[ 沈綠野 ]——(2002-11-25) / 已閱28504次
在WTO框架下對我國面臨的跨境污染輸出問題的法律思考
沈綠野（河海大學(xué)人文院環(huán)境與資源保護(hù)法學(xué)系碩士研究生導(dǎo)師，南京，210098）
肖 田 （河海大學(xué)人文院環(huán)境與資源保護(hù)法學(xué)系2002級碩士研究生，南京，210098）
摘要 在加入WTO以后，我國在防止外國污染物跨境輸出方面將面臨十分嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。本文試對這種現(xiàn)象進(jìn)行分析，指出其產(chǎn)生原因、基本形式及發(fā)展趨勢，并從微觀的層面上，以我國現(xiàn)行法律規(guī)定為基本制度背景，對三種典型的外國污染物跨境輸出行為予以重點(diǎn)關(guān)注，并給出相應(yīng)的法律應(yīng)對策略。
關(guān)鍵詞：污染輸出 跨境 WTO
Abstract Our country is now facing a serious challenge that so much pollution coming abroad has been arriving .The theme is going to analyze this phenomenon, points out the reasons, basic forms, and the developing trend of that. Also, it will concern the three typical “international pollution displacement” behaviors backgrounded by the present law arrangement situation in our country, then the paper tries to put some counter law measures forward.
Key Words: Pollution-output transboundary WTO
隨著經(jīng)濟(jì)全球化的迅猛發(fā)展，特別在WTO規(guī)則成為全球貿(mào)易秩序主宰的今天，舊的貿(mào)易屏障迅速坍塌，而新的防御結(jié)構(gòu)有待完善，在貿(mào)易壁壘的重構(gòu)間隙，特別是對于那些法制進(jìn)程滯后于WTO普遍規(guī)則要求的國家，跨境污染轉(zhuǎn)移已變成一種常見的現(xiàn)象，跨境污染的發(fā)生頻率和造成的后果，隨著科技的發(fā)展，非但沒有減輕，反而愈演愈烈，已經(jīng)從簡單的直接垃圾出口，發(fā)展到輸出污染技術(shù)設(shè)備乃至整個(gè)行業(yè)，所造成的環(huán)境損害也有個(gè)別、微觀發(fā)展到普遍、巨量，而且難于治理。現(xiàn)實(shí)中的污染轉(zhuǎn)移現(xiàn)象可以分成兩類：一是在人為控制下的跨境轉(zhuǎn)移行為以及隨之出現(xiàn)的污染物或污染后果，污染轉(zhuǎn)移的全過程在特定主體的有意識的控制之下，轉(zhuǎn)移污染本身是其直接或間接追求的目的，如走私電子垃圾；另一類則是在自然力的作用下發(fā)生的、其轉(zhuǎn)移過程和后果不由當(dāng)事人的主觀意志決定，如由火山爆發(fā)引起的灰塵污染，由于意外事故發(fā)生的污染，如切爾諾貝利核電站泄露事故。
學(xué)界有學(xué)者著文論述的污染跨境轉(zhuǎn)移似限于發(fā)生在國與國之間的以走私，貿(mào)易，或投資為形式的污染位移，這種位移具有明確的目的地，而在實(shí)際中，存在這樣的情況，有污染跨境轉(zhuǎn)移的發(fā)生，但是不存在明確的對象和目的地，因而也更加難以防治。最典型的例子就是大氣污染的轉(zhuǎn)移和通過海洋水體的污染轉(zhuǎn)移。為了區(qū)別上述的兩種情形，本文采納“輸出”的概念，強(qiáng)調(diào)本文所謂污染位移的目的地特定性，所以，實(shí)際上本文所關(guān)注的問題就是對環(huán)境污染轉(zhuǎn)移現(xiàn)象分類的第一種。。
一、 跨國污染輸出的現(xiàn)狀及成因分析
（一）我國面臨的跨國污染輸出的現(xiàn)狀
改革開放以來，我國政府加強(qiáng)了環(huán)境保護(hù)工作，對危險(xiǎn)廢物的越境轉(zhuǎn)移和污染密集產(chǎn)業(yè)引進(jìn)，采取了嚴(yán)厲禁止和堅(jiān)決反對的態(tài)度。1990年3月22日，中國政府簽署加入了《巴塞爾公約》，同時(shí)在我國制定的一系列環(huán)境保護(hù)法律、法規(guī)中都做出了危險(xiǎn)廢物的越境轉(zhuǎn)移和污染密集產(chǎn)業(yè)引進(jìn)的限制性規(guī)定。
近年來，我國部分地區(qū)從境外轉(zhuǎn)移污染的事件時(shí)有發(fā)生。從這些事件分析，發(fā)達(dá)國家向我國污染輸出主要有以下形式：1
（1）兜售“資源性”廢物為名，通過直接貿(mào)易形式把“洋垃圾”轉(zhuǎn)移至我國。即污染物的直接輸出；如近期，浙江臺州、廣東南海等地區(qū)洋垃圾拼成“名牌電腦”事件，屢被媒體曝光，針對這一問題，在國務(wù)院新聞辦舉行的記者會上，國家環(huán)保總局副局長汪紀(jì)戎專門回答了記者的提問。2上海南京也曾經(jīng)發(fā)生類似“洋垃圾”進(jìn)口的事件。
（2）通過提供假檢驗(yàn)證書或其他欺詐手段，向我國輸出在本國禁止生產(chǎn)和流通的有害產(chǎn)品，一般是一些已經(jīng)被淘汰的庫存產(chǎn)品。即污染產(chǎn)品的輸出；
（3）以直接貿(mào)易的形式向我國輸出在本國禁止生產(chǎn)的石棉、鑄造、有色金屬冶煉、化工、醫(yī)藥、紙漿生產(chǎn)等高污染產(chǎn)業(yè)或者項(xiàng)目，即對環(huán)境產(chǎn)生污染的技術(shù)設(shè)備和污染行業(yè)的輸出。有些地方面制定了各種優(yōu)惠政策以吸引外資。一些外商以此為機(jī)會，在我國不少地區(qū)投資興建污染治理費(fèi)用高、處理難度大、易給我國帶來嚴(yán)重污染和危害的生產(chǎn)性企業(yè)，以獲得高額利潤。
污染跨境輸出實(shí)質(zhì)是污染致害后果和治理補(bǔ)救責(zé)任的轉(zhuǎn)移。本質(zhì)上反映發(fā)達(dá)國家與發(fā)展中國家在經(jīng)濟(jì)發(fā)展問題上的對立，一方面發(fā)達(dá)國家在占有大部分經(jīng)濟(jì)資源的同時(shí)，還想要享受優(yōu)質(zhì)的局部環(huán)境，于是，通過各種手段轉(zhuǎn)移環(huán)境危險(xiǎn)；另一方面，發(fā)展中國家希望獲得發(fā)展，不得不已犧牲自己的生存環(huán)境質(zhì)量為代價(jià)。在這種短視環(huán)境觀念的支配下，這樣的一場交易最終沒有獲利者，雙方都將為此付出沉重的代價(jià)。好在隨著人類理性的崛起，可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略已被普遍認(rèn)同，積極合作，共同控制污染的跨境輸出已經(jīng)成為各國共識。
（二）跨國污染輸出的成因分析
促使污染跨境輸出的原因歸納起來有如下幾個(gè)：
1、污染廢物發(fā)生量的膨脹
全世界每年產(chǎn)生的危險(xiǎn)廢棄物約有3億噸，其中90％產(chǎn)生于發(fā)達(dá)國家。這還只是平均水平，對于發(fā)達(dá)國家，由于其環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)往往高于發(fā)展中國家，因此在發(fā)生同樣經(jīng)濟(jì)收益量的前提下，其被列為有害廢物的副產(chǎn)品的相對數(shù)量偏高，這在客觀上也促使發(fā)達(dá)國家通過廢物的跨境輸出來緩解其國內(nèi)的環(huán)境壓力。
2、發(fā)達(dá)國家轉(zhuǎn)嫁環(huán)境危險(xiǎn)動機(jī)的客觀存在
各國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、國民的環(huán)保意識、環(huán)境的經(jīng)濟(jì)價(jià)值觀念的不同帶來對有害廢物貿(mào)易的經(jīng)濟(jì)價(jià)值評價(jià)觀的差異。發(fā)展中國家由于受經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展水平的制約，滿足于進(jìn)口廢物帶來的短期資金收入，而發(fā)達(dá)國家通過輸出有害廢物，可以節(jié)約大量的用于環(huán)境治理的資金，還會取得國際貿(mào)易利益。據(jù)統(tǒng)計(jì)，危險(xiǎn)廢物在非洲處置大約需40美元一噸，而在歐洲需要4-25倍的費(fèi)用，在美國為12-36倍。3 目前，很多發(fā)達(dá)國家在處理危險(xiǎn)廢物方面的環(huán)保法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)都日益嚴(yán)格起來。在美國，1噸有毒廢物的處理費(fèi)高達(dá)400美元以上，比70年代上漲了16倍。而在一些發(fā)展中國家，因環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)低，危險(xiǎn)廢物的處理費(fèi)僅為美國的1／10。這種差價(jià)使一些垃圾商為從中牟利，把大批有害廢物越境轉(zhuǎn)移到發(fā)展中國家來。據(jù)報(bào)道，僅1986—1988年間，發(fā)達(dá)國家向發(fā)展中國家出口的危險(xiǎn)廢物就達(dá)600多萬噸。目前，每5分鐘就有一船危險(xiǎn)廢物跨越國界。1996年4月發(fā)生在北京市平谷縣的“洋垃圾”事件也是美國違反《巴塞爾公約》，假借出口混合廢紙的名義向中國傾倒有害廢物的典型事件。
3、發(fā)展中國家國民環(huán)境保護(hù)的行政和法律體制不健全，廢物處理有待引進(jìn)先進(jìn)的市場機(jī)制
相對與發(fā)達(dá)國家而言，發(fā)展中國家普遍存在民眾環(huán)境意識薄弱、環(huán)境法規(guī)不健全、執(zhí)法不力、缺乏再生利用和無害處理有害廢物的能力的狀況。主要體現(xiàn)在：（1）有害廢物管理體制不完備，人員素質(zhì)不高，管理水平有限，有的環(huán)保部門甚至沒有專門的廢物處置管理機(jī)構(gòu)。（2）用簡單粗糙的方法處置有環(huán)境危險(xiǎn)的廢物，如有的直接將工業(yè)廢料與生活垃圾混在一起，用普通的掩埋或露天焚燒的方法處置。（4）有害廢物市場處理體系有待建立。在一些發(fā)達(dá)國家，廢物的分類、收集、回收、再利用已形成一個(gè)專門的行業(yè)，如美國的Laid Law環(huán)境服務(wù)公司是一家國際性的環(huán)境產(chǎn)業(yè)公司，在工業(yè)和有害廢物管理、處理和處置方面都有很大的業(yè)務(wù)量。而在我國及其他一些發(fā)展中國家，這種體系尚處于低水平的萌芽狀態(tài)。就我國而言，這種處理是通過遍布各地的資源再生公司體系來完成的，但由于缺乏相應(yīng)的技術(shù)和資金支持，所謂資源再生的過程只是選擇范圍極有限且技術(shù)含量很低的廢物回收，僅限于紙質(zhì)，塑料質(zhì)，金屬質(zhì)等的廢物。對于其他種類的大量廢物，在城市則由城市環(huán)境衛(wèi)生部門通過集中收集至郊區(qū)的垃圾場焚燒或者掩埋，而在農(nóng)村，各種生活工業(yè)垃圾基本上處于無人過問的狀態(tài)，由于農(nóng)村廢物排放的分散性，污染的控制難以有效進(jìn)行，對環(huán)境有巨大的潛在破壞可能性。
4. 現(xiàn)有的國際貿(mào)易理論，投資理論，技術(shù)轉(zhuǎn)讓理論的缺陷
現(xiàn)有的國際貿(mào)易理論，投資理論，技術(shù)轉(zhuǎn)讓理論的最大缺陷是追求狹義的經(jīng)
濟(jì)比較效益，而沒有考慮廣義的社會生態(tài)環(huán)境效益，其中許多理論本身就為發(fā)達(dá)
國家向發(fā)展中國家輸出污染提供了依據(jù)。
國際貿(mào)易理論很多。與貿(mào)易和環(huán)境較為直接相關(guān)也較為典型的是比較優(yōu)勢論。該論是國際貿(mào)易的基礎(chǔ)理論，其中心思想是：在資本和勞動在國內(nèi)可以自由流動而在國際上不能自由流動的前提下，通過國際經(jīng)濟(jì)貿(mào)易，發(fā)揮各自的比較優(yōu)勢，可以達(dá)到兩害相權(quán)取其輕，對各方都有利。該論有其正確的一面，但它的缺陷是僅考慮了各方的靜態(tài)利益而忽視了動態(tài)利益，考慮了狹義的經(jīng)濟(jì)效益而忽視了廣義的社會效益。特別是這一理論可以成為發(fā)達(dá)國家向發(fā)展中國家通過貿(mào)易輸出危險(xiǎn)廢物，通過投資輸出污染密集產(chǎn)業(yè)的理論依據(jù)。從表面上看，這種貿(mào)易和投資符合自由化原則，對雙方都有利：就輸出危險(xiǎn)物者而言，讓垃圾在國內(nèi)作環(huán)保處理成本很高，而輸出廢物基本沒有成本；發(fā)達(dá)國家轉(zhuǎn)移污染密集產(chǎn)業(yè)既可以把生產(chǎn)過程和危險(xiǎn)物“名正言順”地轉(zhuǎn)移到發(fā)展中國家，又可以享受投資的利潤；就發(fā)展中國家而言，購買危險(xiǎn)廢物價(jià)格便宜，又可得到可再生資源，接受污染密集企業(yè)也可創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會。這樣似乎可使雙方的比較優(yōu)勢得以發(fā)揮。但是，如果這種比較利益再寬松的環(huán)保要和生態(tài)環(huán)境代價(jià)求下就能獲得，那么其結(jié)果將是使輸入方付出巨大的生命健康代價(jià)。
國際投資理論也很多。象維農(nóng)的產(chǎn)品周期論，該論被用于解釋發(fā)達(dá)國家對發(fā)展中國家直接投資的動機(jī)。該論認(rèn)為產(chǎn)品周期是產(chǎn)品運(yùn)動的普遍現(xiàn)象，主張?jiān)谛庐a(chǎn)品階段實(shí)行壟斷，用少量產(chǎn)品向經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和消費(fèi)結(jié)構(gòu)相近的國家出口；在產(chǎn)品成熟階段選擇經(jīng)濟(jì)水平，消費(fèi)結(jié)構(gòu)相似的國家作為投資對象；待到產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)化階段，為進(jìn)一步降低產(chǎn)品成本，便在發(fā)展中國家尋找投資機(jī)會，再將產(chǎn)品出口到母國這實(shí)際就是將國內(nèi)即將或已經(jīng)被淘汰，高能耗物耗，高污染的產(chǎn)業(yè)讓發(fā)展中國家去生產(chǎn)，然后把干凈的產(chǎn)品出口到母國。日本小島清的邊際產(chǎn)業(yè)擴(kuò)張論則明確主張日本企業(yè)的對外投資從本國已處于劣勢的產(chǎn)業(yè)依次開始。所以這一理論也為轉(zhuǎn)移污染密集產(chǎn)業(yè)提供了依據(jù)。4
5、國際立法的缺失
1989年3月22日，聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署在瑞士巴塞爾召開了“制定控制危險(xiǎn)廢物越境轉(zhuǎn)移及其處置公約”的專家組會議和外交大會，簽署了《關(guān)于有害廢物越境轉(zhuǎn)移及其處置的巴塞爾公約》（以下簡稱《巴塞爾公約》）。該公約生效時(shí)間為1992年5月5日，有104個(gè)國家成為該公約的締約國。公約簽訂的目的是控制并把隸屬公約管轄的廢棄物越境減少到最小程度，把產(chǎn)生有害廢棄物減少到最低程度，包括盡可能對廢棄物產(chǎn)生源進(jìn)行處置和回收；幫助發(fā)展中國家和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌國家對他們產(chǎn)生的有害廢棄物和其他廢棄物進(jìn)行有利于環(huán)境的管理。5在危險(xiǎn)廢物跨境轉(zhuǎn)移的法律控制上，公約具有里程碑的意義，但作為南北對話和斗爭的產(chǎn)物，它還存在很多不足：
(1)公約對許多關(guān)鍵性的概念的規(guī)定過于原則，內(nèi)涵外延模糊，不能被確定援引。如對于“有害廢物”的界定，列舉于附件一，二中，同時(shí)也規(guī)定締約國也可以國內(nèi)立法將其他廢物定義為有害廢物，并未給“有害廢物”一個(gè)統(tǒng)一明確具體的定義，不同國家有不同的有害廢物標(biāo)準(zhǔn)，具體到個(gè)案還是只能通過當(dāng)事雙方協(xié)商解決，這樣以來，公約存在的意義就值得商榷了。又如，公約規(guī)定 “各締約國應(yīng)采取適當(dāng)措施，以確保有害廢物和其他廢物的越境轉(zhuǎn)移僅在下列情況才予以許可：當(dāng)出口國沒有適當(dāng)?shù)奶幹脠鏊蚣夹g(shù)能力和必要的設(shè)施、設(shè)備能力，以無害環(huán)境而且有效的方式處置有關(guān)廢物時(shí)”，6但對于“適當(dāng)”、“技術(shù)能力”等詞的含義無統(tǒng)一的解釋，發(fā)達(dá)國家可能以本國環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)高為由，認(rèn)定自己“沒有適當(dāng)?shù)奶幹脠鏊蚣夹g(shù)能力和必要的設(shè)施、設(shè)備能力"，從而為其跨境輸出污染物的行為辯解。
（2）公約有的規(guī)定前后矛盾
最明顯的是第4條和第11條，對此，學(xué)界的意見比較統(tǒng)一。公約第4條規(guī)定，禁止向非締約國出口或從非締約國進(jìn)口有害廢物；第11條規(guī)定，各締約國可同其他締約國或非締約國締結(jié)關(guān)于有害廢物越境轉(zhuǎn)移的協(xié)定，只要求此類協(xié)定不減損本公約以環(huán)境無害方式管理廢物的要求。7因?yàn)楣s對何謂“環(huán)境無害管理”這一關(guān)鍵概念無明確規(guī)定，使得締約國可以任意解釋該條款，在實(shí)際上，締約國的有害廢物出口并不受控。“11條的規(guī)定盡管與《維也納條約法公約》的原理相符，但仍被認(rèn)為是對公約的嚴(yán)重減損”8 “11條在公約磋商時(shí)，是對最具爭議議題達(dá)成的最后妥協(xié)，其用詞也十分模糊，基于此，成員方會議至今未對規(guī)定與現(xiàn)存的協(xié)議的協(xié)調(diào)性進(jìn)行深入研究。”9所以也有人指出，《巴塞爾公約》所建立的法律體系在實(shí)際上被用到了其初衷的反面。
（3）實(shí)施公約的困難
締約國尤其是發(fā)展中國家是否有能力執(zhí)行公約的各種復(fù)雜的規(guī)定，直接決定了公約是否能被有效率地實(shí)施。如對于PIC（事先知情同意制度）和同意程序，出口國進(jìn)口國及經(jīng)過國主要面臨的問題是：不知道將有有害廢物經(jīng)過或進(jìn)口到本國；沒有充足的專業(yè)知識和技術(shù)來評價(jià)一個(gè)有害廢物的越境轉(zhuǎn)移是否可以接受；沒有進(jìn)行通知和同意的管理能力；對于將要進(jìn)行的有害廢物轉(zhuǎn)移的專業(yè)評估沒有足夠的信息幫助。故Kummer認(rèn)為，成功采納PIC制度需要靠國家先進(jìn)的環(huán)境管理設(shè)施和規(guī)定；當(dāng)大部分發(fā)達(dá)國家都存在問題，卻要求發(fā)展中國家或轉(zhuǎn)型中的國家有效執(zhí)行該機(jī)制是不可能的。因此公約規(guī)定的控制，監(jiān)督，PIC制度，交換信息等制度需進(jìn)一步完善。發(fā)達(dá)國家應(yīng)更多向發(fā)展中國家轉(zhuǎn)讓先進(jìn)技術(shù)和設(shè)施，幫助發(fā)展中國家有效地執(zhí)行公約。10
二、 控制跨境污染輸出方面現(xiàn)有的法律規(guī)定
跨境污染問題涉及到的法律關(guān)系包括國內(nèi)法和國際法兩個(gè)方面，從污染物跨境發(fā)生的過程來看，有害的污染物一旦產(chǎn)生，其產(chǎn)地的法律對即有管轄權(quán)；當(dāng)污染物準(zhǔn)備出口，它必然面臨國際通用貿(mào)易規(guī)則的約束，當(dāng)污染物運(yùn)抵目的地時(shí)，當(dāng)?shù)氐姆蓪ζ涞臏?zhǔn)入也設(shè)定了一系列的規(guī)則；最后，當(dāng)跨境污染輸出事件的當(dāng)事各方之間發(fā)生糾紛時(shí)，也要借助于國際公約、協(xié)定、條約來解決問題。
就中國而言，現(xiàn)在面臨的主要是在加WTO后現(xiàn)有的法律規(guī)則同WTO規(guī)則靠攏和協(xié)調(diào)的問題。
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