國土資源部

中華人民共和國國土資源部部令第72號



《土地利用總體規劃管理辦法》已經2017年5月2日國土資源部第1次部務會議審議通過，現予公布，自公布之日起施行。

部長 姜大明

2017年5月8日



土地利用總體規劃管理辦法
（2017年5月2日國土資源部第1次部務會議通過）

第一章 總 則

第一條 為落實創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念，加強和規范土地利用總體規劃管理，嚴格保護耕地，促進節約集約用地，根據《中華人民共和國土地管理法》和《中華人民共和國土地管理法實施條例》，制定本辦法。
第二條 土地利用總體規劃是國家空間規劃體系的重要組成部分，是實施土地用途管制，保護土地資源，統籌各項土地利用活動的重要依據。
城鄉建設、區域發展、基礎設施建設、產業發展、生態環境保護、礦產資源勘查開發等各類與土地利用相關的規劃，應當與土地利用總體規劃相銜接。
第三條 土地利用總體規劃的編制、審查、實施、修改和監督檢查，適用本辦法。
第四條 在土地利用總體規劃管理及其相關科學研究等方面取得顯著成績的單位和個人，由國土資源主管部門給予表彰和獎勵。


第二章 規劃編制

第五條 土地利用總體規劃分為國家、省、市、縣和鄉（鎮）五級。
村土地利用規劃是鄉（鎮）土地利用總體規劃的重要組成部分。
第六條 土地利用總體規劃依法由各級人民政府組織編制，國土資源主管部門具體承辦。國土資源主管部門會同有關部門編制本級土地利用總體規劃，審查下級土地利用總體規劃。
編制土地利用總體規劃，應當堅持政府組織、專家領銜、部門協作、公眾參與的工作原則。
第七條 土地利用總體規劃編制前，國土資源主管部門應當對現行規劃的實施情況進行評估，開展基礎調查、土地調查成果資料收集、重大問題研究等前期工作。
第八條 國土資源主管部門應當依據土地利用現狀，按照國民經濟和社會發展規劃等要求，以主體功能區規劃、國土規劃、國家發展戰略為基礎，組織編制土地利用總體規劃大綱。
土地利用總體規劃大綱包括：
（一）規劃背景；
（二）土地利用現狀與評價；
（三）指導思想和原則；
（四）土地利用戰略定位和目標；
（五）土地利用規模、結構與總體布局；
（六）規劃實施措施。
鄉（鎮）土地利用總體規劃大綱是否編制，由設區的市、自治州國土資源主管部門根據實際情況決定。
第九條 縣級以上地方國土資源主管部門依據經審核通過的土地利用總體規劃大綱，編制土地利用總體規劃。
鄉（鎮）土地利用總體規劃可以與所在地的縣級土地利用總體規劃同步編制。
第十條 在土地利用總體規劃編制過程中，對涉及土地資源保護與可持續發展、土地節約集約利用、土地利用結構布局優化、土地生態環境保護與建設等重大問題，國土資源主管部門應當組織相關方面的專家進行專題研究和論證。
第十一條 國土資源主管部門應當在本級人民政府的領導下，建立土地利用總體規劃編制部門協調機制，聽取各有關部門的意見。
第十二條 對土地利用總體規劃編制中的重大問題，國土資源主管部門可以根據實際情況采取多種方式向社會公眾征詢解決方案。
對直接涉及公民、法人和其他組織合法權益的規劃內容，應當采取公告、聽證或者其他方式，充分聽取公眾的意見。
采取公告方式聽取意見的，公告的時間不得少于三十日。采取聽證方式聽取意見的，按照《國土資源聽證規定》的程序進行。
征詢、聽取和采納公眾意見情況應當作為規劃報送審查材料一并上報。
第十三條 國土資源主管部門應當組織相關方面專家對土地利用總體規劃進行論證，論證情況應當作為規劃報送審查材料一并上報。
第十四條 土地利用總體規劃編制應當運用先進的科學技術手段，加強規劃管理信息化建設，提高土地利用總體規劃的編制水平。
土地利用總體規劃數據庫建設工作應當與土地利用總體規劃編制工作同步完成，同步審查確認。

第三章 規劃內容

第十五條 土地利用總體規劃應當包括下列內容：
（一）現行規劃實施情況評估；
（二）規劃背景；
（三）土地利用現狀與評價；
（四）土地供需形勢分析；
（五）土地利用戰略；
（六）規劃主要目標，包括耕地保有量、基本農田保護面積、建設用地規模和土地整治安排等；
（七）土地利用結構、布局、時序安排和節約集約用地的優化方案；
（八）土地利用的差別化政策；
（九）規劃實施的責任與保障措施；
（十）規劃圖件和圖則；
（十一）規劃說明以及與相關規劃協調銜接情況。
鄉（鎮）土地利用總體規劃可以根據實際情況，適當簡化前款規定的內容。
第十六條 省級土地利用總體規劃，應當重點突出下列內容：
（一）國家級土地利用任務的落實情況；
（二）重大土地利用問題的解決方案；
（三）各區域土地利用的主要方向；
（四）對市級土地利用的調控；
（五）土地利用重大專項安排；
（六）規劃實施的機制創新。
其中直轄市的土地利用總體規劃，綜合前款規定和本辦法第十七條規定的內容編制。
第十七條 市級土地利用總體規劃，應當重點突出下列內容：
（一）省級土地利用任務的落實；
（二）土地利用規模、結構、布局和時序安排；
（三）土地利用功能分區及其分區管制規則；
（四）中心城區土地利用控制；
（五）對縣級土地利用的調控；
（六）基本農田集中劃定區域；
（七）重點工程安排；
（八）規劃實施的責任落實。
前款第四項規定的中心城區，包括城市主城區及其相關聯的功能組團，其土地利用控制的重點是按照土地用途管制的要求，確定規劃期內新增建設用地的規模與布局安排，劃定中心城區建設用地的擴展邊界。
第十八條 縣級土地利用總體規劃，應當重點突出下列內容：
（一）市級土地利用任務的落實；
（二）土地利用規模、結構、布局和時序安排；
（三）土地用途管制分區及其管制規則；
（四）中心城區土地利用控制；
（五）對鄉（鎮）土地利用的調控；
（六）基本農田保護區的劃定；
（七）城鎮村用地擴展邊界的劃定；
（八）土地整治的規模、范圍和重點區域的確定。
第十九條 鄉（鎮）土地利用總體規劃，應當重點突出下列內容：
（一）耕地、基本農田地塊的落實；
（二）縣級規劃中土地用途分區、布局與邊界的落實；
（三）地塊土地用途的確定；
（四）鎮和農村居民點用地擴展邊界的劃定；
（五）土地整治項目的安排。
第二十條 村土地利用規劃，應當重點突出下列內容：
（一）鄉（鎮）規劃中土地用途分區、布局與邊界的落實；
（二）農村集體建設用地的安排，農村宅基地、公益性設施用地等的范圍；
（三）不同用途土地的使用規則。
第二十一條 編制土地利用總體規劃，應當綜合考慮資源環境承載能力，統籌利用地上地下空間資源，按照下列布局次序、原則和要求，科學合理安排各類用地空間布局：
（一）優先布局國土安全和生態屏障用地；
（二）協調安排耕地、基本農田和基礎設施用地；
（三）優化城鄉建設用地結構和布局；
（四）維護和擴大城鄉綠色空間；
（五）穩定自然和人文景觀用地；
（六）發揮農地多重功能，拓展生態空間；
（七）防范污染區域環境風險，因地制宜整治利用；
（八）盡量避免地質災害易發區和壓覆國家重要礦產資源。
第二十二條 編制市級、縣級、鄉（鎮）土地利用總體規劃，國土資源主管部門應當會同環境保護、住房城鄉建設等部門，充分考慮生態保護紅線、永久基本農田、城鎮開發邊界，因地制宜劃定下列城鄉建設用地管制邊界和管制區域：
（一）城鄉建設用地規模邊界；
（二）城鄉建設用地擴展邊界；
（三）城鄉建設用地禁建邊界；
（四）允許建設區；
（五）有條件建設區；
（六）限制建設區；
（七）禁止建設區。
第二十三條 土地利用總體規劃圖件是土地利用總體規劃的重要組成部分，與土地利用總體規劃文本具有同等法律效力。
土地利用總體規劃圖件包括：
（一）土地利用總體規劃圖；
（二）土地利用總體規劃附圖。
前款第二項規定的土地利用總體規劃附圖，包括規劃現狀圖、專題規劃圖和其他圖件等。

第四章 審查和報批

第二十四條 省、市、縣級土地利用總體規劃大綱經本級人民政府同意后，逐級上報規劃審批機關同級的國土資源主管部門審核。
土地利用總體規劃大綱未通過審核的，有關國土資源主管部門應當根據審核意見修改土地利用總體規劃大綱，按照規定程序重新上報審核。
第二十五條 土地利用總體規劃大綱是土地利用總體規劃編制的重要依據，有關國土資源主管部門應當依據審核通過的土地利用總體規劃大綱編制土地利用總體規劃。
第二十六條 土地利用總體規劃按照下級規劃服從上級規劃的原則，依法自上而下審查報批。
跨行政區域的土地利用總體規劃由共同的上級人民政府國土資源主管部門會同發展改革等有關部門編制，依照法定權限報批。
第二十七條 土地利用總體規劃審查報批，應當提交下列材料：
（一）規劃文本及說明；
（二）規劃圖件；
（三）專題研究報告；
（四）規劃數據庫；
（五）征求意見及論證情況、土地利用總體規劃大綱審核意見及修改落實情況等其他材料。
第二十八條 有關國土資源主管部門應當自收到人民政府轉來的下級土地利用總體規劃之日起五個工作日內，送其他有關部門和單位征求意見；自收到其他有關部門和單位的意見之日起三十日內，完成規劃審查工作。
對土地利用總體規劃有較大分歧時，有關國土資源主管部門應當組織其他有關部門和單位進行協調。因特殊情況，確需延長規劃審查期限的，經本部門主要負責人批準，可以延長三十日。
第二十九條 土地利用總體規劃的審查依據包括：
（一）現行法律、法規、規章及相關規范；
（二）國家有關土地利用和管理的方針、政策；
（三）上級土地利用總體規劃；
（四）土地利用相關規劃；
（五）其他可以依據的基礎調查資料等。
第三十條 土地利用總體規劃的審查內容包括：
（一）現行規劃實施評價；
（二）土地利用現狀與評價；
（三）規劃目標；
（四）土地利用規模、結構、布局和時序；
（五）土地利用主要指標分解情況；
（六）規劃銜接協調論證情況和公眾參與情況；
（七）規劃實施保障措施；
（八）規劃圖件、數據庫成果。
第三十一條 土地利用總體規劃經依法批準后，規劃編制機關應當自規劃批準之日起二十個工作日內，在本級人民政府或者國土資源主管部門門戶網站向社會公布，接受公眾查詢和監督。其中，鄉（鎮）土地利用總體規劃應當在本行政區域各村民委員會村務公開欄或者其他公共場所公布。但法律、行政法規規定不得公開的內容除外。

第五章 規劃實施

第三十二條 土地利用總體規劃是實施土地用途管制的重要依據。任何土地利用活動，必須符合土地利用總體規劃確定的土地用途，不得突破土地利用總體規劃確定的用地規模和總體布局安排。
國土資源主管部門開展建設用地預審、編制土地利用計劃、開展建設用地審查報批、劃定基本農田等工作，應當以土地利用總體規劃為依據，確保規劃目標的落實。
第三十三條 土地利用總體規劃劃定的城鄉建設用地管制邊界和管制區域，必須嚴格執行，未經依法批準，不得擅自突破。
需要使用土地的城、鎮、村和工礦建設項目，應當在允許建設區內安排建設用地。
嚴禁在限制建設區和禁止建設區內安排城鎮建設項目。交通、能源、水利、軍事、國家安全、礦山和其他因生態環境保護要求確需在限制建設區和禁止建設區內單獨選址的建設項目，必須經依法批準。
第三十四條 為實施土地利用總體規劃，國土資源主管部門可以會同發展改革等有關部門，按照國家有關規定編制和實施土地整治規劃等專項規劃，規范有序推進高標準農田建設、城鄉建設用地增減掛鉤、工礦廢棄地復墾利用和城鎮低效用地再開發等各項土地整治活動。
軍隊土地主管部門可以依據土地利用總體規劃，編制和實施軍用土地資源利用和管理的專項規劃。
第三十五條 依據土地利用總體規劃和土地整治規劃實施土地整治項目，應當優先在土地利用總體規劃確定的重點區域、重大工程和基本農田保護區內安排，確保規劃項目有效實施。
第三十六條 土地利用總體規劃經批準實施后，縣級以上國土資源主管部門應當定期組織對規劃實施情況進行全面評估，分析規劃實施取得的成效、存在的問題及原因，提出促進規劃有效實施的建議和措施。
國家、省、市和縣級土地利用總體規劃可以每年開展一次評估。鄉（鎮）土地利用總體規劃可以根據需要適時開展評估。
第三十七條 土地利用總體規劃實施評估應當包括下列內容：
（一）耕地和基本農田保護落實情況；
（二）節約集約用地落實情況；
（三）建設用地規模、結構及空間布局實施情況；
（四）生態用地保護落實情況；
（五）土地利用重大工程與重點建設項目實施情況；
（六）規劃實施措施執行情況；
（七）規劃背景重大變化情況；
（八）評估結論。
第三十八條 城、鎮、村和工礦建設發展空間應當限定在土地利用總體規劃確定的允許建設區內。
市、縣在不改變允許建設區規模、不突破城鄉建設用地擴展邊界和有條件建設區的前提下，可以制定城鄉建設用地規模邊界調整方案，經土地利用總體規劃審批機關同級的國土資源主管部門同意后，調整允許建設區和有條件建設區的空間布局。
城鄉建設用地擴展邊界不得調整。確需調整的，依照本辦法規定報規劃原審批機關批準。

第六章 規劃修改

第三十九條 有下列情形之一，確需修改土地利用總體規劃的，規劃編制機關可以依法組織修改規劃，報原規劃審批機關批準：
（一）國家或者省級重大戰略實施、重大政策調整、經濟社會發展條件發生重大變化；
（二）經國務院或者省級人民政府及其投資主管部門批準的能源、交通、水利、礦山、軍事設施等建設項目；
（三）重大自然災害搶險避災、災后恢復重建；
（四）行政區劃調整；
（五）重要民生項目建設；
（六）法律、行政法規規定的其他情形。
經規劃實施評估，確需修改土地利用總體規劃的，依照前款規定執行。
規劃修改報批程序依照本辦法規定的規劃編制報批程序執行。
第四十條 申請修改土地利用總體規劃，應當報送下列材料：
（一）規劃修改方案主要內容，包括規劃修改的原因、依據、主要內容、方案評價和措施建議；
（二）規劃修改方案主要表格，包括土地利用結構調整情況表、規劃指標調整情況表、建設用地空間管制分區變化情況表；
（三）規劃修改方案主要圖件，包括土地利用總體規劃修改圖、土地利用總體規劃修改前后對比圖、土地利用分區調整圖、建設用地空間管制分區調整圖；
（四）規劃修改方案數據庫成果；
（五）規劃修改征求意見情況、修改說明等其他材料。屬于評估后修改的，還需要同時報送規劃實施評估報告。
第四十一條 土地利用總體規劃修改，應當重點審查下列內容：
（一）是否必要；
（二）是否符合法律、法規和本辦法規定的適用范圍；
（三）是否符合國家戰略和土地利用管理政策，是否符合保護耕地、節約集約用地和改善生態環境的要求；
（四）主要指標安排是否合理、可行，與上級規劃是否銜接，涉及增加規劃指標的，增加的途徑是否落實；
（五）是否與相關規劃相協調；
（六）實施措施是否落實了土地用途管制的要求。

第七章 監督檢查

第四十二條 國土資源主管部門應當結合土地利用年度變更調查，加強對土地利用總體規劃編制和實施情況的監督，健全完善隨機抽查機制，及時發現、制止和糾正違反土地利用總體規劃的行為。
第四十三條 派駐地方的國家土地督察機構按照國務院規定，對土地利用總體規劃的編制和實施情況進行監督檢查。
第四十四條 國土資源主管部門應當加強信息化建設，充分應用衛星遙感、信息化等技術手段，開展土地利用總體規劃數據庫建設、更新及規劃應用管理系統建設，建立健全土地利用總體規劃數據庫動態更新機制，納入國土資源綜合信息監管平臺統一管理。
縣級以上地方國土資源主管部門應當執行國土資源部制定的全國統一的土地利用總體規劃數據庫建設、更新的標準規范及數據質量檢查規則，實現規劃信息的集成管理和互通共享。

第八章 罰 則

第四十五條 國土資源主管部門及其工作人員違反本辦法規定，有下列情形之一的，依法給予處分：
（一）違反本辦法第三十二條規定，擅自突破土地利用總體規劃確定的用地規模和總體布局安排的；
（二）違反本辦法第三十三條規定，未經批準擅自突破土地利用總體規劃劃定的城鄉建設用地管制邊界和管制區域，在限制建設區和禁止建設區內安排城鎮建設項目用地的；
（三）違反本辦法第三十八條規定，未經批準擅自調整城鄉建設用地擴展邊界的；
（四）違反本辦法第三十九條規定，未經批準擅自修改土地利用總體規劃的。

第九章 附 則

第四十六條 本辦法自公布之日起施行。2009年2月4日國土資源部發布的《土地利用總體規劃編制審查辦法》同時廢止。