[ 章劍生 ]——(2011-12-29) / 已閱23855次
撤銷處理行為 有
鑒于行政復議的“可復議性”與行政訴訟的“可訴性”之間的差異性，從上述結論中我們可以推斷，如果最高人民法院2005年關于信訪是否具有可訴性的“答復”在行政訴訟中能夠成立的話，那么它的適用范圍是不宜擴展到行政復議之中的。
四、相關問題的展開
（一）不履行信訪處理的法定職責
對于信訪人的投訴請求，行政機關在法定期限內不作出處理的，則構成不履行信訪處理法定職責。理由是，因如前所述，行政機關對行政救濟式信訪負有處理的回復義務。如在孔祥仁等74人不服溫州市公安局投訴信未作答復一案中，復議機關認為：“根據國務院《信訪條例》第22條和《公安機關信訪工作規定》第23條、規定，公安機關對信訪人的信訪事項是否受理具有告知義務。《中華人民共和國治安管理處罰法》第78條規定“公安機關受理報案、控告、舉報、投案后，認為屬于違反治安管理行為的，應當立即進行調查，認為不屬于違反治安管理行為的，應當告知報案人、控告人、舉報人，并說明理由。”公安部《公安機關辦理行政案件程序規定》第38條第1款第(2)項“對屬于公安機關職責范圍，但不屬于本單位管轄的，應當在受理后的24小時內移送有管轄權的單位處理，并告知報案人。”溫州市公安局在收到孔祥仁等74人以郵寄方式提交的投訴書后，未將處理情況告知報案人，構成行政不作為。” [25]本案中，雖然溫州市公安局可能已經對投訴的事項作了處理，但它未依照《信訪條例》第32條的規定書面答復信訪人，構成不履行法定職責。
行政機關不履行信訪處理法定職責，符合行政復議的可復議性和行政訴訟的可訴性要求，所以，信訪人可以申請行政復議或者提起行政訴訟，這應屬無爭議。 [26]但是，對不履行信訪處理法定職責是否需要在走完三級信訪程序之后，信訪人才能提起行政復議呢？對此，在實務中也有法院持肯定意見。如在王麗華等不服湖州市人民政府行政復議不予受理爭議一案中，法院認為：“原告在書面材料中提出征地拆遷補償事項，原告作為被征地拆遷的當事人，在其向長興縣信訪局口頭和書面信訪后，長興縣信訪局按照《信訪條例》的相關規定，已將信件轉批由長興縣開發區處理。三原告在復議申請中所反映的有關征地拆遷補償要求事宜屬于信訪部門辦理的范圍。原告如認為信訪部門逾期不予答復或對信訪處理意見不服的，則應當在規定時間向上一級機關提出復查。” [27]本文認為，因此時的行政爭議不是信訪答復內容是否合法，而是行政機關沒有依法履行信訪處理的法定職責，如要求這種情形也必須走完三級信訪程序，信訪人才能申請行政復議或者行政訴訟，可能與《信訪條例》設置的“三級信訪程序”要旨不合。 [28]故本文不同意本案法院的觀點。
（二）不予受理決定的可訴性
信訪人對信訪處理行為（包括不履行信訪處理法定職責）申請行政復議，復議機關作出不予受理的決定，是否具有行政訴訟上的可訴性？本文認為，這一不予受理決定，同樣因它不涉及到信訪處理的實體內容，而是信訪人在行政救濟中的程序性權利之爭議，應當屬于行政訴訟的受案范圍。如在原告孔祥仁等8 2人訴國家環境保護總局作出的不予受理行政復議申請決定一案中，原告于2005年6月15日向浙江省環保局提出《投訴書》，浙江省環保局將此事依照信訪程序交由溫州市環境保護局調查處理，要求溫州市環境保護局將查處結果上報浙江省環境違法行為舉報中心，并書面反饋原告。浙江省環保局對溫州經濟技術開發區的環保違法行為進行查處是其法定職責，但是浙江省環保局至今未作出處理決定，其行為已經構成不履行法定職責，故提出行政復議申請。2005年9月16日被告作出被訴決定，對原告復議申請不予受理。2006年6月1 日，法院作出判決，撤銷被告中華人民共和國國家環境保護總局作出的環法[2005] 7號不予受理行政復議申請決定；責令被告中華人民共和國國家環境保護總局于本判決生效后6 0日內對原告孔祥仁等8 2人提出的復議申請重新作出決定。 [29]本文認為，對于這類行政復議不予受理的行政案件，我們不能因為它涉及到信訪，就想當然地把它們排除在行政訴訟的受案范圍之外。分析這類行政案件的可訴性，關鍵在于把握它所涉及的權益是否屬于行政訴訟法所保護的范圍。
（三）信訪與復議的競合
信訪人不是法律專家，所以，他可能會以信訪的形式向行政機關申請復議。這種情況在實務中并非少見。如據“浙江省信訪局副局長王宏介紹說，2010年，浙江省信訪案件總量為398312件(次)，其中涉及行政爭議的信訪案件約占1/3左右，即13萬件左右。而來自浙江省法制辦和浙江省高級人民法院的數據表明，2010年，浙江省全省行政復議機關處理行政復議申請共4126件，全省法院共收一審行政案件4166件——即使排除重復信訪、信訪按人次計算等因素，也可以看出：大部分行政爭議并沒有通過行政復議、行政訴訟等法律途徑得到解決，而是流向了信訪。” [30]《信訪條例》第14條第2款規定：“對依法應當通過訴訟、仲裁、行政復議等法定途徑解決的投訴請求，信訪人應當依照有關法律、行政法規規定的程序向有關機關提出。”根據這一規定，當信訪的投訴請求與復議等行政救濟程序發生競合時，優先適用復議等行政救濟程序。在這里，信訪是復議等行政救濟程序的補充。 [31]所以，行政機關在收到信訪后，需要如法官一樣行使法律的“闡明權”，以引導信訪人正確利用行政救濟程序。
在傳統上，信訪如帝制時代的“京控”那樣，具有權利救濟的功能。我們必須承認，雖然行政訴訟、行政復議等救濟制度是“科學”的，符合法治原理的，但它們也是有局限性的，如行政爭議過了法定期限之后，當事人就無法利用這兩種救濟程序保護自己的合法權益。而在實質正義傳統的支配下，以信訪來補充這個缺陷，還是比較符合我國民眾的普遍訴求的。只要在行政救濟制度運作過程中，我們能夠處理好信訪、復議、訴訟之間的關系，信訪在解決行政爭議方面還是能夠發揮它應有的補充性功能的。
五、結語
當下，我們不得不承認，信訪是中國法治進程中一處難以抹去的“傷痛”。信訪人“通過頑強的甚至是不計后果的努力去爭取有利于解決自己問題的‘長官意志’”， [32]有時領導很生氣，后果就很嚴重了。據“中國社會科學院有關課題組2007年初對560名進京上訪群眾的問卷調查表明，有71.05%的人認為地方各級政府對上訪人的打擊迫害更為嚴重,63.9%的人表示曾因上訪被關押或拘留,18.8%的人表示曾因上訪被勞教或判刑。” [33]今天，當我們討論信訪處理行為是否具有可復議性時，必須關注到存在著上述這樣的一個客觀事實。
本文的全部努力在于闡明這樣的一個道理：信訪在解決糾紛功能方面是有限的，所以我們不應該在信訪程序中人為地淤塞信訪人轉向其他行政救濟的通道；適度地擴大信訪人不服信訪處理行為的法律救濟類型與途徑，是“國家尊重和保障人權”題中應有之義。“為川者，決之使導”，否則“川壅而潰，傷人必多”。治水如此，處理國家的社會穩定問題亦是如此。但實際情況往往是，一旦“穩定壓倒一切”超過了經濟、社會與人的發展渴求時，任何對現行制度作一點改進的嘗試都可能會被視為“異端”，而維持現狀則成為體制內所有人的共同使命。若果真如此，那么我們所處的肯定不是一個穩定而發展的正常社會。
注釋:
[1] 參見刁杰成編著：《人民信訪史略》，北京經濟學院出版社1996年版，第33頁以下。
[2] 參見應星：《作為特殊行政救濟的信訪救濟》，《法學研究》2004年第3期。
[3] 最高人民法院《〈關于不服縣級以上人民政府信訪行政管理部門、負責受理信訪事項的行政管理機關以及鎮（鄉）人民政府作出的處理意見或者不再受理決定而提起的行政訴訟人民法院是否受理的請示〉的答復意見》（[2005]行立他字第4號）。
[4] 汪慶華博士在實證調查研究表明，所有在方的法院對因信訪處理收容和信訪處理提起的行政訴訟或者不予受理，或者駁回起訴。參見汪慶華：《政治中的司法：中國行政訴訟的法律社會學考察》，清華大學出版社2011年版，第1頁。
[5] 中國銀行業監督管理委員會《行政復議決定書》（銀監行復決字[2011]1號）；浙江省杭州市上城區人民法院《行政判決書》（[2011]杭上法行初字第17號）。
[6] 參見最高人民法院《關于案例指導工作的規定》（法發[2010]51號 ）第7條。
[7] 《最高人民法院公報》2007年第10期。
[8] 參見《信訪條例》第32條。
[9] 于安：《制定我國〈行政復議法〉的幾個重要問題》，《法學》1999年第8期。
[10] 于安：《制定我國〈行政復議法〉的幾個重要問題》，《法學》1999年第8期。這一觀點也獲得了其他學者的認同：“行政復議與行政訴訟作為兩大行政救濟制度，其關系相當密切，但行政復議相對于行政訴訟并不僅是處于附屬地位，其亦有自身獨立存在的價值和意義。” 黎軍：《行政復議與行政訴訟之關系辨析》，載周漢華主編：《行政復議司法化：理論、實踐與改革》，北京大學出版社2005年版，第325頁。
[11] 參見《行政復議法》第7條。
[12] 參見張春生主編：《中華人民共和國行政復議法釋義》，法律出版社1999年版，第18頁以下。
[13] 楊景宇：《關于〈中華人民共和國行政復議法（草案）〉的說明》（1998年10月27日在第九屆全國人民代表大會常務委員會第五次會議）。
[14] 張春生主編：《中華人民共和國行政復議法釋義》，法律出版社1999年版，第53頁。
[15] 江西省贛州市中級人民法院《行政判決書》（[2005]贛中行終字第19號）。
[16] 如《憲法》第50條規定：“中華人民共和國保護華僑的正當的權利和利益，保護歸僑和僑眷的合法的權利和利益。”
[17] 權利和利益之間究竟有何不同，學理上是有爭議的。《憲法》第50條區別了“權利”和“利益”，但它需要作解釋之后才能厘清。
[18] 《行政訴訟法》第11條第1款第8項規定，行政相對人“認為行政機關侵犯其他人身權、財產權的”具體行政行為，可以提起行政訴訟。
[19] 這樣的類型化也可以得到如下支持：《信訪條例》第14條第2款規定：“對依法應當通過訴訟、仲裁、行政復議等法定途徑解決的投訴請求，信訪人應當依照有關法律、行政法規規定的程序向有關機關提出。” 2004年國務院《全面推進依法行政實施綱要》指出：“對可以通過復議、訴訟等法律程序解決的信訪事項，行政機關應當告知信訪人、舉報人申請復議、提起訴訟的權利，積極引導當事人通過法律途徑解決。”
[20] 中國銀行業監督管理委員會《行政復議決定書》（銀監行復決字[2011]1號）。
[21] 青鋒主編：《京津滬渝行政復議案例介紹與專家評析》，上海人民出版社2004年版，第137頁以下。
[22] 《信訪條例》第34條規定：“信訪人對行政機關作出的信訪事項處理意見不服的，可以自收到書面答復之日起30日內請求原辦理行政機關的上一級行政機關復查。收到復查請求的行政機關應當自收到復查請求之日起30日內提出復查意見，并予以書面答復。”
[23] 《信訪條例》第35條規定：“信訪人對復查意見不服的，可以自收到書面答復之日起30日內向復查機關的上一級行政機關請求復核。收到復核請求的行政機關應當自收到復核請求之日起30日內提出復核意見。…… 信訪人對復核意見不服，仍然以同一事實和理由提出投訴請求的，各級人民政府信訪工作機構和其他行政機關不再受理。”
[24] 郜風濤主編：《行政復議典型案例選編》（第1輯），中國法制出版社2010年版，第45頁。
[25] 浙江省公安廳《行政復議決定書》（浙公復決字[2007]2號）。
[26] 如北京市高級人民法院也是持肯定意見的。參見《北京市高級人民法院關于行政審判適用法律問題的解答》（京高法發[2006]212號）。但是，在實務中也有復議機關認為這種情形不屬于行政復議的受安案范圍。如在劉國強不服泰安市人民政府信訪復核請求不予答復案中，復議機關認為：“根據《信訪條例》第35條第1款有關“收到復核請求的行政機關應當自收到復核請求之日起30日內提出復核意見”的規定，泰安市人民政府對劉國強的信訪復核請求應當在法定時間內作出復核意見。對于申請人的有關“要求被申請人依法成立信訪復核機構并履行信訪復核職責”的行政復議請求，不屬于我機關受案范圍，我機關不予審查。” 山東省人民政府《行政復議決定書》（魯政復決字[2008]77號）。
[27] 浙江省湖州市中級人民法院《行政判決書》（[2009]浙湖行初字第4號）。
[28] 在王書成、金文琴、徐玉妹訴常州市天寧區人民政府行政復議決定一案中，法院并沒有要求信訪人必須走完三級信訪程序才能提起行政訴訟。法院認為，“根據國務院《信訪條例》的有關規定，常州市天寧區茶山鄉人民政府應對上訴人于2000年8月至2001年11月期間向其反映的5個問題予以答復。上訴人就該鄉政府不予答復的行為向常州市天寧區人民政府提出行政復議申請，常州市天寧區人民政府依法受理后，在查明有關事實的基礎上根據《中華人民共和國行政復議法》等法律、法規的相關規定責令常州市茶山鄉人民政府在收到復議決定之日起5日內向申請人王書成，金文琴、徐玉妹的來信作出答復。該行政復議決定認定事實清楚，適用法律正確，程序合法，應予維持。” 江蘇省高級人民法院《行政判決書》（[2002]蘇行終字第095號）。
[29] 北京市第一中級人民法院《行政判決書》（[2006] 一中行初字第374號）。
[30] 《政協社法委：加強行政復議與信訪、行政訴訟的銜接》，《人民政協報》2011年4月27日。
[31] 如青海省人民政府辦公廳發布的《行政復議與信訪工作聯系規則》（2006）第4條規定：“信訪工作機構對收到的信訪事項進行審查，認為信訪事項可以通過行政復議途徑解決的，向信訪人提出通過行政復議解決的建議；認為信訪事項是應當通過行政復議途徑解決的，應告知信訪人依法向有關行政復議機構申請復議。” 浙江省臺州市人民政府《關于加強信訪和行政復議工作銜接的通知》（2010）第2條規定：“市信訪局對涉及行政爭議的信訪事項，應進行如下審查：（1）是否屬于行政復議的受理范圍；（2）信訪人與所涉及的具體行政行為有無利害關系；（3）是否超過法定的申請行政復議期限。市信訪局經審查，認為所涉及的行政爭議符合行政復議受理條件的，應在2日內將案件的基本情況通報給市政府法制辦。”
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