[ 趙作明 ]——(2012-11-12) / 已閱30462次
建立健全邊海防法律制度，在建立新的法律制度的同時，要繼續完善現有的關聯法律制度。這是由法律的內在屬性決定的。作者建議在以下幾個方面努力：
一是要繼續完善憲法。我國《憲法》第九十三條規定：中華人民共和國中央軍事委員會領導全國武裝力量。作為憲法性條款，特別是涉及武裝力量編制和指揮權歸屬問題，按照國際通例，該條款內含別除之意，但《國防法》第二十二條規定：中國人民武裝警察部隊在國務院、中央軍事委員會的領導指揮下，擔負國家賦予的安全保衛任務，維護社會秩序。目前，人民武裝警察力量歸屬國務院和中央軍委雙重領導，其中，國務院對于邊防、消防、警衛三種武裝警察力量更是具有主要的領導權。事實證明，國務院和中央軍委對于人民武裝警察的雙重領導體制非常適合中國國情。今后，要從法律上賦予該機制的地位，制定《人民武裝警察法》只是其中的一部分，同時要從憲法上予以保障和適調。
二是要繼續完善立法法。其中，對于國務院和中央軍委聯合制定的法規的效力和適用范圍，以及與相關行政法規、軍事法規相沖突情況下的法律適用問題，在立法法中沒有明確。類似法規如國務院和中央軍委于2003年制定的《通用航空飛行管制條例》和2005年制定的《軍隊參加搶險救災條例》等。此外，對于如何進一步建立健全法律法規審查機制，確保法律的內在統一，以及如何更好地確保立法的民眾參與和立法的中立性等，立法法還有很多工作要做。
三是要繼續完善國防法。國防法已經實施十周年，但一直沒做調整，目前看，該法應當進一步充實（包括修改完善該法自身和制定配套的法律法規）。建議充實主要內容包括：a國防力量各軍兵警種及其權限（具體到大軍級單位），包括邊海防力量設置；b國防力量的使用規則（包括一般規則和特殊規則）；c作為特殊的軍事力量，對于二炮部隊的管理、核力量的發展、使用專門規定；d國防科研力量規范；e國防動員系統性規范；f國際條約或協定義務條件下的共同防御；g軍事征用補償規則；h國防經費和資產的編制和管理；i領空防御和外層空間防御的特別規范；j其他關聯制度之完善。
四是其他關聯法律法規。如《現役軍官法》和《軍人撫恤優待條例》等，限于篇幅，作者不再一一羅列。
四、邊海防統一管理和海洋資源綜合開發管理構想
在上述立法基礎之上，本著“科學設置、綜合高效”的原則，針對邊海防統一管理和海洋資源綜合開發管理問題，作者提出以下構想，供決策部門參考。
邊海防統一管理�？偟闹笇枷耄簠^別并尊重陸地和海洋管理特點，整合各種資源，成立統一的決策部門，加強國家預算投入，將提高科技人才素質和裝備現代化水平等作為工作重點。對于這個決策部門，建議成立“邊海防管理總局”，總局機關下設國界和邊境地區警衛局（以下簡稱邊境警衛局）、海岸警衛局、出入境管理局、裝備保障局、法制保障局、政治工作保障局、外事保障局、情報偵查局和綜合事務局以及法律規定的其他局級編制部門。相關分工如下：邊境警衛局負責陸地國界防務和邊境地區的一線防務和治安管理（廣義上的大治安概念，下同）；海岸警衛局負責海上的治安管理、打撈救助、緝私等事宜和先期行使現有部門的部分職權；出入境管理局負責出入境檢查事宜；裝備保障局負責全局范圍技術裝備的編制、采購和更新等事宜；法制保障局負責全局范圍內所有行為的合法性審查，確保各級各部門依法履行職權，并為全局官兵提供法律服務，擬定邊海防管理管理法律法規等；政治保障局負責全局范圍內人員的思想政治教育動員、人事檔案管理、職務培訓和干部考察等事宜；外事保障局負責與國家外事部門協調，統籌全局外事交往；情報偵查局負責全局范圍內的情報信息偵收、研判，指導各級辦理刑事案件并承辦重大的刑事案件；綜合服務局類似現在的辦公廳（室）負責協調總局機關各部門之間的關系，為局機關提供綜合性服務，如召集會議、安排局領導行程、薪金發放等，并根據總局局長指令承擔其他任務�？偩衷O局長一名，由國務院一名副總理擔任，常務副局長1名，其他副局長若干名，其他副局長兼任各局局長�？偩忠韵聶C構設置，陸地防務方面，在各沿邊省區設立局，具體如XX�。▍^）國界和邊境地區警衛局，局機關設立對應總局部門的機構，對應的下屬地（州）按照該模式建制，具體到最基本的實體單位，可以為邊境警衛隊（所）。海上防務方面，在沿海各省區以管轄海域劃分執法執勤若干模塊，設立以第一、二 、三分局形式命名或者以所轄海域命名的機構，如黃海分局、渤海分局、東海分局、南海分局，并當然管轄所在省區岸上防務。對于相關省區既有邊境防務又有海洋防務的情況，根據“比例原則”（即區別陸地和海洋管理任務輕重和管轄區域面積大�。�，確定一種設置，原則上不并行設置陸地警衛局和海岸警衛局。各海岸警衛局與各省區陸地警衛局原則上是平級，但允許基于任務大小和編制不同而有所不同（陸地警衛各局亦應如此）。關于權力分配，限于篇幅，不再表述。在中央和地方黨委政府領導體制上，采取“條塊結合，以條為主”的模式。在邊海防統一管理上，還有一種思路，就是在國防部下設相應的管理機構，并提升國防部等級，使其在地位上高于其他部委。
海洋資源綜合開發管理。在海洋綜合利用開發方面，應當統一政策，盡快規范。比如美國，2001年，布什總統按照美國《2000年海洋法案》的要求，任命了一個來自不同學科背景的16人組成的海洋政策委員會，專門為修訂美國海洋政策做科學研究和相關準備。該委員會從2001年9月開始工作，于2004年4月20日提交了一份初步報告，并提請各州州長、行政區首長、部落領袖以及其他利益相關者進行審議和提出反饋意見。在對相關意見進行處理之后，該委員會于2004年9月20日向美國總統和國會提交了最后報告《21世紀海洋藍圖》。報告建議建立一項全新的海洋政策框架，改善決策過程，提高聯邦政府的協調能力和管理效果。新框架的一個重要內容就是加強對州、行政區、部落和地方社區的支持，提高地方區域性組織協調解決問題的能力，使問題在區域層次內得到確認和解決。具體步驟如下：第一步，在總統辦公室下建立一個全國海洋理事會，由總統助理做主席，成員由所有的具有涉海責任的內閣部長和獨立機構的主任組成；接著，成立一個總統海洋政策顧問理事會，由非聯邦代表(如州、地方政府、私人部門實體等等)組成，主要是為非聯邦利益實體提供一個參與海洋政策制訂的正式途徑。委員會同時還建議采取行動來理順國家海洋政策的執行過程，增強各個機構協調處理海、陸、空之間相互聯系的能力。以日本《海洋基本法》設立的由首相擔任部長的綜合海洋政策本部為例，都反映出海洋強國對海洋政策的重視，從機構上設置上予以重視。針對我國情況，
作者認為，加強海洋綜合利用，確保海洋安全，亦應當從機構改革入手，建議：在整合漁政、環保、海洋局、海關和交通等部門資源的基礎上，成立國家海洋政策總署，總理擔任名譽署長，署長由國務院一名副總理擔任，副署長若干名，其中一名為常務副署長，協助署長工作。下設各局：海岸帶和海島管理局（負責海岸帶和海島的調查、規劃、開發和養護等）、海洋生物資源管理局（負責海洋生物資源的調查、規劃、開發和養護等）、海洋油氣資源管理局（負責海洋油氣資源的調查、規劃、開發和養護等）、海洋非生物資源管理局（負責海洋礦藏和其他能源的規劃、開發和養護等）、海洋法律事務局（負責總署范圍內所有法律事務，擬定海洋資源綜合利用開發法律法規等）、海洋科學技術管理局（負責海洋科學考察研究規劃、技術裝備保障和系統評估等）、海洋環境保護局（負責海洋環境的監測、行政執法和污染治理等）、海洋綜合服務局（負責協調內外關系，并根據署長指令承擔其他任務）以及法律規定的其他局級編制部門。其中，海洋環境保護局同時受環保總局的領導，但以總署領導為主。省級以下單位仿照該模式建立對應的局和部門。在中央和地方黨委政府領導體制上，采取“條塊結合，以條為主”的模式。
五、邊海防法律體系建設中應當注意的若干問題
作為一項系統工程，邊海防法律體系建設涉及諸多領域和學科，其中的努力，如何細致和縝密都不為過，盡管作者進行了不懈的努力，但是囿于知識和經驗，其中的遺漏不可回避，為使該項研究更有價值，作者認為，無論是理論構建，還是實務工作，均應充分注意到：
（一）邊海防法律體系建設，應當充分重視邊海防立法的重要性。邊海防立法的目的在于通過人民意志將國土、國土安全以及武裝力量的管理等以法律文件形式加以固定，以正其名，最大限度地減少主權的不確定性，并成為阻卻外敵和戰時有效對國民進行動員的“法律武器”。通過透明的立法，規范國際事務中一向敏感的本國軍力和防務事宜，可以展示和平形象和法治水平，增強國家間的互信，并減少因猜疑而導致的誤判或敵視給國際安全環境帶來的不利因素。
（二）邊海防法律體系建設，應當從維護國家利益的高度出發，同時又要遵循一般的國際規則，在公允的條件下充分考慮他國利益，特別是人類利益，不能以狹隘的國家利益和民族主義來單方面謀求利益，否則，由此產生的研究和立法將無助于國家和地區秩序的安寧，并將為未來的沖突埋下禍根。要充分意識到，在這個多語境“全球化”現狀下，那種單方面謀求安全的做法不但收效甚微，而且是極其危險的。
（三）邊海防法律體系建設，應當嚴格在憲法和其他基本法框架下進行，并通過努力在事實上彌補中國現有法律體系的不足，形成邊海防管理“多法一體”、“全方位管控”和“依法治邊”的良好局面。比如，通過邊海防立法明確對于“避難人員”（主要為政治避難人員）的具體處理，對“三股勢力”以及在邊境一線識別出的威脅中國國家安全其他人員的特別處置措施等。
（四）邊海防法律體系建設，應當是一個系統工程。應當以“系統論”的觀點作指導，在謹慎識別既有概念的基礎上發掘其自身內在的價值，并以開放的姿態照顧到未來。整體講，陸地防務、海洋防務以及其上自然延伸的空間（一般表述為領空）的防務是邊海防法律制度研究的著眼點，而國界（廣義上的，包括陸海空）的劃定、管理以及其向內一定范圍（如邊境管理區）的特殊管理措施是其載體或稱骨架。國界標志及其附隨的設施、防衛力量部署、沿邊地區居民及其生產作業、人員出入國界、隨行器具物品、突發事件、特有的文化和自然資源養護以及自然災害本身等要素的有效配置或處理等，是其特征或稱血肉。
（五）邊海防法律體系建設，應當既立足于地理要素，又要充分顧及空間要素，特別是考慮到世界新軍事變革對于“傳統”意義上的國家安全帶來的巨大沖擊和威脅，還要考慮到地緣政治影響。同時，要加強國際間的合作，增進政治和軍事方面的互信，就影響共同安全的問題達成一致，采取能夠產生合力的措施。對于那種以任何形式出現的軍事結盟和在他國領土部署導彈防御系統的做法，應當全面分析其深層次原因及其給國際安全帶來的系列問題。
（六）邊海防法律體系建設，應當突出法律框架下的各種資源的配置，尤其是各種力量、各部門之間的權力和義務（責任）的分配，既要防止防控上的真空，又要防止因權力重疊導致“內耗”。要特別注意各種資源在沖突狀態下的有效整合、聯動問題。即平戰結合的思想應當貫穿邊海防法律制度建設全過程。
（七）邊海防法律體系建設，必須正視臺灣問題、南（中國）海問題和東海問題，如果不能立即解決，則可以留一個開放的空間，使其能夠有利于事實上的管控并面向了未來。上述問題都涉及到各種利益的交織、歷史問題和現實問題的交織以及民族情感和價值認同的交織，都是“硬骨頭”，不容易拿下，卻又無法回避。目前看，相關地區的擱置爭議、共同開發僅是一個權宜之計，是各方在能源短缺的情況下為了獲取盡可能多的發展動力而不得不進行的妥協，長遠看，海洋和關聯島嶼的權屬必須得到最終的劃定才能確保國家和地區的持久和平。而這一切，在尊重歷史的基礎上，既要各國領導人的智慧，更要各國民眾的理性。
（八）邊海防法律體系建設，應當在理清相關概念的基礎上進行。只有相關概念清晰了，才能以之為扎實的“地基”構建上層建筑。作者認為：概念是維護社會穩定（這種穩定是中性的，不帶有褒貶評價因素）的基本單元，概念沖突是社會變革的動因，基本/核心概念沖突是社會變革的基本/核心動因，受權威概念出自權威的定性思維和傳統模式影響，加之人自身的缺陷，概念專制主義或概念恐怖主義應當成為科學研究始終防范的“敵人”。
（九）邊海防法律體系建設，應當立足中國實際，又要充分借鑒國際經驗，注意各國的動態，理論聯系實際，從國家安全學、民族學、立法學、軍事學、地理學和心理學等方面綜合考慮，并充分考慮外事上的“對等原則”。但是，需要特別警示的是，要切實處理好法律“本土化”和“國際化”的關系，既不能以本土化為借口阻卻與世界同步的機會，也不能以國際化為理由忽視本國國情。對于多學科知識的運用，更要融會貫通，切實抓住“人”和“國家”這兩個基本要素。
（十）邊海防法律體系建設，應當建立在并借助于強盛的綜合國力才能穩固有效。在上述前提下，對主權和領土防衛事宜法律宣布之后，還有個對宣告主權領域的實控權問題。這就需要一定的綜合國力，特別是軍事實力來支持。正如“海權論”的創始人美國海軍軍官馬漢所看到的：光有法律而沒有力量就得不到公正；法律的合理與否不取決于力量，但其有效性要由后者賦予。因此，加快邊海防法律制度建設與綜合國力的提高，特別是國家軍事實力的提高之間有著密不可分的關系�！叭鯂鵁o外交”就形象而深刻地說明了這個道理。
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