[ 林俊盛 ]——(2013-2-1) / 已閱30837次
論行政訴訟起訴期限的適用范圍
——以行政訴訟類型化為視角
作者：林俊盛
摘要: 行政訴訟的起訴期限是比照民法上的除斥期間和訴訟法上的上訴期間進行設計和變造的，在性質上屬于程序法上的法定期間，不能中斷或者中止，特殊情況下才可申請延長或扣除被耽誤的時間。起訴期限規定僅與行政訴訟中特定的訴訟類型相關，域外立法普遍針對行政機關作出的行政決定、命令規定了較民事普通訴訟時效短得多的行政撤銷訴訟（司法審查）的普通起訴期限；而其他訴訟類型均未規定提起訴訟應當適用起訴期限的規定。我國現行立法關于起訴期限的規定具有撤銷訴訟一體主義的特征，應從訴訟類型的角度完善起訴期限的規定。具體而言，撤銷訴訟繼續適用現行立法規定的起訴期限；由于拒絕行為產生的給付訴訟也應當適用起訴期限的規定，而消極不作為給付訴訟可以考慮適用公法上請求權的消滅時效（訴訟時效）或者權利失效制度予以規范；確認訴訟不需要規定起訴期限，而是通過訴的利益和確認訴訟的補充性規則防止原告濫用訴權。
行政相對人或者其他利害關系人認為具體行政行為侵害其合法權益向法院尋求司法救濟，要求撤銷具體行政行為，改變應該具體行政行為所形成的新的權利義務關系，恢復到原有的法律關系狀態，則必須在法定期間內提起訴訟，而這個法定期間就是起訴期限。是否提起任何行政訴訟均應遵守起訴期限的規定呢?縱觀世界各國的立法例和司法實踐,上述問題的答案是否定的。起訴期限規定僅與行政訴訟中特定的訴訟類型相關，換言之，只是特定的訴訟類型如撤銷訴訟和因拒絕決定而提起的給付訴訟才適用起訴期限規定。為何如此？本文擬從訴訟類型的角度出發，分析和探討行政訴訟起訴期限的適用范圍與適用對象問題，以求教于方家。
一、行政訴訟起訴期限的理論釋義
時效是指一定的事實狀態經過法定期間，產生一定法律效果的法律制度。時效本質上是法律對行為主體行使某些權利的一種時間上的限制。時效規范屬于強制性法律規范，時效制度的目的在于維護法律安定性和社會秩序，體現了法治的基本要求。①［1］(P364-365）刑事、民事和行政三大訴訟中均有關于時效的規定，然而名稱和長短各不相同。短期起訴期限的設置是各國行政訴訟的特色和客觀需要。
（一）起訴期限的概念
關于起訴期限的概念，我國立法上沒有明確規定，學者們見仁見智，有的稱為起訴期限，有的稱為訴訟時效，有的認為起訴期限也稱訴訟時效。主要有以下幾種觀點：（1）起訴期限是不服具體行政行為的當事人有權請求人民法院保護其合法權益的法定期限［2］(P444）；（2）起訴期限也就是行政訴訟的訴訟時效，從訴訟時效開始起算多長時間原告都有權利提起訴訟，多長時間之外，即喪失起訴權利［3］(P626）；（3）起訴期限也稱訴訟時效，是相對人起訴的有效時間［4］(P202）；（4）起訴期限也稱訴訟時效，指公民、法人或其他組織對行政主體具體行政行為不服時，可以向法院提起行政訴訟，由人民法院受理并對具體行政行為進行合法性審查的法定期限。［5］(P252）
林莉紅教授早期稱之為訴訟時效②［6］(P164），后來修訂為起訴期限，并將起訴期限的概念定義為：行政訴訟中的起訴期限是指當事人能夠向法院對具體行政行為提起行政訴訟的有效期限。超過了這一期限，則當事人喪失向法院提起行政訴訟的權利。［7］(P180）筆者贊同林教授修訂后的稱謂和定義。因為，畢竟行政訴訟中的起訴期限與民事訴訟中的訴訟時效雖然同屬于廣義的時效范疇，但兩者之間還是存在諸多差異，為避免概念混同，宜使用后來修訂的稱謂。③［8］(P71）［9］從立法目的的角度看，起訴期限是法律規定的當事人不服某項行政決定時向法院請求給予司法救濟的時間限制。起訴期限制度與刑事、民事訴訟中的時效制度一樣，是法的公正相對性最突出的表現之一。④［10］(P34）［11］(P364-365）起訴期限制度作為時效制度中之一種,同樣包含三方面的要素:（1）存在一種事實狀態,即行政相對人不行使請求法院給予司法救濟權利的事實狀態;（2）該事實狀態持續達一定時間,即不行使法律賦予的救濟權利無間斷地經過一定時間;（3）發生一定的法律后果,即起訴期限期間完成后,行政相對人喪失起訴權利,行政決定獲得形式確定力即不可爭力。
（二）行政訴訟起訴期限的性質
對于這個問題,據筆者了解,國內外學者很少作過較為詳細的討論,多數的著作和文章均沒有關注到這個問題,少數的文章即使提及也是點到為止。筆者認為，行政訴訟的起訴期限是一種明顯有別于民事訴訟時效（也稱消滅時效）的時效制度。討論起訴期限的性質問題，必然涉及到行政行為效力理論和法的安定性原則，因為設置撤銷訴訟起訴期限的理論根據在于行政行為效力理論，而行政行為效力理論的理論根據在于法的安定性原則。
人類社會從原始進化到文明時代，制定法律、追求法治，目的在于維護和創造一個良好的社會環境，化解矛盾糾紛，實現公平正義，使人們的社會秩序井然，整個社會秩序平和穩定，法的安定性原則就是體現這種價值追求的一項法治的重要基本原則。法的安定性原則要求作為國家行為之一的行政行為不得被任意改變，要求行政行為所設定的權利義務關系能夠持久地維持一種穩定的狀態。從古希臘的蘇格拉底⑤［12］(P271）到二戰時期的德國著名法學家拉德布魯赫（Gustav Radbruch）⑥［13］(P99-100），在法的安定性原則與公正性原則之關系上，歷代法學家們雖然在表述上存在差異，而且在哪種原則的地位更為優越等方面意見也存在爭議，但無不強調法的安定性的重要性。目前行政法學界對法的安定性原則觀點基本一致，都認為法的安定性應當包括兩方面要求:法律規范的安定性和法律秩序的安定性。法律規范的穩定性是指法律規范必須具有穩定性和持續性，只有法律規范具有穩定性和持續性，人們的行為才有所遵循，人們對自己的行為的法律效果才能夠有較為明確的預見。而法律秩序的安定性則是指通過發揮法律的功能（如司法、行政執法中的法律適用）而形成的權利義務關系具有安全性、穩定性和持久性。⑦［14］(P227-228）
在現代，法的安定性原則不只是對制定法的要求，同時也涵蓋所有的國家行為。國家行為作為國家權威意志的表達，都是法律秩序的內在組成部分。［15］(P117）作為國家行為表現形式之一且數量最多的行政行為，和作為國家行為的其他表現形式的司法判決一樣，雖然不是嚴格的、形式意義上的由立法者頒布的法律，但它是“關于法律解釋和法律適用的一種權威性宣告”，［16］(P100）司法判決和行政行為在一定程度上就具有與立法者創制之法類似的品質。［17］(P469-471）德國學者奧托·邁耶將行政行為定義為：“行政向人民就什么是個案中的法（所為）的高權宣示。”［18］(P97）只有行政行為的效力盡早地獲得確定，具有不可爭性，才能使行政行為所形成的新的社會秩序安定下來。行政行為作為法在具體特定事件中的表現，其確定力即為法的安定性原則在行政行為上的具體表現。雖然行政法學界歷來對行政行為的效力內容有頗多爭議，⑧［19］(P228）但對于行政行為具有確定力卻有著一致的意見。行政行為的確定力是指行政行為具有不受改變的法律效力，包括形式確定力和實質確定力。葉必豐教授認為，訴訟法上對行政訴訟規定一定的時效，實際上是訴訟法針對行政行為的形式確定力所作的制度設計，換句話說，行政訴訟時效制度并不是行政行為形式確定力的根據，相反它是根據行政行為的形式確定力原理來設計的。［20］(P99-116）
根據法的安定性原則的要求和行政行為效力理論，行政決定一經作出便具有法律拘束力，行政決定所創設或者確認的權利義務關系推定成立，新的社會秩序推定形成，非經法定程序和有權機關不得改變。同時，“有權利必有救濟”，根據權利救濟理論、依法行政原則和法的公平正義原則的要求，為了防止違法行政行為侵害行政相對人的合法權益，法律必須為行政相對人設定必要的、有效的救濟途徑。法律規定行政相對人如果對行政機關作出的某項行政決定不服，可以在法定期限內向司法機關提起撤銷訴訟，改變這種既成的新的權利義務關系，恢復到原來的秩序中去。但是，撤銷訴訟的提起往往對行政行為的效率、法的安定性和法律秩序的穩定造成較大的影響，為了避免行政行為合法性的爭議長時間懸而未決并因此妨礙公益，因此，對撤銷訴訟的提起有必要設置合理的時間限制。大陸法系國家的行政訴訟脫胎于民事訴訟，雖然公法訴訟與私法訴訟在性質差別很大，但基本的原理相通。立法者借鑒民事訴訟形成之訴中撤銷之訴⑨［21］(P4788）的除斥期間規定，設置了行政撤銷訴訟的起訴期限。由于撤銷訴訟在性質上屬于形成之訴，行政相對人行使的是形成訴權，而行政訴訟與民事訴訟的基本原理是相通的，因此，借鑒民事訴訟中形成之訴對應除斥期間的制度安排，對某項行政決定提起撤銷訴訟的法定期間也應當是除斥期間。［22］(P91）［23］(P1661）除斥期間是一種不變期間，不能中斷或者中止，特殊情況下才可申請延長或扣除被耽誤的時間。
但是，各國的立法和司法實踐表明，行政法中的除斥期間與民法中的除斥期間還是存在一些差別，比如行政訴訟超過起訴期限應當裁定駁回起訴或不予受理，屬于程序法范疇；而民事訴訟超過除斥期間則是判決駁回訴訟請求，屬于實體法范疇。兩種時效制度為何會存在這種差別，原因何在？筆者至今尚未見過這方面的討論文字。依筆者淺見，主要有三方面的原因：
（1）由于公法與私法規范之間的性質差異所致。依民法學通說，除斥期間是民事實體權利（形成權）的存續期間。由于民事訴訟處理的是民事主體之間的私法爭議，除非法律另有起訴期間的規定，否則當事人隨時可以提起訴訟請求維護其權益，法院不得以原告已經經過相當期間才提起訴訟不合法為由，裁定不予受理或者駁回起訴；縱使原告主張的實體權利已經超過訴訟時效或者除斥期間，也屬于實體方面有無理由的問題，不屬于喪失起訴權而導致其起訴不合法。而行政訴訟處理的是公法爭議，雖然與民事訴訟目的基本相同，主要也是為原告公法上的權益提供救濟，但兩種訴訟仍存在本質上的差異。因為民事訴訟當事人相互間的爭執原則上不涉及公益且與公權力的行使無關，而行政訴訟的被告即行政機關為代表公益進行訴訟，這種訴訟經常與行政行為的效率、法的安定性和法律秩序的穩定密切相關，為避免行政機關單方法律行為合法性的爭議長時間懸而未決，客觀上要求撤銷訴訟起訴期間的設置應當比民事訴訟的消滅時效期間要盡量縮短。而且，在各國立法和司法實踐中，往往干脆將撤銷訴訟的起訴期限直接規定為起訴的合法性條件之一，［24］(P12）即作為程序要件處理，起到提高“起訴門檻”的作用。
（2）目前的行政法是一個實體規范和程序規范混雜在一起的混合體。與大陸法系許多國家都制定了抽象體系化的實體的民法典［25］(P21）的情況不同，由于行政法的實體權利和義務的復雜性、多樣性，至今行政法學界仍沒有能夠從理論上、整體上對其進行抽象體系化，當今世界上沒有哪一個國家能夠像制定民法典那樣制定出抽象體系化的實體的行政法典。目前世界各國制定的《行政訴訟法》、《行政程序法》等所謂的“程序法律”中，相當一部分的條文其實是實體法的規范。日本學者谷口安平認為：“程序法是實體法之母”，［26］(P7）這種判斷反映了人類社會法律發展逐步演變的歷史規律，也印證了行政法起步較晚的事實以及目前所處的發展階段。
（3）起訴期限與司法程序中的上訴期限相類似。根據近現代國家權力分工的原理，各級行政機關依法行使行政權力，與司法機關一樣，有權依法作出法律決定，行政決定與司法裁判在其內容的確定性和執行力上意義基本相同。行政相對人對行政決定不服起訴，法院依法對行政決定進行合法性審查，這種審查與在刑事、民事訴訟中，二審法院因當事人不服上訴之后，對一審裁判所進行的審查極為相似。如在英國，上級法院的調卷令，最初主要用于審查初級法院和治安法官的決定，后來擴大到一般行政機關的決定，即有監督權的法院可以命令低級法院或者行政機關把作出的決定移送到該院進行審查，如有越權情況可以撤銷這個決定的全部或一部，或者命令作出決定的機關按照該院的指示加以改正。［27］(P235）［28］(P181）可見，當事人對行政機關的決定不服申請調卷令的行為，與當事人對初級法院的決定不服申請調卷令的行為，這兩種行為應當說極具有相似性。在德國等大陸法系國家和地區，當事人未在上訴期限內提起上訴，一審裁判發生法律效力（裁判確定力）；而行政相對人未在法定起訴期限內提起訴訟，行政決定產生形式確定力（即不可爭力），兩者原理基本相同。近現代行政法學的核心概念“行政行為”一詞，便是德國行政法學的鼻祖奧托·邁耶（Otto Mayer，1846-1924）自1895年以司法判決為藍本，運用概念法學的方法提出的。因此，對比刑事、民事訴訟中上訴期限的規定，在明確告知救濟途徑和期限的情況下，世界各國和地區立法例規定的一個月到六個月的撤銷訴訟普通起訴期限應當說是合理的。［29］(P364-365）因為刑事裁判所決定的當事人的權利通常比民事裁判、行政決定要重要得多，而刑事案件的上訴期限只有10天，如果行政決定中已經明確教示當事人救濟事項，那么，給予當事人一個月以上的起訴期限或者申請行政復議的期限可以說已經比較充裕了。當然，起訴期限的適用比上訴期限要復雜得多，因為上訴期限的適用對象通常都是一審裁判文書中所列的當事人，法律文書已經依法向他們送達并告知上訴期間和上訴法院等事項，處理起來情況比較簡單。而起訴期限所適用的對象除了法律文書所列的直接行政相對人外，還包括其他利害關系人，有些利害關系人可能在很長時間內都不知道行政決定已經作出，而且對外、對他們的權利義務產生實際影響等，因此，針對具體個案中不同的對象和情形，如何科學設計相應的起訴期限規定，以及如何正確地適用相關的規定，處理起來情況就要復雜得多。
根據上述分析，筆者認為行政訴訟的起訴期限是比照民法上的除斥期間和訴訟法上的上訴期間進行設計和變造的，在性質上屬于程序法上的法定期間，不能中斷或者中止，特殊情況下才可申請延長或扣除被耽誤的時間。也可稱之為行政法的除斥期間（或不變期間）。起訴期限具有以下特征：（1）法定性，即什么條件下適用多長的起訴期限通常都由法律予以明確規定；（2）強制性，起訴期限作為廣義上時效的一種，體現了法律規范強制性的特征；（3）程序性，起訴期限是行政訴訟起訴條件中的消極條件之一，如果當事人的起訴超過法定期限，法院將裁定駁回起訴或不予受理，在程序上終結訴訟；（4）不變性。如上所述，起訴期限屬于行政法中的除斥期間，與民法中的除斥期間相類似，是一種不變期間，不能中斷或者中止，特殊情況下才可申請延長或扣除被耽誤的時間。
（二）起訴期限與訴訟時效的區別和聯系
起訴期限與民事訴訟時效相比較，雖然兩者都設有一定的期間，且期間經過后都會對原告發生某種不利的訴訟后果，但起訴期限與訴訟時效存在較大的區別：（1）在法律性質上。起訴期限是起訴條件即訴的合法性要件，而訴訟時效則實體審理要件即訴求是否有理由的要件。（2）在適用對象上。起訴期限適用的是形成權，訴訟時效適用的是請求權。（3）在法院的審查階段上。對于起訴期限，法院主要在起訴受理階段進行審查，當然，在審理階段也可以審查；對于訴訟時效，法院只能在實體審理階段進行審查。（4）在法院能否依職權審查上。由于起訴期限起訴條件之一，在起訴受理階段由于被告尚未參加到訴訟中來，因此，法院可以依職權主動審查原告的起訴是否超過了法定期限，即使受理之后仍可以主動審查;而訴訟時效由于發生的實體法上的效果，必須尊重當事人的意思自治，除非被告主張，法院不得主動審查和援用。（5）在證據方面。對于起訴期限，法院可以主動調查取證予以認定，被告也可以提出主張后舉證證明；而訴訟時效則應由被告提出主張并舉證證明。（6）在期間經過的處理上。原告在起訴期限屆滿后起訴的，法院可以裁定不予受理或在受理之后裁定駁回起訴;訴訟時效已過的，如果被告主張，法院須判決駁回原告的訴訟請求，如果被告沒有主張的時效利益，則原告有勝訴的可能性。（7）在期間的可變性上。起訴期限為不變期間，特殊情況下才可申請延長或扣除被耽誤的時間，但任何情況下都不發生中斷和中止的問題;而訴訟時效則是可變期間，原告不僅在特殊情況下可申請延長，而且時效可能因種種法定事由而中斷或中止。
（三）起訴期限的法律效果
起訴期限制度對當事人行為的影響體現在三個方面：（1）規定時間或者期限的長度，起始點和終結點；（2）規定當事人的選擇行為，當事人可以在法定期限內思考是否尋求司法保護，以及思考決定后可以采取的行為方式；（3）規定當事人選擇行為的相應的法律后果。即起訴期限的效力，當事人未在法定期限內起訴的效力，起訴權消滅，起訴不符合起訴條件，裁定不予受理或者受理后經審查逾期起訴而裁定駁回起訴。法律通過行政訴訟中的起訴期限的規定，給當事人尋求司法救濟設置一種時間限制，即當事人請求法院通過行政訴訟程序給予法律救濟的最長時間限制。法治的本質是既維護社會的公平正義和良好的社會秩序，同時也充分尊重當事人的選擇自由。如果法律在時間上已經給予行政相對人比較充分的考慮和選擇機會，對行政相對人的選擇自由給予了充分的尊重，而行政相對人在法律規定的這個特定的期間內沒有提起訴訟，將依法承擔不利的法律后果，即法律將取消其請求法院通過司法程序保護其權利的權利。
根據我國現行立法和司法解釋的規定，如果行政相對人的起訴超過法定期限且無正當理由的，即產生以下法律后果:一方面，行政相對人由此喪失起訴權。最高人民法院《關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》（簡稱《若干解釋》）第41條規定，起訴超過法定期限且無正當理由的，應當裁定不予受理;已經受理的，裁定駁回起訴。可見，在我國行政訴訟中，當起訴期限屆滿后，行政相對人喪失的也是起訴權而不是勝訴權。這一點與我國民事訴訟中的訴訟時效和除斥期間均不同。在民事訴訟中，當事人超過訴訟時效或者除斥期間的，喪失的是勝訴權，而不是起訴權。勝訴權與起訴權分屬于兩個不同性質的法律范疇，前者屬于實體法范疇，后者屬于程序法范疇。另一方面，在行政相對人不履行行政決定所確定的義務的情況下，即可被強制執行。包括:行政機關依法自行強制執行;行政機關申請人民法院強制執行;行政機關根據法律的授權對平等主體之間的民事爭議作出裁決確定的權利人或者其繼承人、權利承受人依法申請人民法院執行。
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