從憲政國家到市民社會：一種創新的制度設計理論《新憲政論》書評 —— 查看此書介紹
張 軍 2006-11-23 10:08:42
一、 制度設計：新的研究視角和思路新憲政理論是相對于傳統憲政理論提出的具有廣泛社會影響的憲政思想，該理論主要反映在《新憲政論——為美好的社會設計的政治制度》一書中，該書是《生活·讀書·新知》三聯書店出版的“憲政譯叢”書目之一，由美國著名的政治學者和憲政學者斯蒂芬·L·埃爾金、卡羅爾·愛德華·索烏坦主編，周葉謙翻譯，其中包括七位學者對新憲政理論從各個方面以不同專題研究形式所作的經典論述和思考。
其研究視角正如埃爾金·索烏坦在第一章開明宗義所言：“新憲政理論是以一種建設性的激情為基礎的：它對目前社會科學中朝著制度主義的轉向做出了貢獻，并對最近以來的政治經濟學的復興起了很大作用。它是從制度設計者的角度研究政治和經濟現象的一個綱領。”[1]，“有助于我們從‘設計者的觀點’出發去理解人類的制度”。這是“把一個臣民或一個請愿者轉變為一個公民所必須的一種理解的形式。因此，這種意義上的憲政是、或者應該是最廣泛意義上的公民教育的一個工具：不是指導一個制度如何運轉，而是指導如何能使各種制度普遍地運轉。”[2]新憲政論者對塑造政治制度和權力進行了創造性的研究和探索。他們相信“憲政理論應當超越對專橫地行使政治權力加以限制的主張，它應當并且能夠通過人們的設計，實現經濟效率、民主管理以及其他有益的政治目標。在更廣泛的層面上，他們相信，政治理論和社會理論需要從批判的懷疑主義轉向思考一個良好的社會如何得以維系，一種良好的政治體制如何通過制度設計在經濟效率和公民精神兩個方面加以構建。”
“憲政是”以人權為核心、以民主為基礎、以法治為基石的一種先進的政治文明，它表現為一套完整的政治理念、政治規則和政治制度，在某種意義上憲政都是人類追求的一種理想，也是我們孜孜以求的現實目標。在穿越歷史對憲政問題進行廣泛深入的探究之后，面對新的現實和傳統積淀，我們究竟需要一種什么樣的“憲政”理論來引導和支持我們的行為，乃是不同發展階段的國家面臨的共同課題與任務。然而，憲政問題并不如我們所構想的那樣簡單，“蓋憲政之于憲法，猶如法治之于法制，其盛衰興廢，不獨受制于法律之制度，更取決于政制之安排、社會之結構、公民之素質與民眾之信仰。故修憲法雖易，行憲政實難。”[3]憲政理念是憲政之先導，猶如行路之明燈。科學適宜的憲政理念可以導致憲政發展的捷徑，并為公民帶來廣泛的福利增進和政治責任感。
傳統的憲政理論將憲政的精髓定位于限制國家和政府的權力，保障個人的基本人權。但是，伴隨著傳統憲政理論與實踐的背景的發展以及某些特定條件的消失，人們發現無論是傳統的資本主義國家，還是新興的社會主義國家，在追求憲政與法治的過程中都無法回避：在國家秩序建構與個人權利保障的一個交匯以及相關系列問題。比如公民社會的自治問題、社會組織的權力問題、國家與社會的服務關系問題、國家的效率與公民權利問題等。而新憲政主義從一個“設計者的觀點”出發去理解人類的制度，將政治制度的功能定位從傳統憲政主義理想化的“有限政府目標”擴展到“設計制度解決社會問題”和“促進普遍的社會福利”等方面。這種對“憲政”的理解和設計，“從最小規模的設計擴展到最大規模的設計”，為我們在當代新的充滿個性背景的歷史條件下推進憲政發展提供了一種新的視角和“憲政”目標，這種目標既是對傳統憲政理論和實踐的繼承、總結和反思，也是對新的歷史條件下憲政理論的發展和探索。
二、繼承與突破：構建新的憲政理論框架
具體來說，新憲政主義與傳統的憲政理論相比，在其理論視角、價值取向、憲政目標、行為動機、制度范圍和實現途徑等方面均有明顯突破或更新，其內容主要表現在如下幾個方面：
1、新憲政論者對古典自由主義理論進行了批評，并在此基礎上提出了自己的憲政理論。
他們認為，“古典自由主義作為一個方法問題堅持用最嚴格的基本規則來說明原則或公共政策的合理性……古典自由主義有暗示任何事務都似乎有理，因而任何事務都是可以容許的危險”。[4]他們“只把這樣一些公共行動視為合法的，這些行動來源與在人類的需要、利益和美好的概念之間保持公正的原則。”一項規則究竟需要具備何種條件才能被視為公正并公眾所認同，古典自由主義者無法解決這個問題，也沒有關注到理論和實踐的內在關系。“實際上，要想證明一項公共決定是合理的，要想表明我們的選擇是根據公正規范而不是根據個人傾向或利益，就要認同某種自由主義的綱領，認同這樣一種意識形態，這種意識形態認為社會將逐漸轉變為一種關于個人自主、社會效益或人類平等的假想概念。”[5]
然而，自由主義認為必須按原則行事，而按原則行事邏輯上就意味著必然存在某種原則，而且在開始行動之前，一切都處于正常狀態。因此，古典自由主義的要求顯然無法真正在憲政生活中實現。基于這種認識，新憲政主義尋找到實用自由主義為其理論基礎，并認為這是一種特別嚴格和細致的政治分析方法。他們認為，人類一切聯系都是執行公共任務的方式，而這一切都要由公共生活的規范做出適當評價。這意味著管理一個企業和管理一個國家一樣是政治思想的一個主題。這樣，新憲政主義就擴展了基本的自由主義的法治概念的適用范圍：不僅適用于國家，而且適用于私人的管理機構,相應地也就產生了合法政體多元化的概念。
2、新憲政論認為過去的有關人類行為動機的狹義概念具有不適當性，并試圖克服。
一方面，他們反對忽視人類靈魂陰暗面的那種設計的論點，即反對忽視自我利益作為一種主要動機的那種設計。在新憲政主義論者看來，這種設計只是一種試圖把《烏托邦》、《太陽城》、《基督城》等思想變為憲政現實的徒勞掙扎。這種設計忽視人自身的利益需求和人的本性的某種“惡”。
另一方面，他們又反對僅以個人利益為唯一動機和根據的設計，正如公共選擇掌門人布坎南所認為的那樣，在所有的決策領域徹底地貫徹“經濟人”假設，把利益推崇到無以復加的地步。在人類動機這點上，新憲政主義論者并沒有從思辯推理或邏輯演繹中來擴展其主張，而同樣從實踐開始奠基。不能把規范僅僅看成是獨立獲得的道德標準的運用，必須考慮體制的維持問題，“理想的體制并不一定最符合某種抽象的正義和公正標準，制度的設計必須考慮人類特性的基本限制：人們易犯錯誤和易受欺騙的傾向，與公共利益相對的個人利益的力量，與理性相對的激情的力量”。[6]這一分析使得制度設計的因素和基礎得以拓寬和豐富，避免陷入簡單和機械。作者通過美國立憲過程的制度設計進一步分析了利益和權力制約的問題。通過對以美國政體為范式的分析得出了“公民美德”的認識。認為公民美德不屬于任何一個政黨或者教條，它僅僅是關心公眾意愿和公共目標的一種品質。即，有時人們為選擇公眾意愿而放棄個人意愿。所以，作為政治社會中的公民就可能會產生對政體長期利益的深切關心，這種關心必然會影響到制度的設計過程，同時也由于這種“關心”的多樣性也就可能產生制度設計過程中的價值選擇的沖突和碰撞，即價值的多元化。結合新憲政主義采用的實用自由主義的理論支撐，再從這一意義而言，多元政體的產生也就情理之中，不可避免。
3、新憲政論者把制度設計主義作為憲政制度設計的基點，試圖從自下而上的境界重新闡釋憲政理念，不再把憲政基礎局限于傳統理論所關注的限制政治權力的范圍，使“憲政”從高高在上溶入公民現實生活。
古典的憲政思想傳統上關注最大限度地“保護社會成員彼此不受傷害……同時將政府侵害其公民地機會降至最小程度。它的目標就是‘避免暴政’。”[7]這種理論和原則可以從《聯邦黨人文集》和美國政治體制中找到最好說明和注解，如對那些由人民選擇為統治者的人和人民本身的權力加以限制的重要性；對分權的重視和強調；對直接民主治理的懷疑；保證被人民選擇為統治者的人不受普通人情感的影響等。這些理論和原則的出現以及運用有其深刻的歷史背景，與市場經濟發展的過程、人們對自由的認識和要求以及自由本身的發展相適應。新憲政論者是從最小規模的設計擴展到最大規模的設計。在社會生活中，最小規模的“設計”包括個人的行為，個人行為的設計是采取一種“自愿的”立場，按該立場，行為是人為的，是人類創造力的產物，而不論其中的因果關系是如何運作的。與此相比，最大規模的社會設計包括為大的集體制定穩定的制度，例如起草憲法。可見，在新憲政論者看來，設計者的觀點比較復雜。這種復雜性在“誰可為設計者”、“一個立憲政體應當怎樣組成”、“哪些原則將指導各種制度結合成一個可行的憲政整體”、“人類能否承擔大規模的設計”等一系列問題上凸現，根本原因在于新憲政主義現實的構建主義沖動。憲政主義都反對“國家”為憲政的設計者，傳統憲政主義將這一重任加諸于抽象的“人民”，即人民主權。新憲政主義由于對制度的廣義理解決定其必然要求“每個個人”成為制度的設計者。至于立憲政體的組成，新憲政主義論者認為是不確定的。因為憲政“這種設計既不是一次性的事務（例如建造一座橋）也不是只由少數人（社會工程師們）完成的。制度的設計（創造和改革）是一項持續不斷的事業，原則上任何人都可以參與。”他們把憲政描繪為“持續不斷”的過程，也就決定了憲政是動態而非靜態的。關于將各種制度組合成可行的憲政整體的原則，他們認為“新憲政論必須是實踐合理性的運用，也就是適合對于制度能夠并且應當加以結合的政治與社會實踐進行判斷的推理。”制度的形成是“作為設計者的每個個人”參加“合理的企業”探索的結果。所以，他們堅定地認為，充滿了歷史、經驗和意識形態合理化內容的“自治”是美國政體的重要構成部分。對于設計者的能力，新憲政論者提出了知識能力和道德能力兩方面的要求，能力要求實際上與設計不同制度的需要和不同社會歷史進程相關的。
4、新憲政者主張將傳統憲政主義的價值取向導向多元化，反對簡單單一地運用和推行道德和政治哲學規范標準,力求促使憲政發展及其不同的功能定位。
傳統憲政主義從“社會契約”的角度靜態地理解憲政是出于對個人自由權利保障的需要，其目標是在國家公權力與公民私權利之間畫定一條明確的界限，不得違反，所以憲政的核心在于把這條界限寫進憲法，并且以各種制度來維護這條界限神圣不可侵犯的尊嚴，其結果就是“有限政府”，并設計一些政治制度限制政治權力的行使，古典憲政理論比較關注的是最大限度地“保護社會成員彼此不受傷害……同時將政府侵害公民地機會降至最小程度”。關于這一點在《聯邦黨人文集》有豐富體現，它為美國政治體制提供了基本的原則和理論框架，如限權、分權的思想、對直接民主治理的懷疑等。[8]新憲政主義強調其基礎不應是對限制政治權力行使這一傳統所給予的關注，認為在具體制度設計過程中存在各種不同的價值取向，制度與制度之間也存在價值取向沖突，特別強調一切沖突都必須在實踐中由作為“制度設計者的個人”憑著其知識能力和道德能力中的憲政因素進行規避或抉擇，在此過程中，其所構筑的憲政狀態就必然呈現價值取向的不確定狀態。道德哲學的簡單運用會妨礙承認評價標準的復雜性，某些評價可能是專用制度和文化。與此相適應，傳統的“憲政”功能也得到明顯擴大。“在設計一組將要構成任何政體的政治制度時，必須注意這些制度的三項用途：（1）限制政治權力的濫用，（2）能夠很好地解決社會問題，（3）有助于形成公民的性格。”[9]在此，新憲政論者特別強調憲法和憲政具有教育性和道德性，即政治制度逐漸形成那些在其中活動的人的性格，而且，在較小程度上，形成那些與它接觸的人的性格。其隱含的憲政價值培養了公民的憲政意識，而這作為憲政實現的一個要素與憲政本身構成一種良性互動。“限制政治權力是憲政的核心任務……公民的品格將被證明起著關鍵作用”。[10]該種論點把憲政制度與人的作用與意識結合起來，使我們憲政發展看到的“死”的原則，又看到憲政發展的“活”因素。
三、探索與整合：新憲政理論之啟示
新憲政論者對政治制度的重新認識突破了傳統憲政理論的狹義“憲政”理念和價值,把作為憲政構成一部分的政治制度看成既是目的又是手段。一方面，政治制度依然是新憲政觀念中的核心內容，還承擔著限制政治權力濫用的使命。另一方面，新的憲政又包含更加豐富、廣泛的制度設計和運行，依他們的理解，不論什么制度只要有公共利益的目標存在，它就不可拒絕地成為憲政的一部分。但是，制度的存在及其構成最終還是企圖達到包含“有限政府”在內的更多的價值取向，即新憲政主義所主張的經濟效率和公民精神等。新憲政論者不否認憲政制度中政治生活民主化的有益性，但強調民主政府怎樣才能做到既受制約又能動進取——既能積極促進社會福利，又不陷入僅僅在其組織得最好的公民之間分配利益的專制之中。[11]
新憲政論者對傳統憲政理論和價值的反思,使我們不僅看到了憲政秩序下的市民社會、市場經濟和政治國家之間的分工與協作,而且也認識到了文明的演進、公共問題的解決都需要政府發揮更多更大的作用——為達此目標必須不斷進行觀念和制度創新，并獲得公民的認同、支持和參與，“立憲政體是立法在很大程度上是經過深思熟慮的政體……立憲政體的公民們必須能夠判斷誰是真正致力于制定好的法律和誰是或似乎是被雇傭的文痞。”所以，立憲政體的成敗取決于公民的素質，他們能否受到良好的教育并足以使他們有能力判斷那些為其制定法律的人。“立憲政體的核心是自我限制的人民主權。這種主權的基礎是：（1）立法的審議方式，這種方式將規定公私領域之間的內容和鞏固政體的構成基礎；（2）這樣的一些制度，它們有助于培育具有可被稱為憲法美德的公民。”[12]新憲政論者關于公民精神和素質論點，與梁啟超先生關于民智與權利關系的精辟論述似乎不謀而合。法治也好，憲政也罷，均離不開公民的參與與配合，“凡權利與智慧，相依者也。有一分之智慧，即有一分之權利；有百分之智慧，即有百分之權利，一毫不容假借。故欲求一國自立，必使一國之人之智慧可治一國之事然后可。”[13]這種表面上的偶合背后也預示著某種必然。
從近代到現代,自由權、受益權、參政權、社會權等人權雖不斷發展，但公權力與公民權利的關系問題一直是憲政理論與實踐關注的熱點。新憲政論者將傳統憲政理論所極力保持的國家權力與公民權利之間的清晰界限重歸于模糊狀態。但與以往相反，其所主張和憧憬的是個人突破界限進入公權力領域，以審議制、參與制等多種方式作為團體和公民的身份積極參加設計制度，并成為憲政制度設計和運行的一個重要組成，這一論點恰恰符合以人權為核心、發展人權的憲政目的以及構建或重建市民社會的世界趨勢。與此相關的是新憲政的制度狀態：在新憲政論者的設計理念中，制度普遍存在，處于或進或退，不斷發展變更的良性完善的動態過程中，沒有單一的發展路徑，沒有單一的評價標準，沒有單一的價值壟斷，只有各種價值的選擇后的制度反應。
憲政之于中國乃舶來之品，行憲難度之大、道路之遠、阻滯因素之多不能等閑視之。任何時代的變革都是以一定的觀念變革與解放為先導，憲政理念的變革和提升也預示著某種憲政發展的方向和潮流。西方憲政運動經歷幾個世紀的發展,積累了豐富的思想素材和經驗,而且伴隨著社會經濟和文明的進程,憲政原理本身也在不斷發展。“憲法是規定政治和社會的基本形態的‘基本法’.它不僅伴隨著時代的推移而變化,而且即使在同一時代,也會因為當時社會處于領導地位的階級/階層的不同,而在憲法原理的取舍, 亦即制定政治/社會的基本形態上產生差異。”[14]新憲政論也可以說是憲法、憲政原理和憲政實踐不斷演進的產物。它雖然沒能為我們在中國這個特定國度進行憲政建設提供具體的方案, 但卻為我們打開了一個新的視角。
中國既要完成傳統憲政道路所必須完成的任務,如控制國家權力,保障人權,同時又必須面對新的歷史條件下憲政發展的要求，如解決大面積的貧困問題，增進社會福利，擴大社會民主，保障內容和層次都不斷擴充的生存權等。傳統的憲政理論過分關注防止和遏制國家權力特別是行政權的膨脹問題，但由此并不必然導致合理行政和積極行政的效果。在新的歷史條件下,控權并沒有失去其積極意義，甚至稍微不慎，國家權力就可能構成對公民權利的威脅。因此，面對經濟全球化和世界新的政治格局以及新的憲政思潮，中國首當其沖的問題之一就是如何完善憲法、維護憲法權威，如何在控制國家權力的同時鞭策國家權力的積極、合理、正當行使，防止國家權力濫用和不作為。問題之二就是如何培植公民社會以及把公民社會的力量與國家權力的合理合法運行整合起來。“19世紀與20世紀之交初顯并于20世紀中葉熾盛的形形色色的‘國家主義’，于現實世界中都表現為國家以不同的形式、從不同的路向對市民社會的滲透或侵吞。作為對這種情勢的回應，于當下凸現了一股幾乎可以說是全球性的‘市民社會’（civil society）思潮。”[15]然而，由于中國不曾有過全國性的市民社會，對于這一思潮和態勢的回應就轉化為另外一個問題，這就是培育和發展市民社會以及在憲政國家與市民社會之間構建什么樣的關系框架。我國在短短幾個月即取得抗擊SARS的勝利一方面昭示了我國政府舉世公認的權威和能力，另一方面也折射出我國市民社會之薄弱和乏力。倘若能夠有一個充滿活力的市民社會和各種充滿各種社會品性的社會組織活躍于抗擊SARS前線，或許有限政府承擔無限責任、人們過于依賴政府的現象會有所減輕，SARS所造成的損失會少很多。有了真正的市民社會和公民品格，從更深的層次上也就意味著憲政精神有了更加深厚的基礎。
由此而言，新憲政論所代給我們的不僅是新的研究視角和啟迪，而且是其所提出的社會自治和參與理論也給我們提供了新的嘗試思路，比如發展村民自治和居民自治以及行業協會等社會組織以及社會民主，讓他們在未來的憲政民主中發揮更加重要的作用。
（斯蒂芬·L·埃爾金、卡羅爾·愛德華·索烏坦編：《新憲政論》，周葉謙譯，三聯書店1997年版）
【注釋】
[1] 愛德華•索烏坦：“什么是新憲政論”，載埃爾金、索烏坦編：《新憲政論》，周葉謙譯，三聯書店1997年，頁5。
[2] 同上揭書，頁7。
[3] 前注1揭書，總序。
[4] 查爾斯.K.安德森：“ 實用自由主義、法治和多元政體”，前注1揭書，頁118。
[5] 同上揭，頁120。
[6] 前注1揭書，頁18。
[7] 斯蒂芬.L.埃爾金：“ 新舊憲政論”，前注1揭書，頁27。
[8] 同上揭，頁27。
[9] 斯蒂芬.L.埃爾金：“ 新憲政主義的繼承者”，.前注1揭書，頁153。
[10] 同上揭，頁156。
[11] 參見前注7揭，頁26。
[12] 前注9揭，頁166。
[13] 梁啟超： 《治國之道》，求實出版社1985年版，頁338。
[14] [日] 杉原泰雄著：《 憲法的歷史---比較憲法學新論》，呂昶、渠濤譯，社會科學文獻出版社2000年，頁12。
[15] 鄧正來：《市民社會的理論研究》，中國政法大學出版社2002年，頁27。
本文摘自《法律書評》（第2輯）。
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