一定對象的客觀需求。[1]從哲學上講，利益是利益主體對客體價值的肯定，它反映客體所滿足主體的某種需要。馬克思曾經指出：“歷史不過是追求自己目的的人的活動而已，而人們奮斗所爭取的一切，都同他們的利益有關。”“把人與社會連接起來的惟一紐帶是天然必然性，是需要和私人利益。”而“每一既定社會的經濟關系首先表現為利益”。[2]從政治學上看，利益是基于一定生產基礎上獲得了一定社會內容和特殊性的需要。從本質上來講，利益是社會主體的需要在一定條件下的具體轉化形式，它表現了社會主體對客體的一種主動關系，構成人們行為的內在動力。[3]龐德在論述法的作用和任務時將其界定為“它是人類個別的或在集團社會中謀求得到滿足的一種欲望或要求。”[4] 克格爾則認為，利益不僅是“欲望念頭”，而是并且主要是隱藏在法律規范背后的 、部分并行、部分對立的、相互增強或抑制的抽象的社會力量，即創制法律的矢量（Vektoren der Rechtsbildung）。[5]
利益問題是一個關系到人的存在和發展的根本問題，人勞動的最根本的動因就是獲取利益。在整個歷史的發展中，人們爭取的一切都與利益有關，追求利益是人活動的根本目的。人類社會發展的最根本的目標就是為了更好地實現人的利益。新農村建設中農業生產的利益實現具有兩個層面：一方面，農業作為關系國民經濟命脈的根基產業，其負有保障糧食安全、維護社會穩定、實現社會整體利益的使命；另一方面，從事農業生產的農民，其生產活動的最根本動因和目的就是獲取經濟利益。農民作為市場經濟中的微觀個體，同樣也有追求自身利益最大化的需要。而農業自身的特點決定了農業的弱質性，自然風險和市場競爭雙重制約使得農業部門的生產效率低下，難以實現其生產主體利益的最大化。這樣，在新農村建設中出現了社會整體利益和個人利益之間沖突和矛盾，而農業補貼作為國家支持和保護農業的一項政策工具和法律制度，說到底都是對這種利益矛盾和沖突進行協調的產物，其內在地體現著各主體之間一定的利益關系，體現著利益的屬性。此外，農業補貼的內容、形式和最終目的也都體現出明顯的利益屬性。從補貼的內容上看，農業補貼主要包括“黃箱”補貼和“綠箱”補貼，“黃箱”補貼主要有國家對農產品的直接價格干預和補貼，種子、肥料、灌溉等農業投入品補貼、農產品營銷貸款補貼、固定直接補貼、休耕補貼和反周期補貼等。這些補貼無疑以經濟利益為內容，直接體現著國家、農民以及其他市場主體相互之間的經濟利益關系。“綠箱”補貼主要包括一般農業服務，如農業科研、病蟲害控制、培訓、推廣和咨詢服務、檢驗服務、農產品市場促銷服務、農業基礎設施建設等；糧食安全儲備補貼；糧食援助補貼；與生產不掛鉤的收入補貼；收入保險計劃；自然災害救濟補貼；農業生產者退休或轉業補貼；農業資源儲備補貼；農業結構調整投資補貼；農業環境保護補貼和地區援助補貼等。[6]這些補貼主要是從可持續發展的角度對新農村建設的根本性物質產業——農業進行扶持，保證國家、農民長遠利益的實現，它們體現的是新農村建設各參與主體之間一種長期的利益關系。從補貼的形式上看，農業補貼分為直接補貼和間接補貼。直接補貼是按照一定的標準（如耕地面積、糧食產量等）對農民進行的直接經濟補貼。間接補貼主要是通過在流通領域中對農產品以及農業生產資料的價格支持，以“隱蔽”的方式對農民進行的一種資金補貼。直接補貼和間接補貼都使新農村建設的基礎性主體——農民事實上獲得了利益，實現了農民的增收。從補貼的目的上看，任何國家的農業補貼都是為了促進農村經濟社會發展，保護農業生產者的利益，維持農產品價格的穩定、保證本國糧食的安全，保障國民經濟的快速穩定發展，從而最終實現社會整體利益。由此可見，農業補貼作為一項支持保護農業的法律制度，其制度的本質特征、補貼的內容、形式和目的均體現出明顯的利益屬性，這就為我們從利益機制的角度分析農業補貼制度提供了條件和依據。
二、制度反思——我國農業補貼利益機制的運行現狀
利益是相對于一定的利益主體而言的，利益機制是對利益帶有原動性的有機系統。沒有好的利益機制，利益是無法真正實現和保護的。[7]新農村建設是對現有利益以及未來增量利益的格局重構，在建設過程中，農業補貼將利益主體、利益客體和利益中介（人的活動）等三部分有機結合起來形成的利益機制，成為影響新農村建設中利益分配的的關鍵性因素。因此，從利益機制的角度對我國農業補貼制度進行透視，剖析其存在的問題，是一條科學的思路。筆者認為，影響農業補貼的利益機制主要有：利益的產生機制、利益的分配機制、利益的代表機制和利益的保障機制。
（一）利益產生機制
利益的產生問題是利益機制的核心問題。農業補貼中的利益產生機制是指利用相關制度依法促使可持續農業利益補貼的產生，源源不斷地為扶持農業生產和實現農民的增收提供增量利益補貼。簡而言之就是主要指農業補貼的來源和生成問題。而農業補貼是一種典型的準公共產品，自身效益低社會效益高。對于這樣的準公共產品，國家應該成為主要的供給主體。因而，農業補貼的產生問題主要取決于國家的政策價值取向和財政轉移支付力度。此外，隨著市場經濟的不斷發展，一些社會團體、組織和企業也可以并且應該成為農業補貼的主體，如扶貧慈善機構、農民合作經濟組織等，它們對農業補貼的產生發揮著越來越重要的作用。
我國現行的農業補貼制度缺乏引導社會團體、組織和企業等參與農業補貼的機制，補貼幾乎由國家財政一力承擔，資金來源單一，而且補貼的力度明顯不足。總的來看，我國對農業的補貼支出總量較低，絕大多數年份農業支出并未超過財政支出增長比例，財政的實際補貼比率只在2%—3%，遞增速度緩慢。具體來看，據農業部產業政策與法規司的數據統計，我國對屬于“綠箱”政策補貼支出占農業總產值的比例很低，屬于“黃箱”政策補貼范圍的農業補貼支出占農業生產總值的比例為1.23%[8]，離WTO要求中國的8.5%國內支持微量允許標準仍有一定的差距。而美國在2002年《農場安全和農村投資法案》中，計劃在2002 年至2011年這10年間向農業提供1900億美元的巨額補貼，歐盟和日本也都通過國內立法對農業實施高額補貼。相比之下，我國在農業補貼政策上的態度仍有待轉變，財政支持的力度亟需進一步的加大，應積極采取措施拓寬補貼資金的來源渠道，充分利用“黃箱”補貼的空間，用好“綠箱”政策，以保證農業補貼源源不斷地快速產生。
（二）利益分配機制
利益分配機制是與利益產生機制密切聯系的。農業補貼利益分配機制的中心是依法合理地對補貼的利益在農民與農民之間、農業組織與農業組織之間以及農民與其他市場主體之間進行合理分配。有限的農業補貼在各主體之間分配的合理與否，直接關系著補貼的實際效果及其作用的發揮。從農業補貼的目的性價值看來，補貼的目的主要是為了保護農民利益，保障糧食安全和維護社會的穩定。從這個目的出發，補貼的利益應該多用在直接促進農民增收和農業發展上。而我國目前農業補貼的結構不科學，導致了補貼利益分配不合理。分析整個農業補貼額的構成，可以看到，我國大量財政補貼用于彌合購銷差價、降低農用生產資料的價格以及貼息貸款等流通領域方面，對于農民的脫鉤直接補貼、農業教育、農業技術推廣、農業基礎設施建設以及調整農業生產結構和組織結構等方面補貼很少，而這些方面卻正是改造傳統農業，增強農業發展后勁的關鍵所在。發達國家長期實踐也表明，流通領域支持措施（如價格支持等）的補貼效率一直較低，在保障農民收入方面，國家拿出了很多錢，但其中只有一小部分真正能夠流到農民手中，大部分都在中間環節被其它市場主體所侵蝕。據經合組織測算，發達國家的價格政策的補貼效率僅僅為25％，即國家補貼1元錢，農民得到的只有0.25元。[9]但這并不意味著流通領域的補貼措施不重要，國家對農產品和農業生產資料的價格支持等措施對農業的穩定發展仍然是必需的，但投入的比例可以適當減少。補貼利益的分配應向直接補貼措施和調整農業生產結構和組織結構等方面適度傾斜，把有限的資源用在恰當的地方，以提高補貼的效率。
（三）利益代表機制
在利益關系日益明顯化的當代社會，重大利益關系已經構成社會進一步發展的條件，與此同時，也構成了社會矛盾、社會沖突、社會危機的基礎。原有的利益關系均衡被打破，利益群體的形態由隱變顯，利益沖突由暗變明，利益差距和矛盾更加明朗，利益群體的利益觀逐漸變強，利益沖突亦日益突出。[10]在處理和協調個體之間、群體之間以及個體與群體相互之間的利益沖突時，有制度保障的利益代表機制顯得尤為重要。建立并完善農民在農業補貼中的利益代表機制，就是要通過制度安排提高農民的組織化程度，建立能代表農民利益，反映農民意愿的合作組織或利益集團。在西方，利益集團又稱利益團體、壓力團體、院外活動集團等。Jeffery Berry 認為，利益集團是由抱有某些共同目標并且努力去影響公共政策的個人組成的團體。[11]David Truman也指出，利益集團是一種在其成員所持的共同態度的基礎上，對社會上其他集團提出某種要求的集團，如果它向政府的任何機構提出其要求，它就變成了一個政治性的利益集團。[12] 當今社會，利益集團的存在已經是一個不爭的事實，在利益博弈和政策博弈上扮演著極為重要的角色。
在農業補貼的過程中，農民的權益之所以在某些方面得不到保護，農民利益之所以存在喪失和被侵蝕的現象，其中主要原因之一是農民利益代表主體缺失。沒有能代表自己利益的農業利益集團，單個分散的農民在其他市場主體面前無力維護自己的權益，在利益沖突中往往陷于不利的境地。一些國有糧食部門、企業與廣大分散的小農戶在爭取財政補貼的博弈中處于上風的原因，就是這些部門、企業相對于廣大分散的小農戶而言，是一個組織性較強、利益比較一致的集團。相反，農民則是一個人數眾多、組織性弱、利益不太一致、比較松散的群體，缺乏自己的利益集團來改變對己不利的補貼政策，在政策博弈上處于劣勢的地位。此外，利益代表主體的缺失還影響著農業補貼的成本和效率。中國農民人口眾多，利益代表主體的缺失使國家與農民之間缺乏一個有效的中介橋梁，信息傳導不充分，許多針對農民的直接補貼政策，其運行成本都比較高昂，從而降低了補貼資金的運行效率。可見，通過立法賦予農業行業組織、農民合作組織等農民利益代表主體（利益集團）一定的法律地位，充分發揮它們在農業補貼中的積極作用，對補貼過程中農民權益的維護和補貼效率的提高具有重大的意義。
（四）利益保障機制
法是調整利益關系的，法更是保障和實現利益的重要手段。法以規范的形式將各利益主體的各種社會利益聯系起來，通過調整人們的權利與義務而實現對利益的規制，從而保護各利益主體自身合法利益的實現，這就需要建立和完善利益保障機制。[13]農業補貼中利益保障機制的中心是通過制度安排依法保障農民利益的實現，主要包括保障農民的利益不受自然風險、市場風險的威脅和其他市場主體的侵害。當前我國對農業補貼的立法相對滯后，目前為止尚沒有一部真正意義上的《農業補貼法》，對補貼過程中農民合法利益的界定比較模糊，以至于當農民的某些利益受到其他市場主體的侵害時往往得不到法律很好的保障。當務之急應加快對農業補貼的專門立法，完善好各項配套法律制度，以保障補貼過程中的農民權益不受侵犯。對于防范農業生產中的自然風險與市場風險，農業保險是一項很好的制度安排。農業保險是現代農業的三大支柱之一。農業作為一個弱質性、低效益、高風險的產業，尤其在加入WTO以后以及我國農業外部環境不斷惡化的條件下，農業生產面臨著更多的自然和非自然性的風險，農民所賴以生存的經濟基礎正面臨著前所未有的挑戰。農業保險在對農業的可持續發展和有效規避農業風險中發揮著十分重要的作用。[14]農業保險具有公共產品的屬性，自身效益低、社會效益高，因此需要國家的財政予以支持。農業保險補貼制度是國家對農業保險扶持的制度載體，是農業補貼的重要內容，對保障農業的安全生產和農民的利益有著極為重大的意義。而在我國當前的農業補貼制度中，農業保險的補貼制度仍然缺失，從而使農業保險的發展受到了很大的限制，農業的風險無法得到有效的規避。為此，盡快建立起農業保險的補貼制度，促進我國農業保險的快速健康發展，是我國農業補貼制度改革的一項重要內容。
三、制度重構——我國農業補貼的改革進路
為了適應國際社會的新環境，提高本國農業生產的國際競爭力，增加農民的收入，現階段，我國應結合社會主義新農村建設的契機，探索適應新時代的農業政策，改革和完善現行農業補貼制度，充分發揮其支持和保護農業生產、保護農民權益的功能。具體說來，可以從以下幾個方面進行制度重構。
（一）利益拓源：加大補貼力度，拓寬資源渠道
我國的農業補貼對于扶持農業發展、提高農民收入起到了很大的作用，但相對于弱勢的農業產業來說仍遠遠不足，因此需要國家加大財政轉移支付的力度，增加農業補貼資金的絕對量，實現“工業反哺農業，城市支持農村”，促進農村的全面發展。這里要克服“少數人補貼多數人”的錯誤觀點。持該觀點的人認為，我國城市化率較低，城市人口少于農村人口，由少數城市人來補貼多數農村人十分吃力，因此，財政轉移的力度要嚴格限制在一定的比例范圍內，以保證城市的發展和居民的權益。然而，一個國家能否對農業實現補貼以及補貼的力度大小，主要取決于非農業部門勞動力的國民財富貢獻和財政收入貢獻能力是否明顯超過了農業，需要補貼的農業勞動力數量或土地等生產資料有多少，并不是簡單地按照城鄉人口比例來衡量。目前我國農業部門與非農部門的發展極不平衡，農業的發展明顯滯后，非農部門的國民生產總值已經趕超農業。據有關調查顯示，近年來我國農業占GDP份額已下降到15%以下，稅收幾百億元，不足財政收入的10%。[15]農業部門與非農部門的發展裂痕為“工業反哺農業，城市支持農村”提供了可能性與必要性，農業的發展需要國家大力扶持，而不是限制財政補貼的力度。此外，針對我國農業補貼資金來源單一的狀況，目前應采取措施拓寬資金來源的渠道。可以通過立法逐漸引導一些社會團體、組織和企業等參與到農業補貼的中來，給予它們相關政策上的優惠，充分發揮它們在補貼中的積極作用。還可以將財政補貼和銀行信貸支持結合起來，積極發揮中國農業發展銀行、農村信用合作組織等政策性金融機構的作用，為廣大農戶提供信貸支持。
（二）結構調整：改進補貼方式，提高補貼效率
我國目前針對農業的補貼多在流通領域進行，有限的資金沒有得到高效的配置，補貼利益往往被中間環節的其他市場主體所侵蝕，補貼效率低下。必須要對補貼方式進行改進，變“暗補”為“明補”。應將流通領域的部分補貼轉移到直接生產領域，或直接補貼農產品保護價及與之相關聯的倉儲建設、保管費用等，將以“暗補”為主的補貼方式逐漸轉化為以“明補”為主的補貼格局，讓農業生產者直接受益獲利，使政府對農業的支持更直接更具體，更能發揮財政對農業補貼的政策功效，提高補貼的政策效率。此外，要明確農業補貼不應是一種“應急措施”，對農業的支持和投入作遠景規劃是確保農業生產穩定、持續發展的前提，財政對農業補貼政策的根本目的是為了有效的促進農業發展和保障農民收益。應在明確農業補貼的目標的基礎上調整農業補貼的結構，增強農業的可持續發展能力。具體說來應該按照WTO規則，減少或逐步取消“黃色補貼”，選擇以“綠色補貼”為主的補貼措施。應重視對農業基礎設施的建設補貼，加強以水利建設，農村道路建設等為核心的農業基礎設施建設工作。重視農業科技補貼，加強農業科學技術研究和推廣，加強對農民的基礎教育和技術培訓工作。通過科技活動，提高我國農產品科技含量，推動農業增長方式的轉變，增強我國農業的整體競爭實力。另外，在補貼資金有限的條件下，還可以縮小補貼的范圍，減少中間環節，有側重點地對農業進行補貼和扶持，集中發揮財政補貼的政策效益。
（三）組織促生：提高農民組織化程度，創建利益代表機制
在我國，農民人口多而分散，組織化程度低，缺乏共同利益的驅動，以至農民利益常常存在喪失和被侵蝕的現象。提高農民的組織化程度，創建農民的利益代表主體，是解決三農問題的有效途徑，對保護農民的利益具有重要作用。在農業補貼過程中創建農民的利益代表主體，搭建農民與國家之間的中間橋梁，一方面有利于提高農民的談判地位，改變廣大農民在利益博弈和政策博弈中的劣勢地位；另一方面又有利于國家與農民之間的信息交流，降低補貼制度運行的成本，提高補貼的效率。美國、日本等發達國家的農民行業組織在農業補貼中發揮了極為重要的作用，這些國家的成功實踐表明，農業補貼政策的制定和實施需要農民利益代表主體的參與。我國目前尚沒有真正意義上的農民利益代表主體，一些政策制定著對提高農民的組織化程度尚存顧慮，認為9億多農民一旦形成利益集團是件可怕的事情，將會對國家的穩定構成威脅。其實，這是不相信農民的表現，這種觀點片面地夸大了農民組織化的制度風險而忽視了它的積極作用。我們應該對農民組織進行客觀科學的評價，以發掘和認識其在解決三農問題中的作用和優點。在農業補貼中，我國應借鑒發達國家的成功經驗，在法律上保證農業行業組織開展活動，在立法上賦予了農業行業組織一定的法律地位，明確了行業組織的性質、業務范圍，給予農業行業組織必要的經營、民事主體資格，并應在補貼制度中將行業組織作為農業補貼的受益主體，充分發揮其在農業補貼中的積極作用。
（四）風險防范：完善保險補貼，強化利益保障
農業保險作為綠色補貼允許行使的承載措施，已成為國際上最重要的非價格農業保護政策工具之一。將農業補貼的部分資金用于農業保險補貼，從長遠目標和可持續的發展眼光看，更加有利于我國農業的發展和農民權益的保障。因此，構建農業保險補貼制度，是當前我國農業補貼政策調整的重要內容。我們認為，農業保險補貼制度的架構應包括以下幾個方面：（1）建立中央和省兩級財政補貼體系。在中央單獨設立一個政策性農業保險業務管理機構，主管農業保險的補貼工作及其與之相關的工作。對于由地方政府自己建立的政策性農業保險公司，由中央和省兩級共同提供經營管理費和保險費補貼；（2）區域性補貼和差別性補貼齊頭并進。不同區域之間的發展應采取不同的補貼策略，主要是針對區域選擇有梯度的保險保障水平；（3）直補農民與補貼企業雙向投入。在農業保險的補貼中，可以直接向農民提供補貼保費，對企業的補貼主要體現在管理補貼，對管理保險業務的支出費用予以補貼。[16]（4）鼓勵地方或農戶成立互助保險合作組織，建立農業保險專項風險基金，通過減免營業稅、所得稅等優惠辦法，扶持其發展。農業保險補貼制度是農業補貼過程中規避自然風險和市場風險、保障農民利益的重要手段，對完善補貼的利益保障機制起到巨大的作用。此外，在補貼中為了防范農民的權益受到其他市場主體的侵害，可以通過加強對農業補貼立法，制定一部專門的《農業補貼法》，進一步明確補貼過程中農民的合法權益，對侵害行為依法追究行政責任、民事責任和刑事責任，為農民的利益提供法律的保障。
結 語
建設社會主義新農村是我國現代化進程中的重大歷史任務。在新農村建設中如何利用好農業補貼制度所蘊含的利益機制，在最大的限度內對我國的農業進行支持與保護，進而實現農民增收，在利益分配層面達到最優，是擺在我們面前的重要課題。我們相信在良性的利益機制作用下，農業補貼制度會在新農村建設中發揮其應有的制度作用。
The research of agricultural subsidy system in new rural construction
——On the basis of interests mechanism
Li Chang-jian Huang yue-wen Lizhao-chang
(Legal department of Hua Zhong Agricultural University Hubei Wuhan 430070)
Abstract: Agriculture is a foundation of the national economy. It is very important to build up the agricultural subsidy policy progressively in our country, keep the rational level of the price of agricultural products and set up the agricultural protection system progressively. The weak quality of agriculture has determined the importance and necessity of the agricultural subsidy. The essence of the agriculture subsidy is the subsidies of interests, its content, form and purpose to replenish embody obvious interests attribute invariably. We can analyze the system of agricultural subsidy of our country from the visual angle of the interests, and construct the benign interests mechanism.
總共2頁 1 [2]
下一頁
