[ 高軍 ]——(2010-4-15) / 已閱28762次
“語同音”與人權保障——對憲法“國家推廣全國通用的普通話”條款的法理思考
高軍
【摘要】語言權是一項基本的人權。我國憲法中“國家推廣全國通用的普通話”條款蘊含著我國不存在法定的官方語言，各民族語言一律平等；該條款屬于政策性條款，國家采取鼓勵的手段，以達到推廣普通話，便利經濟、文化發展及人們相互之間交流的目的；學習和使用普通話是公民的一項權利而非義務等極為豐富的內容。實踐中對普通話作強制性要求的某些做法，有侵犯公民語言權、工作權等權利之嫌。因此，有必要對普通話作強制性要求的做法確立違憲審查的標準。
【關鍵詞】普通話；語言權；文化權；人權保障；違憲審查
我國通用語言為普通話，《憲法》第19條第5款規定了“國家推廣全國通用的普通話”。但是，憲法作為“高級法”的特點決定了其條款必然具有高度的概括性、抽象性和政策性的特征，該普通話條款亦然。如何理解該普通話條款，實踐中出現的一些對普通話作強制性要求的做法是否合憲等等，這些問題關系到公權力行使的合法性、以及對文化多樣性、公民語言權、工作權等基本權的保護等諸多問題，故有必要對之進行學術上的探討。
一、語言與人權
自二十世紀后半葉以來，隨著可持續發展問題成為國際社會關注的焦點，文化多樣性的保護與傳承問題逐漸進入人們的視野，人們認識到人類建立在文化多樣性共存的基礎之上，文化的多樣性則以語言的多樣性為依托，因此，語言的多樣性、語言權的保護漸為國際社會所關注。
1、國際人權公約、國際組織的努力及其聲明。早在1815年，維也納會議就提出了保護少數群體語言的條款。在當代著名的國際人權文獻中，《世界人權宣言》、《經濟、社會、文化權利國際公約》雖然未明文提及語言權的概念，但《世界人權宣言》第27條和《經濟、社會、文化權利國際公約》第13條、第15條所規定的文化權利實包含了語言權在內，并成為聯合國及其他國際組織語言權立法的基礎。在區域性人權公約方面，《美洲人權公約·經濟、社會和文化權補充議定書》第16條規定的文化利益權利以及《非洲人權和民族權憲章》第17條第2款 “人人可以自由地參與社會的文化生活” 的規定亦包含著語言權的內容。
為了強調語言多樣性的重要，從2000年起，聯合國教科文組織把每年的2月21日定為“世界母語日”。2001年在《實施教科文組織<世界文化多樣性宣言>的行動計劃要點》中，第6項明文規定了“提倡在尊重母語的情況下，在所有可能的地方實現各級教育中的語言多樣化，鼓勵自幼學習多種語言。”自1971年以來，聯合國和有關部門先后發布了20多個包含語言權的法律和宣言，其中《基本語言權普遍章程》和《塔林國際語言權會議宣言》最為著名。
語言教師國際協會草擬的《基本語言權普遍章程》中詳細地規定了個人在語言方面享有的基本權利：“（1）所有人都有學習自己母語的權利；（2）所有人都有學習國家規定作為正式教育語言的官方語言（至少一種）的權利；（3）為消除文盲或克服語言殘障，任何人都有權得到特殊援助；（4）所有人都有學習自己選擇的語言的權利；（5）所有人都有用任何語言自由表達的權利；（6）所有年輕人都有被教本人或家庭成員最容易理解的語言權利；（7）所有人都有被教所在國官方語言（至少一種）的一權利；（8）為了提高社會、文化、教育和知識水平，促進不同國家間和不同文化的互相理解，所有人都有被教至少一種外國語言的權利；（9）使用語言的權利，說、讀、寫一種語言，學習、教授或接觸某種語言的權利不可受到有意壓制或禁止。”[1]
1991年在愛沙尼亞首都塔林召開的“語言權國際會議”發表了《塔林國際語言權會議宣言》，對語言權的內涵進行了充分的概括，其主要內容有：“（1）我們承認，個體語言權和群體語言權都天生是人權的一部分；（2）我們知道，語言是世界上許多沖突的一個關鍵因素，并不斷意識到語言權對于原住民和移民少數群體的重要性；（3）我們相信，個人生活中的語言使用不會受到政府的限制，語言權在諸如教育、行政、司法、政治生活、社會事務、商業和傳媒等關鍵領域中也應該得到尊重；（4）我們表明維護和發展所有語言及其文化的愿望，為達此目的，通過母語教育可以發揮其重要作用；（5）我們相信，促進少數群體語言的語言權絕對不會有損于官方語言；（6）我們確信，每一個人都有權利保證其語言在國家生活中的合法地位，尊重別人的語言權，尤其是當他們的語言邊緣化或瀕危時；（7）語言權應該受到所有人關注，尤其是教育工作者、知識分子、文化工作者、政策制訂者；開發語言資源迫在眉睫；（8）我們鼓勵聯合國、聯合國教科文、國際語言組織、各級政府和非政府組織承擔和支持推進語言權的研究和采取其他措施的工作；（9）我們敦促學者承擔以下關鍵領域的語言權和科學研究工作：語言權同其他權利義務的關系；社會和語言對語言權的制約和影響；語言權的可接受性與實施；（10）我們鼓勵有關當局采取有力的步驟實施語言權”。[2]
2、世界上一些主要國家和地區的語言人權狀況。
當代世界，語言權已發展成為一種憲法性權利。加拿大的語言法律專家圖里研究了147個國家的憲法，發現其中110個國家設有語言權條款。[3]在實踐中，世界上一些主要國家和地區高度重視對語言權的保障。
（1）歐盟。尊重多樣性是歐盟基本原則之一，在歐洲一體化漫長的歷史進程中，始終存在著這樣一個耐人尋味的現象：不管是昔日的歐洲經濟共同體，還是今天的歐洲聯盟，都不遺余力地在經濟、貨幣、法律和政治等領域推動歐洲由協調走向趨同，最終實現一體化，如關稅同盟、內部大市場、歐元等。而與此同時，對語言和文化則實行多元主義。[4]早期，歐共體成立條約中只是在第149和151條中提及文化和語言多樣性的原則。1958年頒布的歐共體一號語言章程是針對歐盟語言問題正式、明確訂立的法規，其中的第一條即明文規定歐盟所有語言都是相互平等的官方語和工作語。此后，歐共體在文化和語言政策上正式確立了語言平等和多樣性的基本原則。
（2）歐盟成員國。“幾乎所有的歐洲國家都有語言少數群體。群體中的人說著他們自己的語言，而這種語言與他們所居住的國家官方認可的、權威的、占主導地位的語言是不同的。在某些情形下，當這些語言少數群體的量相對大的時候，國家就會有一個以上的官方語言”。[5]事實上，歐盟的很多成員國都有不止一個官方語言，這些語言享有相等或基本相等的權利。此外，不少成員國還承認一個或數個地區性方言有限的官方語言的地位。[6]尤其值得一提的是瑞士，從1848年成為統一的聯邦制國家以來，由于聯邦憲法對各州的自治權給予了充分的保證，對于居住在各州的不同語言集團，不論他們操何種語言、有多少人口都一視同仁。瑞士的立法機構、政府和司法部門的組成也都充分體現了各語言集團自主平等的原則。此外，瑞士一直實行著一種獨特的直接民主制度，即“公民表決”和“人民倡議”制度，它為瑞士各族人民一體性的社會聯系和國家認同提供了政治保證，也為解決多元語言矛盾沖突提供了成功范例。[7]
（3）北美地區。加拿大是一個多民族多語言的國家，在語言政策上，它采取的是“雙語政策”，即英語和法語同時是國家的官方語言。[8]美國是一個由移民組成的多語種國家，歷史上奉行“英語中心主義”，對其他語言采用同化主義政策，但進入二十世紀后，越來越多的有識之士認識到美國語言政策的偏頗，開始強調保護土著、移民語言權利的重要性。在這種思潮的推動下，1992年喬治·布什總統簽署了《美國土著語言法案》，1994年克林頓政府推出了《美國土著語言生存與繁衍保護撥款法案》。[9]作為普通法國家，美國主要通過判例形式對少數群體語言權予以保護。1923年美國最高法院就語言教育做出規定：美國人有明確的權利保存他們的母語，而且公立學校以及私立學校教師有權利和責任教授孩子們這些語言。1974年最高法院發布聲明，明確了公立學校有責任來為那些第一語言不是英語的學生提供專門的教育。此外，最高法院還確認了一個1970年的規定，該規定認為1968年的國民權利提案同樣適用于語言水平有限的那些人，以防止他們因國籍問題而受到不公平的對待，學生有權利接受用他們能理解的語言教授的課程，并且學校有責任確保學生在學校提供的各門學科上得到合理的幫助。[10]與此同時，聯邦和許多州的立機構制定了政策，設法幫助不會講英語的人和英語水平不高的人，不要使他們因為語言障礙而無法受益于公眾服務。但自二十世紀八十年代以來，卻出現了試圖推翻這些保護制度的傾向。1981年，有人提出一項憲法修正案，想把英語確定為美國的官方語言，后來盡管眾議院和參議院不斷有人重提此案，但始終沒有通過。1996年，眾議院通過了《政府工作語言條例》，要求“美國所有政府雇員和官員執行公務時”都要使用英語。然而，由于在參議院審議時屢遭否決而沒有成為法律。[11]但是，2002年，布什政府頒布了實行英語單語教育的《不讓一個孩子掉隊》（No Child Is Left Behind）的學校法律，代替了1968年制定的、實施了34年的《中小學教育法第七條》，即關于美國少數民族兒童語言學習的法律條文（簡稱“雙語教育法”）。由此引起了維護雙語教育政策和法律的力量與力主確立英語官方語言地位的保守人士之間的激烈論戰。[12]
綜上，可以看出語言權是一項基本的人權，其內涵和外延較為廣泛，主要包括群體語言權和個體語言權兩個部分。群體語言權指同類人群學習、使用、傳播和接受本民族語言、國家通用語言和其他交際語言的權利，其中特別強調的是群體保存、發展其語言、以及群體語言不被歧視的權利。個體語言權則包括語言學習權、語言使用權、語言傳播權和語言接受權。作為一種基本的人權，語言權的義務主體主要為政府。正如人權所關注的主要是少數者的權利，而正是由于少數，才更彰顯出對之予以特別保護的意義那樣，語言權關注的重心始終是弱勢人群（少數民族群體、個體）的母語權利。事實上，語言權的研究亦然，早期語言權的研究主要關注少數群體的語言權，近階段的研究已經逐漸擴大到一般人群，也就是由群體語言權的研究發展到個體語言權的研究。[13]
二、對我國憲法“國家推廣全國通用的普通話”條款的理解
由于“國家推廣全國通用的普通話”這一條款高度概括、簡練，在理解上容易產生歧義：何謂“推廣”？采取什么方式“推廣”？“全國通用”如何理解？等等。由于憲法為國家根本大法，包含法律上的基本秩序以及基本的價值判斷，由此建立價值秩序，為保證憲法在實踐中得以正確的實施，并維護其在法規范層級中最高性地位，必須首先對憲法條款的內涵加以確定，以避免立法者在具體化憲法條款時濫用其立法形成自由，進而保障公民基本權利不受違憲的立法限制。但是，在我國，作為法定有權解釋憲法的全國人大常委會迄今尚未對該條款作出相應的立法解釋（在我國，作為法律適用的司法機關無權在審判中解釋憲法。）。因此，筆者試圖運用規范憲法解釋的方法對該條款進行學理的闡釋。
1、語義解釋。是指按照法律條文的文義及通常使用方式，以闡明法律的意義和內容。憲法普通話條款中，在“普通話”前使用的是“全國通用的”而非“國家通用的”定語。從詞義上理解，“全國”指的是區域范圍，“全國通用普通話”指的是普通話社會應用的客觀狀況，絕無貶低或歧視其他語言之嫌。[14]因此，該條款并無確立普通話的官方地位之意。《國家通用語言文字法》中“通用語言文字”前面的定語為“國家”，與憲法普通話條款表述不一致，其含義亦應理解為“全國”。
2、歷史解釋。是指以制憲的相關歷史資料為依據，以期發現制憲者意圖的一種解釋方法。考察現行憲法的制定過程可以發現，在第五屆全國人大常委會第23次會議上，憲法修改委員會副主任委員彭真在《關于中華人民共和國憲法修改草案的說明》中，使用的是“國家推行全國通用的普通話”的表述。[15]但正式通過的憲法將“推行”改成了推廣，雖然只有一字之差，卻表明了不同的態度，即“推行”表達的是一種不容置疑的、強制性的態度，而“推廣”則相對比較柔和。但是，“推廣”所采取的手段亦可分為強制性的和鼓勵性的兩種，具體哪一種解釋更符合憲法的精神，則另需結合體系解釋等方法。
3、體系解釋。任何一部憲法都是一個有機的整體，其內容、條文、結構之間互相聯系、密不可分。因此，對某一憲法規范進行解釋時，不能孤立地進行，而要將該規范置于憲法這一大的系統之下，綜合考慮憲法的精神、原則以及該規范與其他規范的聯系，以整體的觀點來闡明該憲法規范的內涵。美國最高法院懷特法官曾指出：“我以此作為憲法解釋的基本原則：任何憲法條文不得與其余條文相分離而孤立地加以解釋。應考慮規定某一特定事項的全部條文，并作出使憲法的實質性目的的實現的解釋。”[16]運用體系解釋的方法，考察憲法普通話條款相關的條款規定：（1）我國《憲法》第4條規定“中華人民共和國各民族一律平等”；“各民族都有使用和發展自己的語言文字的自由”，這表明了憲法在語言文字權利方面貫徹各民族平等的原則。進而，可以推論出憲法保障各民族的語言權（群體語言權）。（2）“國家推廣全國通用的普通話”條款出現在憲法第19條第5款中，該條第3款規定國家“鼓勵自學成才”，第4款規定國家“鼓勵集體經濟組織、國家企業事業組織和其他社會力量依照法律規定舉辦各種教育事業”，這兩個條款中均出現了“鼓勵”這個詞，從中可以看出立憲者的態度。因此，緊隨其后的普通話條款中的“推廣”，應解釋為采取鼓勵性手段的“推廣”。
4、目的解釋。是指根據制憲的目的來闡明憲法規范的方法。現代憲法最重要的目的及核心內容為保障人權。憲法公民基本權作為一開放性、發展性的概念，其保障并不以憲法明文規定為限，憲法解釋應順應世界憲政潮流，通過對高度概括、抽象、含義不明晰條款的解釋，以達保障人權的目的。就憲法普通話條款的立法目的而言，眾所周知，在我國存在著大量的方言，不少方言彼此間不能互通，這種狀況不利于經濟發展和文化交流，需要積極推廣全國通用語言——普通話。但是，正如中國教育部語言文字應用管理司司長楊光在第89屆國際世界語大會上所指出的那樣，推廣普及普通話，并不是要消滅方言，而是要使公民在說方言的同時，學會使用國家通用語言，從而在語言的社會應用中實現語言的主體性與多樣性的和諧統一。因此，對憲法普通話條款中的“推廣”，以及《國家通用語言文字法》第3條“國家推廣普通話”和《 廣播電視管理條例》第36條第2款“廣播電臺、電視臺應當推廣全國通用的普通話”中的“推廣”，從目的解釋的角度，應當理解為非強制性的、鼓勵性的“推廣”。
5、合憲解釋。憲法為一圓融的整體，所有憲法條文有機地結合在一起，通過其文字的內容及所表達的精神，形成一整體的憲法秩序。這其中，憲法的精神是憲法的靈魂，是維系憲法生存的基礎，它并非是一個完全的抽象物，主要通過憲法基本原則這一載體表現。解釋憲法時必須遵守憲法的精神和基本原則。否則，憲法的權威、法制的統一都難以為繼。[17]在我國憲法中，“依法治國，建設社會主義法治國家”、“國家尊重和保障人權”等條款集中體現了憲法的精神和靈魂。憲法保障公民基本權的本質，在于要求國家為公民提供自我開展與決定的空間，以促進人的最大可能的自我實現。國家應盡可能維護豐富的多元文化基礎，為公民提供多樣而豐富的自我實現的機會。而公民的自我發展與自我實現，其前提之一即在于作為文化交流、文化接受所必備的工具——語言。因此，結合《憲法》第33條第2款“中華人民共和國公民在法律面前一律平等”的規定，可以推論出我國憲法尊重和保護公民個體的語言權。“國家推廣全國通用的普通話”強調的是政府負有推廣普通話，為公民學習、使用普通話提供便利條件和環境的義務。對公民而言，有權自由學習、使用其所選擇的語言，學習、使用普通話是公民的權利而非義務。因此，《國家通用語言文字法》第4條“公民有學習和使用國家通用語言文字的權利”；“國家為公民學習和使用國家通用語言文字提供條件”；“ 地方各級人民政府及其有關部門應當采取措施，推廣普通話和推行規范漢字”，以及第9條“國家機關以普通話和規范漢字為公務用語用字。法律另有規定的除外”，第10條“學校及其他教育機構以普通話和規范漢字為基本的教育教學用語用字。法律另有規定的除外”等條款正確在貫徹了憲法普通話條款的精神。
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