[ 王春暉 ]——(2003-7-19) / 已閱41195次
２、對具體通信行政行為的復議監督
根據我國通信行政管理的實踐，按照《行政復議法》的有關規定，通信管理相對人不服通信行政機關作出的下列具體行政行為，可以申請通信行政復議：
(1)認為符合法定條件，申請通信行政機關頒發許可證、證書或申請通信行政機關審批、登記有關事項，通信行政機關沒有依法辦理的。
我國對經營通信業務實行許可證制度，未取得經營許可證的，不得經營通信業務。關于通信業務的種類目錄和相應的經營許可證的數量，由國務院通信主管部門根據技術進步和市場需要進行確定并公布。經營基礎電信業務，須經國務院信息產業主管部門審查批準，取得《基礎電信業務經營許可證》；經營增值電信業務，業務覆蓋范圍在兩個以上省、自治區、直轄市的，須經國務院信息產業主管部門審查批準，取得《跨地區增值電信業務經營許可證》；業務覆蓋范圍在一個省、自治區、直轄市行政區域內的，須經省、自治區、直轄市電信管理機構審查批準，取得《增值電信業務經營許可證》。
根據《中華人民共和國電信條例》及《電信業務經營許可證管理辦法》的規定，申請經營基礎電信業務的，應當符合下列條件：
（一）在省、自治區、直轄市范圍內經營的，其注冊資本最低限額為2億元人民幣；在全國或跨省、自治區、直轄市范圍內經營的，其注冊資本最低限額為20億元人民幣；
（二） 最近三年內未發生過重大違法行為。
申請經營增值電信業務的，應當符合下列條件：
（一） 在省、自治區、直轄市范圍內經營的，其注冊資本最低限額為100萬元人民幣；在全國或跨省、自治區、直轄市范圍內經營的，其注冊資本最低限額為1000萬元人民幣；
（二）有可行性研究報告和相關技術方案；
（三） 有必要的場地和設施；
（四） 最近三年內未發生過重大違法行為。
通信行政管理相對人向通信行政管理機關申請頒發許可證或申請通信行政機關審批、登記有關事項，通信行政機關在接到相對人的申請后，應在法定的時限內進行審查，只要符合法定條件，通信行政機關必須頒發、審批或登記；不符合法定條件的也必須在法定時限內給予答復。如果在此期間通信行政主管部門不予頒發、審批或登記也不給予答復，那么申請人可以據此向不予頒發許可證或者不予登記、審批有關事項的上一級通信行政主管部門（信息產業部）申請復議，如果不于頒發的決定是中央通信行政部門作出的，申請人可請求國務院法制部門裁決。
(2)對通信行政機關作出的警告、罰款、沒收非法所得、責令停業、吊銷電信業務經營許可證等行政處罰決定不服的。
通信行政處罰，是國家法律責任制度的重要組成部分，是各級通信行政機關保障通信法律、法規貫徹實施的一個重要手段。通信管理相對人通過依法申請獲得通信行政主管部門頒發的經營許可證、批準文件、進網許可證、資質證書、認證書、認證標志等，取得了從事通信行業經營和生產活動的資格和權利，同時也必須履行相應的義務。如果取得經營許可證、批準文件、認證書的相對人在其經營和生產活動中有違反通信行政法律、法規的行為，通信行政主管部門應當履行通信行政法律、法規所賦予的通信行政管理職責，對相對人的違法活動進行查處并給予行政處罰。
根據現行的中央通信法規和地方性通信法規的規定，通信行政處罰的具體種類主要有：警告、罰款、沒收違法所得、責令停業、吊銷經營許可證或撤銷批準文件。通信行政主管門作出的警告的具體行政行為，是通信行政機關對違法行為人的譴責和告誡，其目的是通過對違反通信法律、法規的行為人精神上的懲戒，以申明其有違法行為，并使其不再違法；通信行政主管部門作出的罰款的具體行政行為，是通信行政機關強迫違法行為人在一定期限內向國家繳納一定數量金錢的處罰形式，這是一種限制和剝奪通信違法行為人財產權利的處罰，具有一定的經濟意義；通信行政主管門作出的沒收非法所得的具體行政行為，是通信行政機關依法將違反通信法律、法規的行為人的非法收入和所得收歸公有的處罰形式；通信行政主管部門作出的責令停業的具體行政行為，是通信行政機關要求從事違反通信法律、法規進行通信經營活動的組織停止經營的處罰形式。這種處罰形式是限制和剝奪通信違法行為人特定行為能力的一種處罰，與吊銷許可證合稱為能力罰或行為罰。在現行的中央通信法規和地方性通信法規中，責令停業處罰的形式一般為“責令停業”或“責令停止經營”，如《中華人民共和國電信管理條例》規定：違反本條例規定，情節嚴重的，責令停業，直至吊銷電信業務經營許可證。通信行政主管部門作出的吊銷經營許可證或撤銷批準文件的具體行政行為，是通信行政機關撤銷通信違法行為人已獲得的從事通信生產或經營活動的權利或者資格證書，剝奪被處罰人從事通信特許活動的權利和資格的處罰形式。許可證是通信行政機關依申請核發和批準的，允許相對人進行生產經營活動的書面證明文件，未領取許可證從事通信產品生產或經營通信業務的，通信行政機關應依法取締。對于已經取得許可證的相對人，通信行政機關有權監督其依法從事各項許可活動。如果發現許可證持有人違反有關通信法律、法規從事許可活動，通信行政機關可以吊銷其許可證，剝奪其從事被許可活動的權利和資格。
對許可證的吊銷，勢必帶來剝奪當事人行為能力的后果，對當事人權利的影響非常之大。實踐中，有的地方通信行政機關在自身利益的驅動下，發放《增值電信業務經營許可證》的隨意性很大，存在侵犯通信行政管理相對人權益的可能。因此，通信行權管理相對人對于通信行政機關作出的有關吊銷許可證的行政處罰決定不服的，應立即向作出決定的上一級通信行政主管部門申請復議，對作出決定的通信行政機關實施復議監督。
（四）通信行政復議的程序
通信行政復議是通信行政機關裁決通信行政爭議的一種活動。這種活動是通信復議機構根據利害關系人的復議申請，依法對通信行政機關的具體行政行為進行審查，經查明發現通信行政機關的具體行政行為違法或不當時，有權撤銷、變更該具體通信行政行為或確認該具體通信行政行為違法，這樣使得違法或不當的具體通信行政行為在通信行政系統內部得到糾正，從而有利于促進并維護具體通信行政行為的合法性與合理性。為了保證通信行政行為的合法性與合理性的實現，通信行政復議機構在進行復議時必須遵循法定的方式和步驟。在通信行政復議活動時，通信行政復議機關所遵循的方式和步驟的總稱叫作通信行政復議程序。從我國行政復議的立法和實踐來看，通信行政復議應主要經過申請、受理、審理和決定四個步驟。
１、通信行政復議的申請
通信行政復議的申請，是指公民、法人或其他組織認為通信行政主管部門的具體行政行為侵犯其合法權利，依據《行政復議法》的規定，以自己的名義要求通信行政復議機關對該具體通信行政行為的合法性、適當性進行審查并要求改變或撤銷該具體通信行政行為，以保護其合法權益的行為。申請人的申請，是引起通信行政復議的必要前提。沒有申請，通信復議機關不會主動進行行政復議，但是申請并不一定必然導致行政復議的發生，還必須經過復議機關的審查。經復查申請只有符合法定條件的復議申請，才是引起通信行政復議的必要前提。
(1)申請通信復議的期限
通信行政復議集行政性和司法性于一體，是一種通信行政司法活動，因此，必須有嚴格的期限規定。期限就是提出申請的時間限制，也是復議申請權的有效時間段。如果申請人認為通信行政主管部門的具體行政行為侵犯了自身的合法權益，希望得到行政上的補救和監督，就應在法定的申請期限內提出復議申請，超過法定申請期限，這種權利即不存在。
《行政復議法》第九規定：“公民、法人或者其他組織認為具體行政行為侵犯其合法權益的，可以自知道該具體行政行為之日起六十日內提出行政復議申請；但是法律規定的申請期限超過六十日的除外。因不可抗力或者其他正當理由耽誤法定申請期限的，申請期限自障礙消除之日起繼續計算。”根據這一規定，行政復議申請期限一般為公民、法人或其他組織知道具體行政行為之日起六十日內。這一規定有以下幾層意思：一是一般情況下，行政復議申請期限統一按照六十日執行。在行政復議法制定以前，多數規定為十五日。根據幾年的行政復議實踐，十五天的行政復議申請期限過短，許多行政管理相對人因為逾期申請而被拒之于行政復議大門之外，喪失了運用法律武器來保護自己合法權利的條件。二是行政復議申請期限自公民、法人或其他組織知道具體行政行為之日起計算。這里所講的知道具體行政行為，是指公民、法人或者其他組織通過法定渠道，確切地了解到具體行政行為及其內容的事實。一般講以下幾種情況應認定為“知道該具體行政行為之日”：(1)具體行政行為是當場作出的，書面決定注明的日期為知道具體行政行為的日期；(2)具體行政行為的書面決定是送達的，送達書面決定的日期為知道具體行政行為的日期；(3)具體行政行為是通過公告送達的，公告之日起規定的一定時間為知道具體行政行為的日期；(4)申請行政機關頒發許可證、證書或申辦批準文件，在規定的期限內不予答復的，規定的答復期屆滿的次日起的適當期限，均可作為知道具體行政行為的日期。三是為了充分體現對公民、法人或者其他組織合法權益的保護，如果單行法律規定的行政復議期限超過六十日的，則要按照單行行政法規規定的超過六十日的行政復議期限執行。為了保護申請人的權利，《行政復議法》第九條第二款規定：“因不可抗力或者其他正當理由耽誤法定申請期限的，申請期限自障礙消除之日起重新計算”。所謂不可抗力，是指不能預測、不能抗拒也無法避免的客觀事實。如：地震、火災、海嘯、洪水、戰爭等；其他正常理由的范圍較廣，一般包括存在非因行政復議申請人故意導致的障礙而影響行政復議權行使的情況。如：公民疾病、法人改組階段等。但是無論是因不可抗力還是其他正當理由耽誤法定申請期限的，當事人應提出耽誤法定申請期限的證據。行政復議申請期限延長的時間，等于不可抗力或其他正當理由持續的時間。也就是講，申請期限延長的這段時間應扣除在行政復議申請期限之外，在不可抗力或其他正當理由形成的障礙消除時起，行政復議申請期限才繼續進行。
(2)申請通信復議的條件
申請通信行政復議是申請人的一項法定權利，但該項權利的行使必須符合一定的條件，否則不能必然引起行政復議活動的發生。為了防止濫用復議申請權，《行政復議法》對申請復議規定了一定的條件，對通信行政復議的申請人同樣適用。
第一、申請人是認為具體行政行為直接侵犯其合法權益的公民、法人或其他組織。這是對提出復議申請主體資格的要求。首先，《行政復議法》中的公民是否包括外國人和無國籍人，如果包括外國人和無國籍人，最好使用“自然人”這一概念。因為公民從嚴格的概念上講，是公法上概念，是政治概念，不是私法概念，在制定《民法通則》的時候，雖然使用了公民的概念，但是為了與公法上的公民概念相區別，在“公民”概念后還加上了“自然人”的表述，這是為了將公民概念等同于和私法上的自然人概念；而《合同法》正式使用了自然人的概念。這樣一來，《行政復議法》中的“公民”在表述上就有些限制。但是無論公民還是自然人作為申請行政復議的主體還必須具有《民法通則》規定的權利能力和行為能力。其次，《行政復議法》中的法人是指《民法通則》中規定的，具有民事權利能力和民事行為能力，有一定的組織形式，能依法獨立享有民事權利承擔民事義務的組織；其他組織主要指法人以外的組織，如不具備法人資格的社會團體和組織等。
除符合復議申請主體資格外，同時還必須是認為通信行政主管部門的具體行政行為侵犯了自身的合法權益，如果具體行政行為不是直接侵犯其自身的合法權益，公民、法人或者其他組織就不能成為通信行政復議的申請人。
第二，有明確的復議被申請人。申請人在提出復議申請時，必須明確指出實施侵害其合法權益的具體行政行為的通信行政主管部門是哪一個。如果沒有被申請人，或者被申請人不明確，行政復議機關就無法開始復議活動。
第三，有具體的復議請求和事實根據。具體的復議請求，是指申請人申請復議的主張和要求通信復議機關保護自身合法權益的具體內容。如要求撤銷、變更被申請人作出的通信行政處罰決定；要求頒發許可證、批準文件或申請通信行政機關審批、登記有關事項。事實根據，是指能夠證明行政機關已經作出某種具體行政行為的材料。如通信處罰決定書、罰款收據等。
第四，屬于申請復議范圍。申請人向通信復議機關申請復議，應當符合《行政復議法》第六條的有關內容，超出第六條的規定范圍，復議機關可以不予受理。根據我國通信行政管理的實際情況，對具體通信行政行為申請復議的范圍主要有兩大類：一是認為符合法定條件，申請通信行政機關頒發許可證、證書或申請通信行政機關審批、登記有關事項，通信行政機關沒有依法辦理的；二是對通信行政機關作出的警告、罰款、沒收非法所得、責令停業、吊銷電信業務經營許可證等行政處罰決定不服的。
第五，屬于管理復議機關管轄。申請人申請行政復議，必須按照《行政復議法》關于復議管轄的規定，向有復議管轄權的通信行政主管部門提出。如果通信行政復議機關受理不屬于自己管轄的復議案件，應及時地移交有管轄權的機關或告知申請人向有復議管轄權的行政機關申請復議。
(3)申請通信行政復議的方式及內容
通信行政復議是以保護公民、法人或者其他組織的合法權益為根本宗旨的法律制度。因此，對行政復議申請方式的規定，要有利于充分實現這一根本宗旨。《行政復議法》第十一條規定：“申請人申請行政復議，可書面申請，也可以口頭申請；口頭申請的，行政復議機關應當當場記錄申請人的基本情況、行政復議請求、申請行政復議的主要事實、理由和時間”。根據這條的規定，行政復議申請的方式既包括書面申請，也包括口頭申請。但筆者認為，通信行政復議采用書面形式比較嚴肅、鄭重，既有利于全面、具體地表達管理相對人行政復議請求的目的，闡述申請行政復議的事由及有關根據，也有利于行政復議機關準確地掌握申請人的要求及其理由，從而更為方便地查明案情和及時結案。
行政復議申請書作為一種重要的行政復議法律文書，在內容上應明確、具體地表達申請人的意思。一般而言，行政復議申請書的內容主要有四項。一是申請人的基本情況；二是被申請人的基本情況；三是申請行政復議的要求和理由；四是接受行政復議的行政機關的名稱及提出行政復議申請的日期。以上四項內容是復議申請書的必備內容，其中“申請行政復議的要求和理由”是核心部分，是申請人通過復議希望達到的目的，以及提出這種要求應具備的事實法律依據。行政復議申請的提出，標志著行政機關作出的具體行政行為受到了相對人的懷疑從而引起外部行政爭議的產生，是可能引起行政復議程序開始的一種行為。所以制作通信行政復議申請書一定要認真按照《行政復議法》規定的事項敘述清楚，要忠于事實、合理合法，以便于復議機關審閱。
２、通信行政復議的受理
《行政復議法》第十七條規定，行政機關自收到行政復議申請之日起五日內進行審查，對不符合復議條件的，決定不予受理，并書面告知申請人；對符合復議條件的，但是不屬于通信行政機關受理的行政復議申請，應當告知申請人向有關行政復議機關提出。除以上兩種情況，通信行政復議機構自收到行政復議申請書之日起即為受理。
根據以上內容，通信行政復議機關在收到行政復議申請書后，應在程序上作出以下行為：
(1)審查復議申請
第一，審查復議申請書的期限應在接到行政復議申請后五日內進行。這樣規定體現了行政行為的高效原則，對促使行政機關及時對復議申請書進行審查有著重要的法律意義。
第二，審查復議申請是否符合法定條件。主要包括：申請人的申請是否符合受案范圍；申請人的復議申請是否屬于本通信行政機關管轄；申請人的申請是否符合法定的復議條件；申請人的申請是否符合法律規定的期限；申請人在提出申請之前是否已向人民法院提起訴訟。
(2)處理復議申請
經過對復議申請的審查后，通信行政機關應當在法定期限內分別作出如下處理：
第一，對于符合法定申請條件的，行政復議申請自行政機關收到之日起為受理。這時通信行政機關應制作《通信行政復議申請受理通知書》，分別送達申請人和被申請人。
第二，對于不符合法定申請條件的，行政復議機關可依法決定不予受理。不予受理應當制作不予受理決定書，并載明不予受理的理由。申請人不服的，可以依法向人民法院提起行政訴訟。
第三，對于符合法定條件，但不屬于本行政復議機關受理的行政復議申請，告知申請人向有關行政復議機關提出。
(3)受理過程中的行政監督
公民、法人或者其他組織對通信行政機關的具體通信行政行為不服，向通信行政復議機關提出通信行政復議申請，這是憲法和法律賦予他們的法定權利。但是由于長期以來通信管理一直處于政企合一的局面，以致出現通信行政復議機關怕惹火燒身或者官官相護等原因，隨意拖延受理通信行政復議申請，甚至拒絕受理公民、法人或其他組織依法提出的行政復議申請。這種狀態，既偏離了通信行政機關為社會主義市場經濟服務宗旨，也偏離了促進通信發展的原則。因此，如果不從法律制度的設計上加強監督機制，勢必影響通信行政機關依法行政和通信行政復議制度作用的發揮。在這方面，《行政復議法》對以前的《行政復議條例》的有關規定作了相當大的完善。
根據《行政復議法》第二十條的規定，申請人選擇了申請復議后，復議機關無正當理由拒絕受理或者不予答復的，可通過行政機關系統內部的干預和監督獲得解決。這里講的“正當理由”，應理解為《行政復議法》規定的申請行政復議的法定條件。凡是符合復議法規定的行政復議申請條件的，除不屬于本行政機關受理，應告之申請人向有關行政復議機關提出外，都應當無條件的受理，絕不能以“正當理由”為由而拒絕受理或不予受理。
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