國(guó)土資源部

國(guó)土資源部關(guān)于嚴(yán)格土地利用總體規(guī)劃實(shí)施管理的通知

國(guó)土資發(fā)〔2012〕2號(hào)


各省、自治區(qū)、直轄市國(guó)土資源主管部門，新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)國(guó)土資源局，各派駐地方的國(guó)家土地督察局，部有關(guān)直屬單位，部機(jī)關(guān)各司局：

　　國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)《全國(guó)土地利用總體規(guī)劃綱要（2006-2020年）》（以下簡(jiǎn)稱《綱要》）以來，各省（區(qū)、市）根據(jù)《綱要》確定的各項(xiàng)土地利用目標(biāo)和要求，積極推進(jìn)地方各級(jí)土地利用總體規(guī)劃修編和審批工作。目前，地方各級(jí)土地利用總體規(guī)劃修編工作已基本完成，大部分規(guī)劃已批準(zhǔn)實(shí)施。從2012年4月1日起，土地管理各項(xiàng)相關(guān)工作以經(jīng)批準(zhǔn)的新一輪土地利用總體規(guī)劃和數(shù)據(jù)庫(kù)為依據(jù)。為嚴(yán)格實(shí)施土地利用總體規(guī)劃，充分發(fā)揮土地利用總體規(guī)劃的統(tǒng)籌管控作用，落實(shí)最嚴(yán)格的土地管理制度，保障和促進(jìn)科學(xué)發(fā)展，現(xiàn)就有關(guān)事項(xiàng)通知如下：

　　一、充分認(rèn)識(shí)嚴(yán)格實(shí)施土地利用總體規(guī)劃的重要意義

　　土地利用總體規(guī)劃是指導(dǎo)土地管理的綱領(lǐng)性文件，是落實(shí)土地宏觀調(diào)控和土地用途管制的重要依據(jù)，事關(guān)國(guó)家和人民長(zhǎng)遠(yuǎn)利益。各級(jí)國(guó)土資源主管部門要充分認(rèn)識(shí)土地利用總體規(guī)劃在土地管理工作中的基礎(chǔ)地位和引領(lǐng)作用，切實(shí)做好土地利用總體規(guī)劃實(shí)施管理工作，不斷提高土地資源對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的保障能力。

　　土地利用總體規(guī)劃一經(jīng)批準(zhǔn)，具有法定效力，任何單位和個(gè)人不得違反。各級(jí)國(guó)土資源主管部門要嚴(yán)格依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，從嚴(yán)審查各地區(qū)、各部門、各行業(yè)編制的城鄉(xiāng)建設(shè)、區(qū)域發(fā)展、產(chǎn)業(yè)布局、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、生態(tài)環(huán)境建設(shè)等相關(guān)規(guī)劃，不得以任何名義改變土地利用總體規(guī)劃確定的用地規(guī)模、結(jié)構(gòu)和布局安排，確保各類規(guī)劃在土地利用上與土地利用總體規(guī)劃相銜接。凡不符合土地利用總體規(guī)劃的，必須及時(shí)調(diào)整和修改，核減用地規(guī)模，調(diào)整用地布局，強(qiáng)化土地利用總體規(guī)劃對(duì)土地利用的整體管控作用。

　　二、嚴(yán)格依據(jù)規(guī)劃劃定和保護(hù)基本農(nóng)田

　�。ㄒ唬┘皶r(shí)劃定基本農(nóng)田。各地要嚴(yán)格按照土地利用總體規(guī)劃確定的基本農(nóng)田保護(hù)目標(biāo)、保護(hù)區(qū)布局及管制規(guī)則，在土地利用總體規(guī)劃批準(zhǔn)之后3個(gè)月內(nèi)完成基本農(nóng)田劃定工作。基本農(nóng)田劃定后，實(shí)行永久保護(hù)，任何單位和個(gè)人未經(jīng)批準(zhǔn)不得改變或者占用。

　�。ǘ�）完善基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)管理。列入縣、鄉(xiāng)級(jí)土地利用總體規(guī)劃設(shè)定的交通廊道內(nèi)，或已列入土地利用總體規(guī)劃重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目清單的民生、環(huán)保等特殊項(xiàng)目，在不突破多劃基本農(nóng)田面積額度的前提下，占用基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)中規(guī)劃多劃的基本農(nóng)田時(shí)，按一般耕地辦理建設(shè)用地審批手續(xù)，不需另外補(bǔ)劃基本農(nóng)田，但用地單位必須落實(shí)補(bǔ)充耕地任務(wù)，按占用基本農(nóng)田標(biāo)準(zhǔn)繳納稅費(fèi)和對(duì)農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償。未在土地利用總體規(guī)劃設(shè)定的交通廊道內(nèi)，未列入土地利用總體規(guī)劃項(xiàng)目清單的民生、環(huán)保等特殊項(xiàng)目，或超出多劃基本農(nóng)田面積額度的，均按占用基本農(nóng)田認(rèn)定。

　�。ㄈ�）建立基本農(nóng)田建設(shè)集中投入制度。各級(jí)國(guó)土資源主管部門要將新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)、耕地開墾費(fèi)、土地復(fù)墾費(fèi)、土地出讓收入用于農(nóng)業(yè)開發(fā)部分等土地整治專項(xiàng)資金向基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)、集中區(qū)和整備區(qū)傾斜，積極試點(diǎn)探索“以獎(jiǎng)代投、以補(bǔ)促建”模式，加快建設(shè)旱澇保收高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田，改善基本農(nóng)田生產(chǎn)條件，提高基本農(nóng)田質(zhì)量，引導(dǎo)基本農(nóng)田整備區(qū)內(nèi)建設(shè)用地等其他土地逐步退出，將零星分散的基本農(nóng)田集中布局，形成集中連片、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基地。

　　三、強(qiáng)化建設(shè)用地空間管制

　�。ㄒ唬┞鋵�(shí)建設(shè)用地管制邊界和管制區(qū)域。各地要嚴(yán)格按照土地利用總體規(guī)劃劃定的“三界四區(qū)”（即城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模邊界、擴(kuò)展邊界和禁止建設(shè)邊界，允許建設(shè)區(qū)、有條件建設(shè)區(qū)、限制建設(shè)區(qū)和禁止建設(shè)區(qū)），盡快將城鎮(zhèn)建設(shè)用地管制邊界和管制區(qū)域落到實(shí)地，明確四至范圍，確定管制邊界的拐點(diǎn)坐標(biāo)，在主要拐點(diǎn)設(shè)置標(biāo)識(shí)，并向社會(huì)公告，防止城鎮(zhèn)建設(shè)無序蔓延擴(kuò)張。

　�。ǘ�）認(rèn)真執(zhí)行各項(xiàng)空間管制規(guī)則。城鄉(xiāng)建設(shè)用地允許建設(shè)區(qū)在面積不改變的前提下，空間布局可在有條件建設(shè)區(qū)內(nèi)進(jìn)行形態(tài)調(diào)整，但不得突破建設(shè)用地?cái)U(kuò)展邊界。城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模邊界的調(diào)整，須經(jīng)規(guī)劃原批準(zhǔn)機(jī)關(guān)的同級(jí)國(guó)土資源主管部門批準(zhǔn)。城鄉(xiāng)建設(shè)用地?cái)U(kuò)展邊界原則上不得調(diào)整，如需調(diào)整，應(yīng)按規(guī)劃修改程序報(bào)規(guī)劃原批準(zhǔn)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。禁止建設(shè)用地邊界，除法律法規(guī)另有規(guī)定外，不得進(jìn)行調(diào)整。

　　四、嚴(yán)格土地利用總體規(guī)劃實(shí)施

　　（一）加強(qiáng)土地利用計(jì)劃調(diào)控。土地利用計(jì)劃是實(shí)施土地利用總體規(guī)劃的重要手段，各地要依據(jù)土地利用年度計(jì)劃，嚴(yán)格建設(shè)用地審批。凡不符合國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策和供地政策的建設(shè)項(xiàng)目，不得安排計(jì)劃指標(biāo)，沒有計(jì)劃指標(biāo)的不得批準(zhǔn)用地。要積極推進(jìn)計(jì)劃差別化、精細(xì)化管理，努力化解土地供需矛盾，保障科學(xué)發(fā)展用地。

　　各地要采取措施，加強(qiáng)土地利用計(jì)劃執(zhí)行監(jiān)管，認(rèn)真做好土地利用計(jì)劃安排使用登記統(tǒng)計(jì)，落實(shí)計(jì)劃安排使用網(wǎng)絡(luò)直報(bào)制度，實(shí)時(shí)監(jiān)控計(jì)劃執(zhí)行情況。要加強(qiáng)土地利用計(jì)劃執(zhí)行考核，全面落實(shí)計(jì)劃指標(biāo)獎(jiǎng)罰，提高計(jì)劃的約束力，確保計(jì)劃有效執(zhí)行。

　�。ǘ�）嚴(yán)格建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審。強(qiáng)化建設(shè)項(xiàng)目用地規(guī)劃審查，凡不符合法律規(guī)定和土地利用總體規(guī)劃的，不得通過建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審。做好經(jīng)營(yíng)性和工業(yè)項(xiàng)目出讓土地的用地預(yù)審，在項(xiàng)目審批（核準(zhǔn)）前，必須先按程序進(jìn)行用地預(yù)審，預(yù)審意見提出的要求，要作為出讓條件納入出讓方案。

　　加強(qiáng)對(duì)部委托建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審的管理，除法律法規(guī)規(guī)章明確的項(xiàng)目用地外，對(duì)部有關(guān)政策性文件明確的災(zāi)后重建等特殊地區(qū)的項(xiàng)目用地委托預(yù)審事宜，實(shí)行一事一報(bào)制度。

　�。ㄈ�）嚴(yán)格依據(jù)規(guī)劃審查各類用地。單獨(dú)選址建設(shè)項(xiàng)目，已列入土地利用總體規(guī)劃重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目清單，在土地利用總體規(guī)劃設(shè)定的交通廊道內(nèi)，或選址在土地利用總體規(guī)劃確定的獨(dú)立工礦區(qū)的，要按照規(guī)定及時(shí)審查報(bào)批用地；未列入土地利用總體規(guī)劃，但符合《土地管理法》第26條規(guī)定的，要按照有關(guān)規(guī)定，根據(jù)國(guó)務(wù)院和省級(jí)人民政府對(duì)項(xiàng)目的批準(zhǔn)文件，及時(shí)修改規(guī)劃，并將規(guī)劃修改方案與建設(shè)用地報(bào)批資料一并報(bào)批；未列入土地利用總體規(guī)劃，也不符合《土地管理法》第26條規(guī)定的，不得批準(zhǔn)用地，確需建設(shè)的項(xiàng)目，需先修改規(guī)劃，按規(guī)定程序報(bào)規(guī)劃原批準(zhǔn)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)后才能審批用地。

　　城鎮(zhèn)村建設(shè)用地，在土地利用總體規(guī)劃確定的城鄉(xiāng)建設(shè)用地允許建設(shè)區(qū)內(nèi)選址的，按照規(guī)定審查報(bào)批用地。需要改變?cè)试S建設(shè)區(qū)的空間布局形態(tài)，在有條件建設(shè)區(qū)進(jìn)行選址建設(shè)的，要在確保允許建設(shè)區(qū)規(guī)模不增加的前提下，編制規(guī)劃布局調(diào)整方案，經(jīng)規(guī)劃原批準(zhǔn)機(jī)關(guān)的同級(jí)國(guó)土資源主管部門批準(zhǔn)后才能審批用地。因城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，超過規(guī)劃城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模，需要在允許建設(shè)區(qū)規(guī)模之外使用有條件建設(shè)區(qū)的，必須在對(duì)規(guī)劃進(jìn)行定期評(píng)估后，在確保耕地保有量和基本農(nóng)田保護(hù)面積不減少、質(zhì)量有提高，建設(shè)用地規(guī)模不增加、布局更合理的前提下，編制規(guī)劃布局調(diào)整方案，經(jīng)規(guī)劃原批準(zhǔn)機(jī)關(guān)同級(jí)國(guó)土資源主管部門批準(zhǔn)后才能審批用地。

　　圍填海造地，涉及圍填海的規(guī)模、用途和布局符合土地利用總體規(guī)劃的，要按照規(guī)定審查報(bào)批；未納入土地利用總體規(guī)劃的，要編制規(guī)劃修改方案，經(jīng)規(guī)劃原批準(zhǔn)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)后審查報(bào)批。

　　土地整治項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先在土地利用總體規(guī)劃及土地整治規(guī)劃確定的土地整治重點(diǎn)區(qū)域、重大工程、示范區(qū)和基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)、集中區(qū)、整備區(qū)內(nèi)安排。

　�。ㄋ模﹪�(yán)格中心城區(qū)規(guī)劃控制范圍的管控。各級(jí)國(guó)土資源主管部門要嚴(yán)格控制中心城區(qū)規(guī)劃控制范圍內(nèi)、中心城區(qū)規(guī)劃建設(shè)用地?cái)U(kuò)展邊界外的規(guī)劃修改，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的城市土地利用總體規(guī)劃確定的中心城區(qū)規(guī)劃控制范圍內(nèi)、中心城區(qū)規(guī)劃建設(shè)用地?cái)U(kuò)展邊界外的規(guī)劃修改，須報(bào)國(guó)土資源部備案。

　�。ㄎ澹┮�(guī)范土地利用總體規(guī)劃評(píng)估修改。經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的大型能源、交通、水利、礦山、軍事設(shè)施等建設(shè)項(xiàng)目，需要改變土地利用總體規(guī)劃的，根據(jù)國(guó)務(wù)院的批準(zhǔn)文件修改土地利用總體規(guī)劃；經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)的能源、交通、水利、礦山、軍事設(shè)施等建設(shè)項(xiàng)目，需要改變土地利用總體規(guī)劃的，屬于省級(jí)人民政府土地利用總體規(guī)劃批準(zhǔn)權(quán)限內(nèi)的，根據(jù)省級(jí)人民政府的批準(zhǔn)文件修改土地利用總體規(guī)劃。

　　建立土地利用總體規(guī)劃實(shí)施定期評(píng)估和適時(shí)修改機(jī)制，嚴(yán)格規(guī)范土地利用總體規(guī)劃修改。對(duì)土地利用總體規(guī)劃的修改，必須就修改的必要性、合理性和合法性等進(jìn)行評(píng)估，組織專家論證，依法組織聽證，并向社會(huì)公示。規(guī)劃實(shí)施評(píng)估報(bào)告經(jīng)規(guī)劃原批準(zhǔn)機(jī)關(guān)同級(jí)國(guó)土資源主管部門同意后，方可開展規(guī)劃修改。凡涉及改變城鄉(xiāng)建設(shè)用地?cái)U(kuò)展邊界、禁止建設(shè)用地邊界，改變約束性指標(biāo)，調(diào)整重大布局等原則性修改，必須經(jīng)規(guī)劃原批準(zhǔn)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。嚴(yán)禁擅自通過修改下級(jí)土地利用總體規(guī)劃，擴(kuò)大建設(shè)用地規(guī)模和改變建設(shè)用地布局，降低耕地保有量和基本農(nóng)田保護(hù)面積。

　�。�六）補(bǔ)充和深化土地利用總體規(guī)劃安排。在土地利用總體規(guī)劃的控制和指導(dǎo)下，積極推進(jìn)地方各級(jí)土地整治規(guī)劃編制工作；縣（區(qū)、市）可根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際，編制土地復(fù)墾規(guī)劃、后備土地資源開發(fā)規(guī)劃、建設(shè)用地再開發(fā)規(guī)劃，補(bǔ)充和深化土地利用總體規(guī)劃安排。今后，凡開展土地整治、低丘緩坡荒灘等未利用地開發(fā)利用、工礦廢棄地復(fù)墾調(diào)整利用等相關(guān)工作，必須符合土地利用總體規(guī)劃、土地整治規(guī)劃和相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃。

　　五、保障土地利用總體規(guī)劃有效實(shí)施

　　（一）加快推進(jìn)土地利用規(guī)劃數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)。建立與土地利用總體規(guī)劃編制審批實(shí)施相適應(yīng)的數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)、維護(hù)和更新長(zhǎng)效機(jī)制。省級(jí)國(guó)土資源主管部門要加強(qiáng)對(duì)地方各級(jí)土地利用總體規(guī)劃數(shù)據(jù)庫(kù)建庫(kù)、維護(hù)和更新的組織指導(dǎo)，嚴(yán)格規(guī)范數(shù)據(jù)的檢查和匯交，保障成果質(zhì)量，保證規(guī)劃數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)各項(xiàng)工作與規(guī)劃同步完成，并按統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)定時(shí)限將數(shù)據(jù)庫(kù)成果匯交到部。開展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、低丘緩坡荒灘等未利用土地開發(fā)利用、工礦廢棄地復(fù)墾調(diào)整利用等試點(diǎn)的地方，必須將項(xiàng)目區(qū)信息上圖入庫(kù)，按規(guī)定時(shí)限匯交到部。各類規(guī)劃數(shù)據(jù)庫(kù)均納入部“一張圖”和綜合監(jiān)管平臺(tái)進(jìn)行統(tǒng)一管理。今后，土地審批和執(zhí)法督察等工作中審核、審查是否符合土地利用總體規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃，均以納入部“一張圖”和綜合監(jiān)管平臺(tái)的相關(guān)數(shù)據(jù)為準(zhǔn)。

　　（二）制訂完善土地利用總體規(guī)劃管理的地方配套法規(guī)。各地要根據(jù)《土地管理法》及其配套條例、規(guī)章，結(jié)合各地實(shí)際，制訂和完善土地利用規(guī)劃管理的地方配套法規(guī)，規(guī)范土地利用總體規(guī)劃各項(xiàng)管理工作，維護(hù)土地利用總體規(guī)劃的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。

　�。ㄈ�）加大土地利用總體規(guī)劃宣傳力度。經(jīng)批準(zhǔn)的土地利用總體規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)依法公告，采用網(wǎng)絡(luò)、報(bào)紙發(fā)布和張貼布告、設(shè)立公告牌等形式，對(duì)規(guī)劃主要內(nèi)容進(jìn)行廣泛宣傳和解讀，讓全社會(huì)了解規(guī)劃、監(jiān)督規(guī)劃的有效實(shí)施。

　　（四）加強(qiáng)土地利用總體規(guī)劃實(shí)施動(dòng)態(tài)監(jiān)管。通過“一張圖”和綜合監(jiān)管平臺(tái)，加大土地利用總體規(guī)劃實(shí)施情況的監(jiān)測(cè)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)、制止違反土地利用總體規(guī)劃的行為。加大執(zhí)法力度，對(duì)違法修改土地利用總體規(guī)劃的行為要嚴(yán)肅查處，限期改正，并依法追究相關(guān)責(zé)任人的責(zé)任。對(duì)違反規(guī)劃批地用地的行為，堅(jiān)決依法查處。非法占用土地，違反土地利用總體規(guī)劃的，責(zé)令限期拆除違法占地新建建筑物，拒不執(zhí)行的，依法申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。

　　（五）發(fā)揮國(guó)家土地督察機(jī)構(gòu)的監(jiān)督作用。市、縣、鄉(xiāng)級(jí)土地利用總體規(guī)劃經(jīng)依法批準(zhǔn)后一個(gè)月內(nèi)，省級(jí)國(guó)土資源主管部門須將土地利用總體規(guī)劃文本、圖件和批準(zhǔn)文件送派駐地方的國(guó)家土地督察局備案。各派駐地方的國(guó)家土地督察局在對(duì)地方人民政府土地利用和管理情況的監(jiān)督檢查中，要加強(qiáng)對(duì)土地利用總體規(guī)劃批準(zhǔn)、備案和實(shí)施情況的監(jiān)督檢查，發(fā)現(xiàn)問題后及時(shí)向有關(guān)地方人民政府和省級(jí)國(guó)土資源主管部門提出督察意見，并向國(guó)家土地總督察報(bào)告。

　�。�六）加強(qiáng)土地利用規(guī)劃專業(yè)人才隊(duì)伍建設(shè)。各級(jí)國(guó)土資源主管部門要加強(qiáng)土地利用規(guī)劃專業(yè)人才隊(duì)伍建設(shè)，采取專業(yè)技術(shù)知識(shí)更新培訓(xùn)、學(xué)歷學(xué)位教育、實(shí)踐鍛煉等多種方式，不斷提高專業(yè)人才隊(duì)伍的政治素質(zhì)和業(yè)務(wù)素質(zhì)。嚴(yán)格規(guī)范土地利用規(guī)劃甲級(jí)機(jī)構(gòu)管理，進(jìn)一步穩(wěn)定、擴(kuò)大土地利用規(guī)劃編制機(jī)構(gòu)隊(duì)伍。省級(jí)國(guó)土資源主管部門可參照土地利用規(guī)劃甲級(jí)機(jī)構(gòu)審查要求，結(jié)合實(shí)際，指導(dǎo)省級(jí)土地學(xué)會(huì)積極開展土地利用規(guī)劃乙級(jí)機(jī)構(gòu)的申報(bào)認(rèn)定工作，健全、充實(shí)和穩(wěn)定土地利用規(guī)劃技術(shù)隊(duì)伍。



　　 二〇一二年二月二十二日