[ 章劍生 ]——(2011-12-29) / 已閱23807次
章劍生 浙江大學法學院 教授
關鍵詞: 信訪處理行為/可復議性/行政復議/信訪
內容提要: 認定信訪處理行為可復議性的要件是存在一個具體行政行為，該具體行政行為影響行政相對人的合法權益，且該具體行政行為有可決定性。信訪類型可以分為批評、建議式信訪和行政救濟式信訪。信訪處理行為是行政機關針對信訪的行政救濟式信訪所作出的一種處理。信訪處理行為可以分為首次處理行為和第二次處理行為，在第二次處理行為中，又可以分為重復處理行為和改變處理行為。首次處理行為、改變處理行為和撤銷處理行為符合可復議性的認定要件。不履行信訪處理的法定職責行為具有可復議性。當信訪救濟與行政復議救濟發生競合時，行政復議應當優先適用。
一、引言
信訪，它最初是人民群眾的反映意見方式。[1]由于人民群眾反映意見的內容有時與自己的權益有關，信訪就逐漸分離出一種救濟功能，到了上個世紀90年代之后，有時它甚至替代了行政復議、行政訴訟等行政救濟制度。[2]多年以來，信訪這兩種功能雜糅在一起，難分難解，也產生出了諸多的法理與實務問題，如信訪處理行為是否具有可復議性，就是一個存疑頗深的問題。由于這個問題與行政行為的可訴性之間關聯緊密，因此，信訪處理行為是否具有可訴性，直接影響到人們對它的可復議性認識與判斷的方向。那么，法院對此的態度是什么呢？
（一）最高人民法院的“答復”
法院在行政訴訟中遇到質疑信訪處理行為合法性的個案并非少見。關于信訪處理行為的可訴性問題，因信訪案件本身具有高度的政治敏感性，而法院至今仍沒有學會將政治問題轉化為法律問題的技術，所以，它一直是持十分謹慎的態度對待之。到了2005年，最高人民法院終于給出了一個將涉訪的行政爭議案件“推出法院大門”的基本態度：
“信訪工作機構是各級政府或政府工作部門授權負責信訪工作的專門機構，其依據《信訪條例》作出的登記、受理、交辦、轉送、承辦、協調處理、督促檢查、指導信訪事項等行為，對信訪人不具有強制力，對信訪人的實體權利不產生實質影響。信訪人對信訪機構依據《信訪條例》處理信訪事項的行為或者不履行《信訪條例》規定的職責不服提起行政訴訟的，人民法院不予受理。對信訪事項有權處理的行政機關依據《信訪條例》作出的處理意見、復查意見、復核意見和不再受理決定，信訪人不服提起行政訴訟的，人民法院不予受理。”[3]
這個“答復”可分為兩層意思：（1）對行政機關“登記、受理、交辦、轉送、承辦、協調處理、督促檢查、指導信訪事項等行為”，最高人民法院以這些行為對信訪人“不具有強制力”、“實體權利不產生實質影響”為由，把它們排除在法院行政訴訟受案范圍之外。這層意思與當下主流的行政訴訟法理論基本一致。但是，（2）把“處理意見、復查意見、復核意見和不再受理決定”擠出行政訴訟受案范圍，最高人民法院卻沒有給出任何理由，令人玩味不盡：是沒有理由可以給出，還是有理由不給出呢？為什么不重復一下（1）的理由呢？難道除了（1）的理由外還有其他什么特別理由？在我看來，最高人民法院在這里做了一個謎，但至今沒有給出謎底。這個“答復”雖然是針對行政訴訟的，但是，行政復議機關在判斷一個信訪處理行為是否具有可復議性時，或多或少也已經受到了它的影響。因為，人們在討論行政復議的可復議性時，總會與行政訴訟中的行政行為可訴性相比較，而信訪處理行為在行政訴訟中是沒有可訴性的。[4]但是，在實踐中的個案顯示，信訪處理行為并非當然不具有可復議性和可訴性，[5]這個“答復”內容是有商榷余地的。
（二）指導性案例中的“要旨”
最高人民法院公布的指導性案例，在各級人民法院審判類似案例時應當參照。 [6]這一“參照”確定了指導性案件具有行政法的法源地位。所以，分析最高人民法院指導性案例所承載的觀點，或許可以找到它在上述“答復”中沒有給出的謎底。在信訪處理行為是否具有可復議性問題上，2007年10月最高人民法院通過發布“楊一民訴成都市人民政府其他行政糾紛案”（以下簡稱楊一民案）表達了它的觀點：
“行政機關駁回當事人申訴的信訪答復，屬于行政機關針對當事人不服行政行為的申訴作出的重復處理行為，并未對當事人的權利義務產生新的法律效果，不是行政復議法所規定的可以申請行政復議的行政行為。當事人不服行政機關作出的上述信訪答復，申請行政復議，接受申請的行政復議機關作出不予受理決定，當事人不服該決定，訴請人民法院判決撤銷該不予受理決定的，人民法院不予支持。” [7]
在楊一民案中，最高人民法院確立了一個是否“對當事人的權利義務產生新的法律效果”的標準，用以判斷信訪處理行為是否具有可復議性。它的邏輯是，先把駁回當事人申訴的信訪答復當作一種“重復處理行為”，然后再依照《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第1條第2款第（5）項規定，得出了這種信訪答復“并未對當事人的權利義務產生新的法律效果”之結論，所以它“不是行政復議法所規定的可以申請行政復議的行政行為。”但事實是，信訪答復并非僅限于“駁回當事人申訴”，[8]這個單一的標準是否可以判斷信訪處理行為的可復議性并非沒有疑問。不過，對照“答復”的內容，我們可以發現最高人民法院在這個問題上的態度已經發生了重大變化：對信訪答復可復議性或者可訴性需要考慮它是否“對當事人的權利義務產生新的法律效果”。
上述最高人民法院的“答復”和“指導性案例”，雖然在信訪處理行為是否具有可復議性問題給出了一個較為明確的判斷標準，但是由于信訪處理行為本身是一種多重性的行政活動，更需要從這種多重性著手，我們才能針對不同的信訪處理行為作出是否具有可復議性的準確判斷。
本文將先厘清“可復議性”的判斷標準，然后基于《信訪條例》的若干法律規范，結合個案，試圖解釋不同類型的信訪處理行為與可復議性之間的關系，附帶討論不履行信訪處理法定職責等相關問題。本文所要論證的基本觀點是，信訪處理行為是否具有可復議性，應當從可復議性的若干要件方面加以綜合判斷，而不能一概加以否定。需要說明的是，由于與信訪、行政復議相關的官方文件當下仍然處于“保密”狀態，本文所引用的如行政復議決定書等資料主要取自于官方網站、公開出版物等。這種選擇性公開的官方文件資料它本身的代表性是比較弱的，因而也可能會影響到本文結論的可靠性。
二、“可復議性”之認定
（一）行政復議的功能定位
行政復議作為一種解決行政爭議的行政救濟制度，與行政訴訟之間的關系如何，影響到我們對“可復議性”的解釋。關于這個問題，有學者從分析1990年《行政復議條例》的內容著手，得出了《行政復議條例》下的行政復議是行政訴訟的“配套制度”之觀點：“1990年12月公布的《行政復議條例》，是國務院為貫徹《行政訴訟法》采取的一項立法措施。……《行政復議條例》在對當事人合法權益的保護范圍等決定行政復議作用的重大問題上，都以實施《行政訴訟法》的需要為目的，沒有超出《行政訴訟法》的設計路線。” [9]這個結論基本符合當時《行政復議條例》下的行政復議制度運行的實際情況。但是，1999年《行政復議法》已經改變了這種附屬關系，并建立了一個相對獨立于行政訴訟的行政復議制度：“《行政復議法》改變了原來配套制度的陳舊思路，以建立我國獨立的行政復議制度為基本指導思想。一切制度性設計都從行政復議本身的性質和能力出發，為公民、法人和其他組織提供一個更有效率和更為便利的行政法律救濟主渠道。” [10]我同意這一觀點。《行政復議法》還新創設的“行政規定一并審查”制度，著眼于更為徹底地解決行政爭議。[11]既然行政復議是一種獨立解決行政爭議的救濟制度，那么它在面對行政訴訟制度時，也不必亦步亦趨。它可以依據自己的功能來確立“可復議性”的認定要件。
在行政復議程序中認定一個行政活動是否具有“可復議性”，需要以明確行政復議的功能作法理的鋪墊，才可能得出較為可靠的結論。1999年《行政復議法》第1條規定：“為了防止和糾正違法的或者不當的具體行政行為，保護公民、法人和其他組織的合法權益，保障和監督行政機關依法行使職權，根據憲法，制定本法。”這是討論行政復議功能的規范基礎。《行政復議法》將“保護公民、法人和其他組織的合法權益”置于“保障和監督行政機關依法行使職權”之前，表明行政復議還是一種行政救濟制度，而不僅僅是行政機關系統內部的一種自我監督機制。[12]如果為了突出前者的行政救濟制度的功能，后者在相當程度上可以看作是前者的“反射效果”或者手段，這或許更符合立法本意：“強化對復議活動的監督，嚴格法律責任，充分發揮行政復議制度快捷、便民，又不需要老百姓支付復議費用的優點，使行政爭議盡可能解決在行政機關內部。” [13]2007年《行政復議法實施條例》（以下簡稱《復議條例》）第1條規定：“為了進一步發揮行政復議制度在解決行政爭議、建設法治政府、構建社會主義和諧社會中的作用，根據《中華人民共和國行政復議法》（以下簡稱行政復議法），制定本條例。”這部《復議條例》作為《行政復議法》的實施性法規在它的第1條中，進一步明確了行政復議的功能在于“解決行政爭議”。雖然它與《行政復議法》第1條的表述字面略有不同，但是它的核心要旨仍然沒有發生實質性變化。且將行政復議的功能定位于解決行政爭議，也與國家當下的社會治理大政方針一致。
（二）“可復議性”之認定要件
既然行政復議的功能在于解決行政爭議，那么，“可復議性”的認定要件必須滿足這一功能的需要。關于“可復議性”的認定要件，我們至少應當考慮如下三個方面內容：
1．行政復議的客體。《行政復議法》以“具體行政行為”為行政復議的客體，但它沒有對“具體行政行為”作出一個明確的法律解釋，以至于學術上紛爭四起，難定一尊。一種較為權威的學理解釋是，“具體行政行為是行政機關針對特定公民、法人或者其他組織作出的影響其權益的決定或者措施的行為。”[14]根據這一解釋，我們可以發現，具體行政行為其實包括了學理上通常所說的“行政法律行為”和“行政事實行為”兩大部分的內容。之所以“具體行政行為”還包括行政事實行為，是因為有的行政事實行為也會影響行政相對人的權益。這部分行政事實行為符合這一解釋的要求。
在實務中，是否存在影響行政相對人權益之事實，也經常被當作判斷是否是具體行政行為的一個要件，如前述的“楊一民案”。又如，在吳述英等與信豐縣人民政府行政復議不予受理決定糾紛上訴一案中，法院認為：“中共信豐縣委、縣政府信訪局、信豐縣建設局、信豐縣國土資源局、信豐縣房產管理局于2004年11月22日作出的信訪字（2004）4號文件：《關于‘一江兩岸’一期建設工程被拆遷戶張德英、何先煥等人信訪問題的答復》（以下簡稱答復），是針對‘一江兩岸’被拆遷上訪戶吳述英等人提交的‘議題’涉及的問題作出的信訪答復行為，它對上訴人吳述英等人的權利和義務不產生實際影響，不是具體行政行為，亦不屬于《中華人民共和國行政復議法》第6條規定的復議范圍。被上訴人信豐縣人民政府據此作出的《不予受理決定書》于法有據，本院應予支持。”[15]可見，可復議的客體是指包括了行政法律行為和影響行政相對人權益的行政事實行為在內的具體行政行為，在實務中是一種可以被接受的觀點。如果行政事實行為沒有給行政相對人產生權益上的影響，那么，它就不是具體行政行為。
2．受影響的權益是“合法權益”。《行政復議法》第6條第11項規定，行政相對人“認為行政機關的其他具體行政行為侵犯其合法權益的”，可以申請行政復議。所謂“合法”，即符合現行法律體系。合法可以分解為“積極合法”和“消極合法”兩種情形。前者為現行法律體系所認可，后者則是現行法律體系不否認，故“消極合法”本質上是“正當”的另一種表述。[16]所謂“權益”是權利和利益的合稱，[17]它是指包括但不限于人身權、財產權的其他所有權益。與《行政訴訟法》第11條第1款第8項的規定相比，在行政訴訟中，被訴行政行為可訴性中的“合法權益”一般被限定在人身權、財產權之內。 [18]雖然在實務中這一規定在某些個案中被突破，但在規范意義上它并沒有完全改變。所謂“受影響”是“具體行政行為”對行政相對人為現行法律體系所認可或者不否認的權益狀況，在法律上產生了減少、否定等情形。這種情形在事實上是否已經發生，暫且不論。
3．“具體行政行為”有可決定性。所謂可決定性，即依照現行法律規定，行政復議機關可以作出能夠在法律上徹底解決行政爭議的復議決定。如果行政復議機關對一個行政爭議沒有法定依據可以作出復議決定，那么，被申請具體行政行為就沒有可復議性。比如，對上個世紀50-60年代因修建水庫的移民等問題作出的信訪處理行為，由于現行法律沒有具體規定如何處理，復議機關也就無法作出復議決定。這樣的信訪處理行為是具體行政行為，但可以判斷為不具有可決定性。
三、信訪處理行為與可復議性
（一）信訪的類型
《信訪條例》第8條規定：“本條例所稱信訪，是指公民、法人或者其他組織采用書信、電子郵 件、傳真、電話、走訪等形式，向各級人民政府、縣級以上人民政府工作部門反映情況，提出建議、意見或者投訴請求，依法由有關行政機關處理的活動。”根據這一規定，信訪類型可以分為：（1）批評、建議式信訪。它包括反映情況，提出建議、意見等信訪活動。這種類型的信訪內容，通常與信訪人個人權益沒有直接關系，或者說，它是一種“公益性信訪”。比如，若干村民通過信訪批評本村干部官僚主義、形式主義的工作方式。因此，此種類型的信訪，是國家與人民之間信息溝通的方式之一，也可以看作是人民參政議政的法定形式。（2）行政救濟式信訪，即投訴請求。[19]信訪人為了自己的權益，向有法定職權的行政機關提出保護其權益的一種請求。這種信訪方式多為申訴、控告和檢舉，因此，它往往會與行政復議、行政訴訟等行政救濟程序發生競合。
信訪的憲法依據可以上溯到《憲法》第41 條。該條第1款規定：“中華人民共和國公民對于任何國家機關和國家工作人員，有提出批評和建議的權利；對于任何國家機關和國家工作人員的違法失職行為，有向有關國家機關提出申訴、控告或者檢舉的權利，但是不得捏造或者歪曲事實進行誣告陷害。”對照《憲法》的這一規定，它第1句可對應于“批評建議式信訪”，第2句可對應于“行政救濟式信訪”。因此，《信訪條例》可以看作是《憲法》規定具體化的行政法規之一。該條第2款規定：“對于公民的申訴、控告或者檢舉，有關國家機關必須查清事實，負責處理。任何人不得壓制和打擊報復。”這一款的規定是前款的保障性條款，旨在落實前款規定的基本權利。基于對這一規定分析，本文獲得如下一個結論：對于“行政救濟式信訪”，行政機關負有“處理”義務。它是程序法上“回復”義務，行政機關不作回復，將構成“不履行法定職責”。這樣的解釋也與《信訪條例》第32條的內容相一致。因為該條明確規定，行政機關僅針對投訴“請求”才作書面答復，對其他信訪并沒有程序上的回復義務。因此，行文至此，本文給信訪處理行為作定義如下：行政機關針對信訪人的“行政救濟式信訪”——投訴請求——所作出的一種處理。
（二）信訪處理行為：第32條
《信訪條例》第32條規定：“對信訪事項有權處理的行政機關經調查核實，應當依照有關法律、法規、規章及其他有關規定，分別作出以下處理，并書面答復信訪人：（1）請求事實清楚，符合法律、法規、規章或者其他有關規定的，予以支持；（2）請求事由合理但缺乏法律依據的，應當對信訪人做好解釋工作；（3）請求缺乏事實根據或者不符合法律、法規、規章或者其他有關規定的，不予支持。” 如前所述，信訪處理行為是為了回應信訪人的“投訴請求”，因此，《信訪條例》從處理主體（“有權處理的行政機關”）、事實認定（“調查核實”）、法律適用（“依照有關法律、法規、規章及其他有關規定”）和法定程序（“書面答復”）四個方面的要件——行政行為合法要件——作出規定，要求行政機關分三種情形作出信訪處理。根據信訪處理的內容，它可以分為：
1．首次處理行為。即行政機關針對信訪人的投訴請求的事項，在法律上作出首次的處理。如鐘惠霞不服中國銀監會浙江監管局信訪答復一案。在此案中，鐘惠霞就中信銀行杭州慶春支行在辦理業務時存在著嚴重的違法違規行為給其合法權益造成重大損失一事，向中國銀監會浙江監管局投訴，要求依法處罰。中國銀監會浙江監管局經調查核實之后，作出了“根據我們核查所掌握的情況，對照當時金融法律法規，沒有證據表明中信銀行杭州慶春支行存在構成處罰條件的違法行為；對日常工作中存在的不足，我局將通過監管談話的方式要求其加強管理”的信訪答復。鐘惠霞不服此信訪答復，向中國銀監會申請復議，中國銀監會依法受理并作出了維持被申請人答復的復議決定。[20]在本案中，鐘惠霞以信訪投訴的方式，請求中國銀監會浙江監管局處理中信銀行杭州慶春支行在辦理業務時存在著嚴重的違法違規行為。經調查核實，浙江監管局作出了“不予支持”的信訪處理。在實務中，針對如鐘惠霞這樣的投訴請求，經調查核實如投訴請求成立的，則將投訴請求及調查核實的材料作為行政處罰立案的依據，隨即啟動行政處罰程序。
2．第二次處理行為。即針對信訪人因不服其他機關已經作出的處理結果不服，經投訴請求，行政機關依法作出第二次信訪處理。根據第二次處理行為內容上的不同，我們又可以把它分為：（1）重復處理行為。即不改原來處理的事實、依據或者結果的信訪處理。如在陸某不服某區房屋土地管理部門信訪答復案中，2002年5月，陸某對某區房屋土地管理局1994年5月就他父親的房屋產權復查的結果提出信訪。2002年6月該房屋土地管理局就1994年復查檔案記載的事實及處理決定等有關情況對陸某作了說明性的答復并要求陸某履行1994年復查決定。陸某不服該答復提出行政復議申請。復議機關認為，對此類行政機關就歷史遺留問題的說明性答復或重復處置行為不屬于行政復議的范圍。 [21]在本案中，房屋土地管理局的“說明性的答復”，僅僅是對1994年一個復查結果的說明，內容上具有“重復性”。（2）改變處理行為。即行政機關改變了原處理行為的事實認定、法律適用或者處理結果，本質上是對信訪事項作出了一個新的處理決定。
（三）信訪處理行為：第34、35條
《信訪條例》第34、35條分別規定了對依照第32條作出的信訪答復的復查、 [22]復核 [23]處理行為。結合《信訪條例》第32條之規定，答復、復查、復核構成了信訪三級終結制。與前述“第二次處理行為”一樣，行政機關作出的復查、復核處理行為在內容上如果與被復查、復核的信訪答復一致的，則為重復處理行為。如在劉某不服某省公安廳信訪事項復核處理案中，2005年7月19日、26日，劉某兩次到某公安分局信訪，要求公安機關對黑社會人員假扮記者投毒一事立案偵查，并依法處理其母親王某被打傷一案。某公安分局8月3日出具“已調查，證據不足，不予立案”的答復意見，8月28日出具“雙方不能達成調解協議，建議到法院訴訟”的答復意見。在劉某到某省公安廳上訪后，該省公安廳作出復核信訪事項答復意見書，維持某市公安局的信訪事項答復意見。劉某向公安部申請復議，公安部以不屬于行政復議法規定的受案范圍為由，作出不予受理決定。 [24]在本案中，省公安廳“維持某市公安局的信訪事項答復意見”，本質上是一種重復信訪答復，沒有改變原信訪答復的內容。反之，如果行政機關作出的復查、復核處理行為在內容上不同于被復查、復核的信訪答復的，則屬于改變處理行為。實務中個案不多見，但是規范性文件卻有明確規定。如《沈陽市信訪事項復查復核辦法》（2010）第19條規定：“復查（復核）機關按照下列規定做出復查（復核）意見：（1）處理（復查）意見事實清楚、證據確鑿、依據充分、程序合法、處理適當的，予以維持；（2）處理（復查）意見事實不清、證據不足、依據錯誤、處理明顯不當的，責令辦理（復查）機關重新辦理或直接變更處理（復查）意見。”行政機關依照這一規定中的（2）作出復查、復核，即為改變處理行為。
還有一種特殊情形，即撤銷處理行為，它在法律上消滅了被復查、復核的信訪答復。如《山東省信訪事項復查復核辦法》（第204號令）第21條第3項規定：“被申請人未依照本辦法第十五條的規定提出書面答復、提交作出處理、復查意見的證據、依據和其他有關材料的，視為該處理、復查意見沒有證據、依據，決定撤銷。” 前述《沈陽市信訪事項復查復核辦法》（2010）第19條規定中的“責令重新辦理”，因它必須以撤銷原答復為前提，所以本文將它可以歸入撤銷處理行為之中。
小結：結合本文第2部分“可復議性”要件的論證，本文的結論是，首次處理行為、改變處理行為和撤銷處理行為三類信訪處理行為符合行政復議的可復議性的認定要件，具有可復議性，而重復處理行為則沒有可復議性。如下表：
法條 類型 可復議性
第32條 首次處理行為 有
第二次處理行為 重復處理行為 無
改變處理行為 有
第34條
第35條 復查處理行為
復核處理行為 重復處理行為 無
改變處理行為 有
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