[ 金邦貴 ]——(2012-3-7) / 已閱19500次
金邦貴 法國(guó)埃克斯馬賽三大歐亞研究所所長(zhǎng)
施鵬鵬 西南政法大學(xué) 教授
關(guān)鍵詞: 法國(guó)行政訴訟/歷史/構(gòu)造/特色/挑戰(zhàn)
內(nèi)容提要: 法國(guó)行政訴訟系歐陸行政訴訟的一大范本，在大陸法系甚至在英美法系都具有廣泛的影響力。僅就學(xué)術(shù)研究而言，其已成為比較行政訴訟領(lǐng)域必不可少的研判素材。其中，歷史、制度、特色與挑戰(zhàn)構(gòu)成法國(guó)行政訴訟研究的基本框架，系比較行政訴訟的基本邏輯起點(diǎn)。
法國(guó)司法制度的一大特色便是采用二元化的訴訟體制，即將普通的司法訴訟和行政訴訟區(qū)分開(kāi)來(lái)，并分別交由司法法院和行政法院受理及裁判。這一特殊的訴訟框架源自三權(quán)分立的基本理念。先哲孟德斯鳩在《論法的精神》一書(shū)中曾論及，立法權(quán)、行政權(quán)及司法權(quán)的分立與制衡是政治自由的基本保障。因此，在法國(guó)學(xué)者看來(lái)，行政機(jī)關(guān)不得行使司法權(quán)，司法機(jī)關(guān)也不得行使行政權(quán)。同理，行政糾紛也應(yīng)由行政機(jī)關(guān)自行處理，不應(yīng)由普通的司法法院處理，否則便是司法權(quán)代替行政權(quán)。誠(chéng)如1790年8月10日及8月24日的法律第13條所宣稱的，“司法職能與行政職能截然不同，并應(yīng)時(shí)常保持分立。法官不能妨礙行政機(jī)關(guān)的活動(dòng)，亦不能以行政職務(wù)上的原因?qū)⑿姓賳T傳訊至庭上，否則將構(gòu)成濫用職權(quán)罪”。
在歷史上，法國(guó)行政訴訟一向被奉為經(jīng)典，并在某種意義上奠定了現(xiàn)代行政訴訟的基礎(chǔ)。盡管經(jīng)歷了二百余年的發(fā)展，各主要大陸法系國(guó)家在行政訴訟的基本構(gòu)架上已相去甚遠(yuǎn)。而法國(guó)行政訴訟在世界范圍內(nèi)的影響也日漸式微。但源自大革命時(shí)期的諸多行政訴訟先進(jìn)理論卻依然保留了下來(lái)，既影響了法國(guó)現(xiàn)今的行政訴訟制度，也為其他國(guó)家提供了豐富的研判素材。在這個(gè)意義上講，全面研究法國(guó)行政訴訟的形成、制度、特色與挑戰(zhàn)便成為比較行政訴訟相當(dāng)重要的一大課題，也是深入了解法國(guó)司法制度不可回避的一大問(wèn)題。
一、法國(guó)行政訴訟的形成
（一）保留裁判制度
大革命后，法國(guó)開(kāi)始著力于現(xiàn)代行政訴訟制度的建構(gòu)。其中，最核心問(wèn)題便是構(gòu)建審理行政訴訟案件的行政法院體系。1789年，制憲會(huì)議否決了兩項(xiàng)建議：其一是將行政審判權(quán)交由普通的司法法院行使；其二則是設(shè)立既獨(dú)立司法法院又獨(dú)立的行政機(jī)構(gòu)的“特別”法院，由其負(fù)責(zé)行使行政裁判權(quán)。之所以否決第一項(xiàng)建議，是因?yàn)榉▏?guó)立法者擔(dān)心此舉將導(dǎo)致司法法院的權(quán)力膨脹，并可能干擾行政系統(tǒng)的日常運(yùn)作。而否決第二項(xiàng)建議的原因則在于“特別”法院在舊制度時(shí)期早已聲名狼藉，不管在情感上還是在理智上都難以肩負(fù)受理行政裁判之重責(zé)。因此，在行政訴訟制度設(shè)立之初，行政裁判權(quán)實(shí)際上交由行政人員（即“實(shí)際行政組織”）所組成的合議集體及政府行使。具體而言，對(duì)于某些省、縣級(jí)地方案件，由省、縣政府（即合議制執(zhí)行機(jī)構(gòu)）審理；余下的案則件交由國(guó)王主持的部長(zhǎng)會(huì)議審理，國(guó)王是整個(gè)國(guó)家行政組織的元首（1791年9月7-11日法律）。由于共和3年果月5日憲法（第15條）明令廢除部級(jí)集體負(fù)責(zé)制，部長(zhǎng)從此成為法官，并對(duì)自己主管部門的案件享有管轄權(quán)。
共和歷8年，執(zhí)政府對(duì)行政訴訟制度進(jìn)行了較深入的改革，廢除了原先的行政官——法官體制（administrateur-juge）。但行政機(jī)構(gòu)在行政司法中依然占有一席之地：行政裁判權(quán)由原先的實(shí)際行政組織轉(zhuǎn)由咨詢性行政組織行使。后者不僅可為實(shí)際行政部門提供咨詢意見(jiàn)，還可受理并裁判因?qū)嶋H行政組織行政行為所引發(fā)的訴訟，但行政首腦（國(guó)王）享有最終決定權(quán)。因此，法國(guó)在早期并未設(shè)立所謂的“法院”或“法庭”，而是建構(gòu)了極帶行政色彩的“參事院（Conseils）”，即國(guó)家參事院（Conseil d'Etat）和地方各省參事院（conseils de préfecture）。在學(xué)說(shuō)上，共和歷8年所確立的行政裁判制度又稱為“保留裁判制度”（le système de justice retenue），意即行政首腦保留了對(duì)行政裁判的最終決定權(quán)。
（二）委任裁判制度
保留裁判制度頗具局限性。其最根本的原因在于行政司法的獨(dú)立性受限，國(guó)家元首可隨時(shí)修正或推翻國(guó)家參事院所作出的決定。例如，國(guó)家參事院所通過(guò)的法律文本只是決定草案，須報(bào)由國(guó)家元首以命令或法令的形式批準(zhǔn)通過(guò)。而國(guó)家元首拒絕批準(zhǔn)某一決定草案的情況也時(shí)有發(fā)生。為杜絕這一風(fēng)險(xiǎn)并保障行政司法的獨(dú)立性，法國(guó)通過(guò)1872年5月24日的法律最終撤銷了保留裁判制度，并將裁判權(quán)委付于行政法院，即設(shè)立了所謂的“委任裁判制度”（Le système de justice déléguée）。自此，行政法院可自行對(duì)行政糾紛作出判決或自行通過(guò)某一法律文本，而無(wú)須獲得國(guó)家元首的簽字及首肯。與此同時(shí)，國(guó)家還設(shè)立了權(quán)限爭(zhēng)議法庭，以解決司法法院和行政法院所可能出現(xiàn)的管轄權(quán)沖突。
從保留裁判制度到委任裁判制度的發(fā)展無(wú)疑極具進(jìn)步意義。正如法國(guó)憲法委員會(huì)所評(píng)價(jià)的，“正是從1872年5月24日法律開(kāi)始，根據(jù)一項(xiàng)共和國(guó)法律所確認(rèn)的基本原則，行政司法的獨(dú)立性才獲得憲政依據(jù)”。但委任裁判制度也具有一定的局限性。例如，根據(jù)1872年5月24日的法律，行政法院雖被賦予完全的管轄權(quán)，但駐省代表依然被視為一般法律上的行政法官，市民應(yīng)首先向其提交訴狀。從這個(gè)意義上講，行政法院僅作為上訴級(jí)別的法院介入案件訴訟。
（三）后續(xù)發(fā)展
從委任裁判制度至今，法國(guó)行政訴訟又經(jīng)歷了諸多發(fā)展，既包括行政裁判價(jià)值理念的轉(zhuǎn)型，也包括行政訴訟程序技術(shù)規(guī)則的變更，既包括裁判主體的權(quán)力重劃，也包括裁判案件的類型改革。例如，1986年1月6日第86—14號(hào)法律所進(jìn)行的改革，確立了行政法院法官獨(dú)立裁判原則。自此，行政法院法官的地位開(kāi)始逐步趨同于司法系統(tǒng)內(nèi)的法官；又如1987年12月31日第87—1127號(hào)法律所進(jìn)行的改革，法國(guó)設(shè)立了上訴行政法院，以解決最高行政法院負(fù)擔(dān)過(guò)重的難題；等等。正是這一系列基于社會(huì)背景變遷的法律改革構(gòu)建了法國(guó)現(xiàn)行的行政訴訟制度。
二、法國(guó)行政訴訟的基本構(gòu)造
自笛卡爾以降，唯理主義在法國(guó)學(xué)界倍受推崇。大部分的理論著作都強(qiáng)烈地表現(xiàn)出理性精神——由精確的定義、科學(xué)的分類以及邏輯演繹的推理方法構(gòu)成一個(gè)體大思精的完整系統(tǒng)。如德國(guó)學(xué)者埃里希·卡勒爾所言，“理性主義和用理性駕馭自然的愿望是法國(guó)哲學(xué)的主調(diào),而且我們看到它們影響了法國(guó)生活的各個(gè)方面。笛卡爾的認(rèn)識(shí)論法則以仿佛無(wú)窮盡的變化形態(tài),不斷重復(fù)出現(xiàn)。這一法則揭示了路易十四的政治學(xué),柯?tīng)柊氐慕?jīng)濟(jì)學(xué),蒙太涅的新心理學(xué)以及法國(guó)人的行為標(biāo)準(zhǔn),即法蘭西貴族們渴望的那種對(duì)精神、身體和情感的完全的控制。法國(guó)的洛可可式園林的幾何結(jié)構(gòu),是將自然置于理性控制之下,并且為了人的享受而加以重構(gòu)的理性沖動(dòng)的鮮明例證”。[1]行政訴訟的研究亦不例外。經(jīng)過(guò)兩百多年的發(fā)展，法國(guó)學(xué)者逐步構(gòu)建了一套邏輯縝密、內(nèi)容詳實(shí)的行政訴訟理論體系，并以此為基礎(chǔ)形成了獨(dú)具法蘭西特色的行政裁判構(gòu)造。在這個(gè)意義上講，唯有深入了解法國(guó)行政裁判的構(gòu)造，方可進(jìn)一步探究法國(guó)行政訴訟的基本理論體系。
（一）訴訟類型
訴訟類型理論是法國(guó)行政訴訟的一大重要理論。早在十九世紀(jì)三十年代，法國(guó)著名的公法學(xué)家愛(ài)德華·拉費(fèi)里埃（Edouard Laferrière）便在經(jīng)典作品《行政法院及訴訟總論》（《Traité de la juridiction administrative et des recours contentieux》）一書(shū)中將行政訴訟按性質(zhì)分為四類：完全管轄之訴——行政法院行使與普通司法法院類似的職權(quán)，負(fù)責(zé)對(duì)行政機(jī)關(guān)和行政相對(duì)人之間的爭(zhēng)訟案件作出裁決；撤銷之訴——行政法院負(fù)責(zé)撤銷行政機(jī)關(guān)違法的行政行為；解釋之訴——行政法院負(fù)責(zé)解釋所提交的法律文本；以及處罰之訴——行政法院負(fù)責(zé)處罰損害公產(chǎn)完整性或用途的行為。 [2]進(jìn)入二十世紀(jì)，萊昂·狄驥（Léon Duguit）與馬塞爾·瓦里納（Marcel Waline）等多位公法學(xué)家則創(chuàng)造性地援引德國(guó)法理論將行政訴訟分為客觀之訴和主觀之訴。 [3]前者為涉及客觀法的行政訴訟，后者則為涉及主觀權(quán)利的行政訴訟。如今，法國(guó)學(xué)界更多地采用一種綜合性的分類，即援引多種標(biāo)準(zhǔn)作更精密的類型劃分。
1、越權(quán)之訴
法國(guó)最高行政法院審判全會(huì)在1950年2月17日的Dame Lamotte案判決中曾對(duì)越權(quán)之訴作了界定，即“依據(jù)法的一般原則以確保行政行為合法性”的訴訟。學(xué)說(shuō)又將這一界定簡(jiǎn)化為“以撤銷非法行政決定為目的的行政訴訟”，即“撤銷之訴”。
依現(xiàn)行法之規(guī)定，越權(quán)之訴又分為三種：合法性判斷之訴、行為不存在宣告之訴以及一般意義上的越權(quán)之訴。這三種類型的越權(quán)之訴主要存在如下區(qū)別：其一，訴訟目的不同。合法性判斷之訴以法官宣告行政行為不合法為目的；行為不存在宣告之訴也以法官作出宣告為目的，但卻是以受訴行為具有嚴(yán)重瑕疵為由要求法官作出行為不存在的宣告；一般意義上的越權(quán)之訴則是請(qǐng)求法官以受訴行為不合法為由撤銷之；其二，從屬性不同。一般意義上的越權(quán)之訴和行為不存在宣告之訴為主訴，而合法性判斷之訴則為從訴。換而言之，后者僅作為先決事實(shí)裁判。例如，普通司法法院在審理案件過(guò)程中因涉及行政行為合法性而裁定暫停案件審理并要求當(dāng)事人向行政法院提起訴訟；其三，受訴行政行為的性質(zhì)不同。在一般意義上的越權(quán)之訴和合法性判斷之訴中，受訴行政行為既可以是行政決定，又也可以行政合同。而行為不存在之訴則原則上只針對(duì)行政決定。
2、完全管轄之訴
完全管轄之訴，即以矯正原行政決定為目的、要求法官依職權(quán)作出新行政決定的訴訟。從定義上看，完全管轄之訴幾乎囊括了所有與主觀權(quán)相關(guān)的行政爭(zhēng)訟案件，因此范圍極廣，任何“原告主張其主觀權(quán)利受到侵犯”的行政訴訟均屬于完全管轄之訴。除此之外，行政責(zé)任案件、行政合同案件、財(cái)稅案件以及選舉爭(zhēng)訟案件也大部分屬于完全管轄之訴。前者稱為“完全管轄的主觀之訴”，后者則稱為“完全管轄的客觀之訴”。
（二）訴訟要件
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