[ 高軍 ]——(2010-4-15) / 已閱28795次
6、社會學解釋。社會學解釋是伴隨著社會法學的興起而產生的一種新的憲法解釋方法，是指運用社會學上利益分析、目的衡量、效果預測等方法來解釋憲法規范的方法。它在美國的違憲司法審查解釋中占了極為重要的地位，并對很多國家的憲法解釋制度產生了影響。從社會學的角度來看，文化的多樣性承載著人類豐富多彩的文明。國家在現代多元開放的社會中，對于多元存在且互具競爭性的各式文化事務的開展、接受及支持，應自我節制，保持中立地位，應尊重和寬容少數或弱勢的文化社群的文化差異并保護其發展。[18]在我國，保護包括各少數民族語言、漢民族方言在內的各民族、各區域文化的多樣性具有重要的意義，尤其是在普通話事實上已經成為全國通用語言，大部分公民能運用普通話進行交流的今天，保護方言、保護文化的多樣性，更彰顯出時代的緊迫性。
通過以上規范的憲法解釋，可以得出以下幾點：
1、我國不存在法定的官方語言，各民族語言一律平等，即我國憲法保障各民族的語言權（群體語言權）。但略顯美中不足的是，與立法和實踐中對少數民族語言實質性保護相比，我國對漢民族的方言重視和保護顯得相形見拙，不僅相關的立法條款闕如，即使《國家通用語言文字法》第16條中規定了有關方言的條款，但亦未從正面保護的角度進行立法，而只是規定了可以使用方言的四種例外的情形，與對少數民族語言通過《憲法》條款明文予以正面保護相比，不可同日而語。
2、我國憲法尊重和保護公民個體的語言權。憲法中的普通話條款屬于政策性條款，其目的在于國家通過采取鼓勵的手段，以達到推廣普通話，便利經濟、文化發展及人們相互之間交流的目標，并非歧視普通話以外的少數民族語言和漢民族方言。但頗為遺憾的是，我國相關立法中尚缺乏“禁止歧視方言”以及政府及相關公共部門負有為不懂普通話的公民提供幫助的義務等條款。
3、學習及使用普通話是公民的一項權利而非義務。作為權利，權利人可以放棄，法律設定該權利的目的主要在于課以政府為公民學習、使用普通話提供便利條件的義務。
三、實踐中，對普通話作強制性要求的一些做法有違憲法精神
現代憲政國家，不滿于近代傳統的形式法治主義，而追求以人性尊嚴為中心的實質憲政國家，即正義國家。具體而言，則要求憲法、法律均為“良法”，所有的法律、法規及政府的行為不得違反憲法，不得侵犯公民的基本權利。以此觀照，筆者認為，現實中對普通話作強制要求的一些做法有違憲法精神，侵犯了公民的語言權及其他一些相關權利。
1、侵犯了公民人格尊嚴及語言選擇的自由。自1990年以來，國家教委、國家語委陸續發出各級各類學校普及普通話的通知并進行檢查評估，國家語委提出了2010年普通話在全國范圍內初步普及，21世紀中葉以前普通話在全國范圍內普及的目標。在這種情況下，各地政府部門，特別是各地的學校，在貫徹過程中實施了很多限制方言流通的行政手段。例如，開展“推普先進城市”、“全國語言文字工作先進集體”、“推普優秀單位”等評比。“上好焉，下必甚之”，舉學校為例，一些學校規定，如果有學生在班級，校園內使用方言，會被扣“操行分”，影響班級評比。至于在現實中，則隨處可見“說普通話，做文明人”之類的標語，這類標語不免含有方言粗俗、不文明，使用普通話才是文明、高雅的行為之意，在某種意義上侵犯了說方言的公民的人格尊嚴。事實上，在這樣的一種壓制性氛圍里，說方言的公民會感受到強大的壓力，從而被迫選擇學習或說普通話，因此，其學習、使用語言的選擇權事實上被侵犯。
2、不利于文化多樣性的傳承。語言學專家敬文東先生曾在其《被委以重任的方言》一書中，對 “方言”符號已轉化為弱勢文化的全權代表發出了宿命般的憂慮，他認為，方言是中國多元文化的承載者，方言的式微及消失，在某種意義上，就是文化的差異性和豐富性在縮減。筆者認為，在現代社會，大眾傳媒對多元文化的傳承負有重要的責任。但是，在我國，恰恰正是由于對大眾傳媒的管制，削弱了方言的話語權，損害了文化多元性的傳承。《國家通用語言文字法》第16條規定了可以例外使用方言的四種情形，即“國家機關的工作人員執行公務時確需使用的；經國務院廣播電視部門或省級廣播電視部門批準的播音用語；戲曲、影視等藝術形式中需要使用的；出版、教學、研究中確需使用的”。但更低位階的法規、規章，往往增加了諸多作為上位法的《國家通用語言文字法》所未規定的限制。例如，浙江省政府頒布的《浙江省實施〈中華人民共和國國家通用語言文字法〉辦法》與在此基礎上又增加了“在規定時間內播放；電視播放的，還應當加配規范漢字字幕”的限制性規定。而作為廣播電視行業主管部門的國家廣電總局，其做法與浙江省的《辦法》相比，則更是有過之而無不及。2004年10月13日，廣電總局發出《關于加強譯制境外廣播電視節目播出管理的通知》，禁止播放方言版的譯制片。2005年10月，廣電總局進一步要求所有電視劇都“講普通話”。廣電總局的做法，在相關行業及整個社會激起軒然大波。事實上，浙江省及廣電總局的以上諸種限制性規定，違反了憲法和《國家通用語言文字法》的立法精神，侵犯了作為大眾傳媒受眾的公民的語言選擇權，從根本上不利于多元文化的傳承。
3、對公民工作權的行使可能會造成不必要的妨礙。公民工作權受憲法保障，對某些職業作普通話方面的強制性要求，可能會妨礙公民行使其工作權。舉教師行業而論，按照《〈教師資格條例〉實施辦法》第8條的規定，在申請認定教師資格者的“教育教學能力”中，對普通話水平的要求是“普通話水平應當達到國家語言文字工作委員會頒布的《普通話水平測試等級標準》二級乙等以上標準”，“ 少數方言復雜地區的普通話水平應當達到三級甲等以上標準；使用漢語和當地民族語言教學的少數民族自治地區的普通話水平，由省級人民政府教育行政部門規定標準”。在我國，對于未達到以上規定的普通話標準的公民，將不能取得教師資格，亦即不能從事教師工作，無論是從幼兒園、小學、中學到大學等各層級、各類型、以及各學科的教師，皆然。事實上，這種一刀切的做法，未盡合理，對公民工作權的行使勢必造成不必要的妨礙。
四、對普通話作強制性要求做法的違憲性審查標準探討
自憲法產生之日起，制憲的目的及核心任務就在于約束公權、保障人權。而事實上，對公民權利最大的威脅即來自于政府，“假如我們相信政府具有永遠正確的秉賦且永遠不會走極端，憲法便沒有必要設定這些限制了。”[19]因此，設立一種確保憲法得以實施的違憲審查制度并發展出一套精致的違憲審查理論，對保障憲法得以正確實施，保護公民基本權利得以免于被公權侵犯極為必要。筆者認為，我國已存在全國人大常委會違憲審查制度，但其實際發揮作用有限，關于這一方面已有諸多論述，本文不擬再予置喙。筆者于此僅試圖從法理上，對普通話作強制性要求做法的違憲審查標準進行探討，認為對普通話作強制要求屬于對公民基本權利的限制，應當遵循法治國基本理念中的依法行政、比例原則等基本原則。
1、依法行政原則。所謂“依法行政”，強調的是“法的支配”，德國著名行政法學家奧托·邁耶認為“依法行政”是法治國的不二法門。具體而言，包括三項要素：（1）法律之法規創造力。凡規定有關人民自由、財產權的法規，應受法律的支配；（2）法律優位。即法律對于行政權的優越地位，以法律指導行政，行政作用而與法律抵觸者無效。（3）法律保留。一切行政作用雖非必須全部從屬于法律，但基本權之限制則非以法律制定不可。[20]不過，此為舊時之“全部保留”說，另一說則為“重要事項保留說”（亦謂“重大性理論”）。“重要事項保留說”認為國家對人民的自由及權利予以限制，必須通過法律方式進行。但法律不能事無鉅細靡遺，一律加以規定，其屬細節性、技術性的事項，法律得以明確性的授權予主管機關以命令規定之。[21]
以此觀照，前述的《浙江省實施〈中華人民共和國國家通用語言文字法〉辦法》比《國家通用語言文字法》第16條增加了“在規定時間內播放；電視播放的，還應當加配規范漢字字幕”的限制性規定；2004國家廣電總局發出《關于加強譯制境外廣播電視節目播出管理的通知》要求禁止播放方言版的譯制片；2005年10月廣電總局要求所有電視劇都“講普通話”等，由于這類規章、行政命令與人大立法相比，欠缺民主正當性，且并無法律明確的授權，其突破上位法律的規定，對公民自由權利增加了法律所無的限制，無疑違反了依法行政原則。
此外，相關規范性文件在規定以普通話證書作為申請教師資格的必備要件上，亦不無瑕疵。事實上，我國《教師法》及《教師資格條例》 中，均未將取得普通話等級證書作為申請教師的法定要件。但《教師法》10條第2款“ 中國公民凡遵守憲法和法律，熱愛教育事業，具有良好的思想品德，具備本法規定的學歷或者經國家教師資格考試合格，有教育教學能力，經認定合格的，可以取得教師資格”中的“有教育教學能力”是一個不確定的概念，對此，《教師資格條例》第6條對之予以了解釋，即“‘有教育教學能力’應當包括符合國家規定的從事教育教學工作的身體條件”，但亦并未明確是否應包括普通話要件在內。2000年教育部第10號令《〈教師資格條例〉實施辦法》是明確規定“有教育教學能力”包括普通話水平在內的最高層次規范性文件，該《辦法》第8條規定了申請認定教師資格者的“教育教學能力”中普通話應達到的等級水平，并在第12條規定了“普通話水平測試等級證書原件和復印件”為申請教師資格認定所提交之必備材料之一。筆者認為，對申請教師資格者作普通話水平要求有必要性，但由于該要求不可避免地影響到公民工作權的實現，屬于對公民基本權的限制，甚至已侵入了作為公民基本權的工作權之核心領域，斷然非屬無關緊要之細節性、技術性內容，宜通過法律予以規定，至少亦應通過以法律明確性授權為基礎的行政法規予以明文規定。因此，通過教育部的部門規章對涉及公民工作權核心內容之一的要素予以規定，與法律保留原則未盡相符。
2、比例原則。比例原則是以“方法”與“目的”的關聯性切入，檢視國家行為的合憲性，避免人民自由與權利遭受過度侵害。[22]
（1）妥當性原則。指行政機關所采取的限制手段須適當及有助于所追求目標之達成，如果經由一措施或手段之幫助，使得或幫助所欲達成的成果或目的達成，那么這一措施或手段相對于該目的或成果即為妥當。《國家通用語言文字法》第10條第1款規定，“學校及其他教育機構以普通話和規范漢字為基本的教育教學用語用字。法律另有規定的除外”。因此，規定教師應當具備必要的普通話水平屬妥當之要求。
（2）必要性原則。一個合妥當性的手段尚必須合乎必要性，可稱為最少侵害原則。即行為不超越實現目的的必要程度，在達成目的有多種手段時，須采取侵害人民權益最小的手段。以此觀照：新聞節目禁用方言合乎必要，正如傳播學專家蔡銘澤先生所指出的那樣，“新聞是傳播政令、上傳下達的工具”，故應當盡可能使用最多人聽得懂的普通話。但是，作為廣播電視主管部門的廣電總局，發文要求禁止播放方言版的譯制片，以及要求所有電視劇都“講普通話”，實無疑超越了必要性的范圍。
（3）衡平性原則（狹義比例原則）。指對于基本權侵害程度與所欲達成的目的，須處于一種合理且適度的關系，采取的方法與所造成的損害不得與所欲達成的目的利益顯失均衡。有學者指出，從聽音方面說，一般人對自己母語中的音位對立聽覺特別敏銳，而對非音位對立聽覺比較遲鈍。從發音習慣方面說，自幼形成的發音時口形、舌位變化的習慣，成年之后要加以改變就很困難。[23]事實上，這種機械、僵化的普通話水平考試，對于一個和普通話差別并不大，與說普通話的人交流并不存在大的障礙的方言區人們而言，達到教師資格所規定的相應等級亦非容易，因此而未能從事教師職業，似未盡合理。雖然《國家通用語言文字法》第10條第1款規定，“學校及其他教育機構以普通話和規范漢字為基本的教育教學用語用字”。但眾所周知，對幼兒園及中小學教育，特別是漢語語文教育而言，負有為學生提供普通話教育的職責，故該法第同條第2款即隨之規定了“學校及其他教育機構通過漢語文課程教授普通話和規范漢字”。由于“漢語文課程”承擔教授普通話的任務，而該課程主要為幼兒園及中小學教育所開設，故對幼兒園及中小學漢語語文教師普通話水平作適當的要求顯屬必要。但《〈教師資格條例〉實施辦法》第8條規定申請認定教師資格者的教育教學能力中，對從幼兒園、小學、中學到大學等各層級、各類型的教育，以及不同學科的教師未作區別對待，而一似同仁，則顯然與衡平性不合。
結語：
我國憲法中普通話條款屬于政策性條款，其目的在于鼓勵采用鼓勵性、倡導性的方式推廣普通話，學習和使用普通話是公民的權利而非義務。當前通過“普通話達標”等多種方式，推廣普通話在相當一些地方及部門已成為一項“政績”，形成一種無形甚至有形的壓力。一些單位規定普通話必須人人過關（例如一些師范類院校對其在校生有這類要求，甚至將其作為畢業必備的前提要件之一），未達到相應普通話等級的人必須交費參加“普通話培訓”，實際上已異化成為一種旨在通過收取“考試費”、“教材費”、“培訓費”等各種名目的費用而“創收”的模式，以致形成了一個普通話培訓、考試的利益鏈。這實際上已嚴重背離了國家推廣普通話、學習及使用普通話是公民的權利而非義務的初衷，違反了憲法的精神，不具備“目的合理性”。對于實踐中那種聲稱是為了受眾的利益而強制推廣普通話的理由，筆者認為，這其實是一種典型的“家父主義”心態。事實上，“對于一個人的福祉，本人是關切最深的人；除在一些私人聯系很強的情事上外，任何他人對于他的福祉所懷有的關切，和他自己所懷有的關切比較起來，都是微薄而膚淺的。”[24]因此，對于是不是需要學習、使用和接受普通話，只有本人才有決定的權利，其他任何人都無權代其決定。
筆者認為：1、語言僅僅是交流的一種工具，普通話亦然，在性質上普通話并非天然優于方言。對于推廣普通話而言，事實上，只有改革開放和市場經濟才是最大的客觀動力 。工業化、市場化、城鎮化步伐的加快，語言的接觸與融合，普通話已經成為了交際的必備工具。當母語無法應對新的生活環境、處理社會人際關系、解決工作事務時，人們勢必產生學習、使用普通話的愿望。政府只需為公民學習、使用普通話提供相應的便利條件即可（此亦為政府法定的義務），根本無須操心通過行政的手段強制公民接受或掌握普通話。2、自1956年《國務院關于推廣普通話的指示》發布之日起，經過五十多年的推廣，我國各地區人民已基本掌握了普通話，在溝通上已不存在大的障礙，反觀地方文化日益萎縮，今后工作的重點應當放在傳承豐富多彩的地方文化、彰顯地方特色方面。3、對普通話作強制性的要求，屬于對公民基本的限制，必須符合法治國家依法行政原則及比例原則。
【參考文獻】
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[3]周慶生.國外語言立法概述[Ａ].語言與法律研究的新視野[Ｃ].法律出版社.2003.39.
[4]傅榮.論歐洲聯盟的語言多元化政策[J].四川外語學院學報.2003(3):110.
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