[ 張宏思 ]——(2011-11-15) / 已閱83097次
其次，由先例創(chuàng)生的基礎(chǔ)性規(guī)范。
先例指具有慣例創(chuàng)始意義的標(biāo)志性憲法事實，如第一次國內(nèi)革命戰(zhàn)爭時期中華蘇維埃政府創(chuàng)立的國體、政體，對于以后中共敵后抗日根據(jù)地、解放戰(zhàn)爭時期解放區(qū)政權(quán)體制的首創(chuàng)意義。國外，則如上述華盛頓創(chuàng)立的美國總統(tǒng)任期不超過兩屆的事實、1688年英國“光榮革命”創(chuàng)制的君主立憲政體等等。先例創(chuàng)生慣例的雛形，進(jìn)而形成慣例的基礎(chǔ)性規(guī)范。如，上文提到的中共一黨長期執(zhí)政、主要領(lǐng)導(dǎo)人黨政軍權(quán)力集于一身等等。
再次，憲法慣例的創(chuàng)制存在著禁忌：—是禁止權(quán)力推定。權(quán)力推定，指權(quán)力行使者憑藉種種借口，通過造成既成事實的方式，在法定權(quán)力之外或其邊緣，為自身創(chuàng)設(shè)新權(quán)；二是不
①參見劉武俊：“戶籍制度改革不宜緩行”，載《讀書》2001年第12期；《讀書》編輯部：“農(nóng)民工問題要從根本上治——訪陸學(xué)藝”，載《讀書》2003年第7期；呂新雨：“‘民工潮’的問題意識”， 載《讀書》2003年第10期；何慧麗：“回歸中國，回歸農(nóng)民”， 載《讀書》2005年第5期；嚴(yán)海蓉：“虛空的農(nóng)村和空虛的主體”，載《讀書》2005年第7期。《讀書》各期均由三聯(lián)書店出版。
得違背立憲宗旨、威脅憲法權(quán)威。要求憲法慣例在創(chuàng)生憲法規(guī)范時，不得違背憲法的基本原則和基本價值選擇，背離公權(quán)力的創(chuàng)立宗旨、損及憲法的權(quán)威。三是不得違背公序良俗、跨越社會基本的道德底線。
2、觀念形態(tài)
憲法慣例通常具有社會公認(rèn)的觀念形態(tài)，如表現(xiàn)為公眾輿論、權(quán)威人士的意見、主流的社會價值觀、社會常識等等。如，以政黨、團(tuán)體等的“經(jīng)驗”、“理論”、“主義”、“原理”等面目出現(xiàn)的憲法慣例在其中占有重要的位置，它們是在當(dāng)代中國實際發(fā)生決定性作用的憲法慣例的思想基礎(chǔ)或觀念形態(tài)。
3、對法的效力的認(rèn)同
經(jīng)歷長期實踐檢驗的不成文行為規(guī)范，應(yīng)當(dāng)被社會公認(rèn)為具有法的效力。惟有上升到這一層次，方才超越了道德層次及社團(tuán)規(guī)范的層次，具有了由國家權(quán)力所確保的強(qiáng)制力，成就了憲法慣例的法規(guī)范的完整屬性。
(二)結(jié)構(gòu)
憲法慣例由一定要素組成，并具有有機(jī)的結(jié)構(gòu)，這些結(jié)構(gòu)包括特定慣例的內(nèi)在結(jié)構(gòu)和慣例之間的相互關(guān)系。
就特定慣例的內(nèi)在結(jié)構(gòu)而言，主要由憲法事項(條件或假設(shè))、主體及主體間的憲法關(guān)系(處置范式)有機(jī)組成。比如，在“中國共產(chǎn)黨的中央委員會提出修憲建議”這一慣例中，憲法事項(條件或假設(shè))當(dāng)是：在現(xiàn)行憲法未明確規(guī)定憲法修改建議主體的情況下，當(dāng)存在修改憲法的必要性和可行性時，什么樣的憲法主體有資格提出修憲建議、什么樣的主體有權(quán)決定是否接受此建議? 憲法主體則一是中國共產(chǎn)黨的中央委員會，作為修憲建議的提出方；二是國家最高權(quán)力機(jī)關(guān)及其常設(shè)機(jī)關(guān)，現(xiàn)實中專指全國人大及其常委會，作為建議的受理方。憲法關(guān)系則是由執(zhí)政黨的中央執(zhí)行委員會向國家最高立法機(jī)關(guān)及其常設(shè)機(jī)關(guān)提出修憲建議及議案草案，由后者審查議決是否依照憲法規(guī)定提議修憲并進(jìn)入正式的修憲程序。修憲實踐中，以2004年3月中旬的第四個憲法修正案的建議提交進(jìn)程為例，中共中央的書面建議內(nèi)容的首部和尾部是這樣表述的：
中國共產(chǎn)黨中央委員會關(guān)于修改憲法部分內(nèi)容的建議
全國人民代表大會常務(wù)委員會：
根據(jù)我國改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)發(fā)展的實踐，中國共產(chǎn)黨中央委員會提出關(guān)于修改《中華人民共和國憲法》部分內(nèi)容的建議如下：
…… ……（正文）
以上建議，請全國人民代表大會常務(wù)委員會依照法定程序提出憲法修正案議案，提請第十屆全國人民代表大會第二次會議審議。
中國共產(chǎn)黨中央委員會
2003年12月12日
上述修憲建議事例直觀地表現(xiàn)了特定憲法慣例的內(nèi)在基本結(jié)構(gòu)。當(dāng)然，復(fù)雜的憲法慣例有著較為復(fù)雜的憲法規(guī)范結(jié)構(gòu)。
就慣例之間的相互關(guān)系而言，突出的表現(xiàn)有：
1、以特定先例為依托。
通常，某一憲法慣例會有有跡可尋的先例或慣例演進(jìn)線索。例如，共產(chǎn)黨對軍隊實行壟斷性絕對領(lǐng)導(dǎo)這一憲法慣例，按照中央黨史研究機(jī)構(gòu)的說法，即源于1929年福建上杭縣古田召開的中共紅四軍第九次代表大會。該會議通過的關(guān)于糾正黨內(nèi)的錯誤思想問題的決議，規(guī)定“中國的紅軍是一個執(zhí)行革命的政治任務(wù)的武裝集團(tuán)”，必須絕對服從黨的領(lǐng)導(dǎo)。① 再如，從建國后第一個憲法典性質(zhì)的文件——《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》，到1954年憲法及迄今歷次憲法的制訂、修改活動，無不由中國共產(chǎn)黨發(fā)動、起草、組織審議并主導(dǎo)
① 胡繩／主編，中共中央黨史研究室／著：《中國共產(chǎn)黨的七十年》，中共黨史出版社1991年8月初版，第97頁。
通過。憲法的制訂、修改活動由執(zhí)政黨——中共主導(dǎo)這—慣例早在根據(jù)地時期即已肇端。作為陜甘寧邊區(qū)基本法的《陜甘寧邊區(qū)抗戰(zhàn)時期施政綱領(lǐng)》，就是由中共陜甘寧邊區(qū)中央局提議并提出草案、經(jīng)中共中央政治局批準(zhǔn)，于1939年2月再經(jīng)邊區(qū)首屆參議會通過的。《施政綱領(lǐng)》“實際上規(guī)定了中國共產(chǎn)黨在各抗日根據(jù)地內(nèi)實行的基本政策”，① 也奠定了中國共產(chǎn)黨在建國初期新民主主義聯(lián)合政府中的領(lǐng)導(dǎo)地位。
2、核心明顯，邊緣模糊，容有變異。
同類憲法慣例群之中常有明確的核心規(guī)范和與之鄰接的一系列邊緣規(guī)范。例如，單位制度盛行時，其核心規(guī)范是：計劃經(jīng)濟(jì)體制下，單位作為城鎮(zhèn)基本的社會單元，除與成員形成雇傭關(guān)系、提供勞動報酬外，還須分擔(dān)對成員的社會保障、社會控制以及國家動員等職能；邊緣規(guī)范主要指那些涉及單位制度核心規(guī)范的實施方式、程序和物質(zhì)保證以及成員身份認(rèn)定，人事隸屬關(guān)系，單位規(guī)格、編制，公共關(guān)系等等的外圍輔助規(guī)范。由于慣例形成期較長、加之與復(fù)雜的政治、社會環(huán)境因素互動所致，邊緣規(guī)范往往呈現(xiàn)程式多樣、交互滲透的
狀態(tài)，規(guī)范內(nèi)容之間也難免發(fā)生沖突、磨擦。
(三)中國憲法慣例的特質(zhì)
由特殊的歷史、社會環(huán)境所決定，當(dāng)代中國的憲法慣例呈現(xiàn)出一些特殊的質(zhì)地，主要體現(xiàn)在：
1、獨(dú)立于憲法典，有一套體系相對獨(dú)立、效力顯著的涉及憲法性問題的政治運(yùn)作規(guī)則，其基本構(gòu)成是由執(zhí)政黨創(chuàng)設(shè)的黨內(nèi)成文規(guī)范和參與創(chuàng)設(shè)的政治慣例。
這套規(guī)則體系既有成文形式的規(guī)范，主要是中國共產(chǎn)黨的“黨內(nèi)法規(guī)”及政策性文件，也包括大量不成文形式的規(guī)范，主要是以中國共產(chǎn)黨為主的政黨慣例、政治信條。基于這種類型政黨規(guī)范在當(dāng)代中國憲政生活中長期以來所發(fā)揮的舉足輕重的作用，基于這種政黨規(guī)范長期以來自處于正式法律體系之外的事實，基于對既存現(xiàn)實的承認(rèn)和維持安定和諧的政治生態(tài)環(huán)境的考量，不妨將上述執(zhí)政黨的成文及不成文的憲法性規(guī)范歸屬為憲法慣例。這樣，在中國特定的歷史、現(xiàn)實條件下，此類憲法慣例連同其它憲法慣例與成文憲法構(gòu)成了隱、顯兩大憲政規(guī)則體系，相對獨(dú)立又交織互滲。執(zhí)政黨類憲法慣例數(shù)量龐大、體系嚴(yán)整，對政治、社會生活具有更強(qiáng)的適應(yīng)力、更大的影響力。當(dāng)然，隱、顯兩大憲政規(guī)則體系之間并非水乳交融，作為“活的憲法”，憲法慣例常常與憲法成文規(guī)范的發(fā)生置換甚至沖突，此類實例頗具中國特色，我們并不陌生。
2、長期執(zhí)政的中國共產(chǎn)黨主導(dǎo)著憲法慣例的創(chuàng)設(shè)和維持活動，是主要的慣例創(chuàng)設(shè)者和由憲法慣例到成文憲法規(guī)范的主要的輸送者。
政黨參政、執(zhí)政，在國家事務(wù)中貫徹政黨的意志，早已成為近、現(xiàn)代政治的普遍現(xiàn)象。中共在國家政治生活中長期確立起來的至高權(quán)威和領(lǐng)導(dǎo)核心地位，將其推到了扮演憲法規(guī)范主要創(chuàng)立者的歷史舞臺上，不論是制訂成文憲法文件，還是創(chuàng)設(shè)憲法慣例。表現(xiàn)之一，中共自建國以來始終居于國家事務(wù)領(lǐng)導(dǎo)核心和國家動員組織中樞的地位；表現(xiàn)之二，中共大量的
憲法實踐活動為憲法慣例的創(chuàng)設(shè)、維持提供了豐富的事實資源；表現(xiàn)之三，與中共直接相關(guān)的憲法慣例引發(fā)了憲法典的迭次修改，修憲之頻繁引人注日；表現(xiàn)之四，執(zhí)政黨政治慣例與憲法慣例交織、混同，憲法慣例的維持主要以執(zhí)政黨注意力的變化和好惡為轉(zhuǎn)移。
正是中國共產(chǎn)黨的長期執(zhí)政賦予了當(dāng)代中國憲法慣例強(qiáng)烈的個性，并使自身的意志在政策與法律、慣例與憲典之間游刃有余地進(jìn)行轉(zhuǎn)換。這也許是憲法慣例的中國“地方性”特質(zhì)的又—種體現(xiàn)。需要警惕、防止的倒是國家利益和公共利益的泛政黨化。對于由執(zhí)政黨主導(dǎo)、推助形成的諸多憲法慣例，需要不斷認(rèn)真地加以檢討和審視，相關(guān)的憲法監(jiān)督觀念、機(jī)制應(yīng)當(dāng)逐步促成。
① 胡繩／主編，中共中央黨史研究室／著：《中國共產(chǎn)黨的七十年》，中共黨史出版社1991年8月初版，見第169頁。
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