[ 朱海波 ]——(2013-6-13) / 已閱18715次
1.地方政府規章和規范性文件。地方行政程序法有關公眾參與行政決策的規定，主要集中在對重大行政行為的程序規定。目前，青海省、江西省、天津市、廣西壯族自治區、甘肅省、重慶市、廣州市等省、自治區、直轄市和較大的市，根據《立法法》第73條積極展開地方政府立法，專門出臺規范重大行政決策程序的規章或行政規范性文件。在省級政府中，湖南、山東先后以政府規章的形式，出臺行政程序規定，規范包括重大行政決策在內的一系列行政行為。①
2.個別行政管理領域的專門法律法規中對參
與機制的規定。個別行政領域的參與機制，以環境法領域和城鄉建設為例，比如《環境影響評價法》第11條、第21條規定，對環境影響報告書草案舉行論證會、聽證會，或者采取其他形式，征求有關單位、專家和公眾的意見。《城鄉規劃法》第26條規定，城鄉規劃報送審批前，組織編制機關應當依法將城鄉規劃草案予以公告，并采取論證會、聽證會或者其他方式征求專家和公眾的意見。
結合人民主權、人權保障、公共利益保護和民主監督四個憲法原則，檢視上述立法的效力、效果，筆者認為結果并不盡如人意。第一，就地方行政程序規章而言，由于此種類型的規章和規范性文件屬于地方政府對自身行政權的自我約束。這種由行政機關自行設計的自我裁判型制度，其設計重點仍舊落足于行政決策的效率而非決策的民主化，雖然能夠兼顧公眾參與的訴求，但是該程序并非建立在完全開放與平等的地位上來進行，對民主監督的保障并不充分，信息的開放、決策的參與等設計也都并不完善。譬如關于參與形式，主要為“公開征求意見”、“聽證”等，但是不論是何種參與形式，其共同特色都是未明確規定參與的效果以及行政機關對于公眾參與的意見應如何響應。再如關于參與時間，均僅概括規定或者僅表述為做成決定之前即可。條款的模糊性、不周延性導致參與的形式意義大于實質意義，參與成效對決策的影響并不明顯。第二，就個別行政領域中關于參與要求的法律條款而論，通觀各個專門性法規的相關條款，雖然其僅就特定領域行政決策的公眾參與程序進行規范，但是現有規定的一個共同特色是：就整個參與過程缺乏完善、充分的溝通與互動規定，亦缺乏監督機制。而試圖以參與來獲致公眾對影響切身利益的具體行政決策的認同，由于制度缺乏周延性，未必就能有效實現以公眾參與促進科學決策，提高決策認同度之目的。
因之，就行政決策中的公眾參與問題，雖然當前我國在憲法之下，已經形成地方政府規章搭配部分法律的專門條款所構筑的法律體系，這在一定程度上為公眾參與行政決策提供了有效的制度路徑。但從制度的效力層級和程序對公眾參與行政決策的保障效力來看，撇開具體的程序規則、主體范圍、權責內容以及立法技術等具體問題不談，筆者認為當前立法主要存在如下兩個根本問題：
一是從法律體系的構建而言，現行立法層次不完整。我國現行立法至今在國家層面上尚無關于公眾參與的程序立法，特別是關于公眾參與的有序化、有效化、理性化、公開化和公平化等機制，問題仍比較突出，致使行政決策中的公眾參與具有很大隨意性，容易使參與流于形式，無謂耗費參與人的參與成本和行政機關的行政成本，降低公眾對行政機關的信任。這在一定程度上制約了公眾參與的有效性。從公眾參與的理論沿革可以看出，公眾參與依托于民主理論，建立在人民主權的現代民主邏輯之上。人民主權邏輯在行政執法領域的合理延伸，就是行政決策的合法性、科學性、有效性應當有賴于決策程序中的公民自由平等參與。如俞可平所言，善治是政府和公民之間積極而有成效的合作，只有當公民能夠廣泛參與選舉、決策、管理和監督時，才能和政府一道形成公共權威和公共秩序，[20](P10、219)或換而言之，協商民主要求的是以行政公開、公眾參與為核心的正當程序，其本質在于協商而非投票。[21](P1380)因之，人民主權雖是基礎性原則，但此原則卻必須仰賴于協商和參與才能夠真正實現。只有讓公眾合法、有序地參與到與利益息息相關的公共行政過程中，才能真正表達和肯定作為個體的人民的民主權利。而我國目前就這一重要問題，時至今日仍然僅有地方政府規章、規范性文件以及個別行政管理領域專門法律法規中的零散規定，而無國家層面如全國人大及其常委會立法、國務院行政法規統一規范的立法現狀，這不但于法律體系的架構來說極不合理，且于公眾參與行政決策的制度化、法治化等實效而言，亦是頗為令人遺憾。
二是從公民民主權利的保障而言，現行立法位階不足，合法性存疑。公民有序政治參與，包括行政決策的參與作為一項政治權利內容，其能否有效行使，關系到人權保障問題, 也關系到對政府公共治理、政府行為的合法化等重要問題。如有論者所言，“在中國，行政決策牽涉黨政關系，人大與政府關系，牽涉政府職能轉變，牽涉市場經濟體制的進一步完善，牽涉重大公共利益和民眾切身利益，推進決策的‘增量民主’發展既有當下意義，也有重要的歷史意義”。[17](P72)而從憲政民主理論而言,“民主是一種社會管理體制，在該體制中社會成員大體上能直接或間接參與或可能參與全體成員的決策”。[22](P10)因之,民眾通過直接和間接的參與實現國家管理是憲法賦予的基本權利，行政決策程序中亦應當保障參與權利的實現, 否則決策的過程和結果就難以保證其正當性。既然公民參與行政決策事關基本政治權利，因而其保障和實現，應當對應以法律，即全國人大或全國人大常委會之立法，或至少以國務院行政法規之形式，方為對稱之法律位階。而當前主要以地方性法規、地方政府規章甚至是地方政府規范性文件的形式，來對公眾參與行政決策的權利和程序進行規范，法律位階過低，不但法律效力大打折扣，而且以地方性法規、規章和規范性文件等低位階立法規范公民政治權利，其立法行為本身的合法性、恰當性都值得質疑。因之，在沒有對應的法律或者行政法規規定、又沒有憲法和法律授權的情況下，當前地方政府就公眾參與行政決策問題的先行立法模式，其合法性不足，亦破壞了對法律制度的信任（institution-base trust）。[23](P9)
在此背景下，強調行政決策的制度建設行為本身的合法化，對提升行政決策及其公眾參與的可信度具有極為重要的意義。
四、小結：中國公眾參與行政決策程序的立法原則
經過30多年的探索和發展,我國的法制體制已經逐步完善。2011年第十一屆全國人民代表大會第四次會議第二次全體會議上，時任全國人大常委會委員長吳邦國宣布，黨的十五大提出到2010年形成中國特色社會主義法律體系的立法工作目標，已經如期完成。同時，我國改革開放以來“摸著石頭過河”的指導思想以及廣泛應用的“試點實行”機制，亦積累了豐富的立法經驗，因而由國家立法機關制定行政決策程序中的公眾參與法律的條件已經完全成熟。在此情況下，再如此前那樣由地方政府以地方性法規、行政規章和規范性文件等先行立法的形式來規范行政決策程序公眾參與問題的立法模式，顯然不再具有現實正當性。
因之，筆者認為在立法路徑上，應盡早就行政決策領域的公民參與問題制訂國家層面的法律。這樣一方面可以轉變地方行政程序規章以行政為中心，對公眾參與保障不足的傳統路徑；另一方面，通過國家統一的法律制度設計，改善僅在個別行政管理領域法律中就公眾參與進行規定的法律碎片化問題，解決立法制度設計的不均衡性，確保決策程序中公民有序參與的科學性、合法性、有效性，確保決策的社會效果；第三方面，通過國家層面的統一立法，可以解決現行以地方規章為主立法的立法層次不足問題，加強公眾參與行政決策的法律保障，用法律規范行政機關的決策行為，才能實現“把權力關進籠子”的目標。筆者建議由全國人大或其常務委員會制定《公眾參與行政決策保障法》，通過法律解決公眾參與現有制度的層次不高和保障不足問題。筆者認為，《公眾參與行政決策保障法》在內容上應明確以下四項制度原則：
（1）明確公眾參與主體，保障公民、企事業法人以及以社會組織參與行政決策的主體地位，實現多種主體的一體化保護。通過立法，明確不同主體的平等參與地位，在法律上鼓勵和支持更多、更有效的公眾參與，促進行政決策有效吸收和反饋公眾意見。（2）創新公眾參與方式。在現行的公開征求意見、座談會、聽證會、調查問卷等方式的基礎上，構建行政決策全過程的公眾參與，在公眾參與行政決策中，為避免公眾參與的零散化和碎片化，促進公眾參與決策的整體化和系統化，應在立法中鼓勵建立相對固定化并與決策過程相一致的第三方專門公眾組織收集、整理、反映公眾意見，并監督決策實施，公眾組織的成立與存續與決策的伴隨決策過程與決策實施，決策事項實施完畢，該公眾參與組織自然消亡，這一公眾參與決策的組織主要承擔具體決策事項的資訊及監督功能。一方面提供各種咨詢意見作為決策之參考，另一方面則對政策的決定、執行過程加以監督，積極的為公共利益把關。（3）規范參與效力制度。立法應明確公眾參與作為行政決策的必經程序。只有讓法律保障公眾參與到與自己利益息息相關的公共行政過程中，才能真正體現作為個體的人民的民主權利。通過國家層面的立法強化公眾在行政決策中的參與機制，對推進國家民主政治，實施憲法具有重要價值，也有利于實現具體決策的科學化。（4）明確公眾參與的保障制度。健全完善決策草案的信息公開制度，通過立法規范決策草案信息公開的載體，建立全國統一的決策草案信息刊載制度，明確政府公報和地方政報作為決策草案公眾參與的法定載體地位，避免因信息公開載體不規范，造成公眾難以即使有效規范地獲得決策草案信息。強調建立決策草案說明制度和公眾參與行政決策意見處理情況制度，保障公眾參與行政決策效果的實現。
一個理想而可行的制度必須兼顧理論及現實情況的需要。筆者認為，公眾參與行政決策應當兼顧代議民主與直接民主的精神，以務實的途徑進行制度設計，達到落實公眾參與、實踐人民主權及依法行政之目的。公眾參與行政決策制度適用范圍首先是以地方性事務為主，然后再擴及全國性事務；其參與公共事務的方式是由公民個人及所屬的小區組織、非營利組織及公民咨詢委員會，以對話與溝通為目的，達到建立共識與相互尊重的結果。此外，某些意見分歧、爭議性較大的決策議題，也可以利用民意調查結果，做為最后決策的參考；民眾也可以利用政府信息化建設和政務公開的成果，隨時了解政府各部門的運作與相關信息，并及時向行政機關表達意見。公眾參與行政決策制度一方面強調由下而上的決策模式，更重視公民之間對于共同事務的關心與討論，促進溝通；另一方面，確保政府在進行各種行政決策前已相當程度地允許公眾表達意見，避免行政機關專斷造成無可彌補的缺憾。
我國法治政府建設目標的提出及實踐不過近十數年之事，制度建立尚需完備，民主觀念的形成及公眾素質的培養也待加強。公眾參與既是實現民主的有效方法，更是公眾得到教育，公民精神得到提升的有效途徑。正如美國學者彼德•戴萊恩（Peter deLeon）《民主與政策科學》（Democracy and the Policy Sciences）一書所言，制度途徑與個人途徑二者系重振政策科學的兩條途徑，二者并重且應同時進行。[24](P4、5)于制度一途，公民惟有通過制度途徑方可履行“治理”（governance）之責任；于個人一途，因為人民需接受公民文化熏陶及訓練方有助實現以民為主之效能，故通過將公眾參與行政決策制度固化并上升為法律，促進行政決策制定與執行過程中，廣泛采取公民參與（如聽證會、座談會）模式，通過建立良性的行政機關與民眾之間相互對話機制，方能促進實現政策共識。反過來，通過公民有效政治參與之實踐，鍛煉公民性，實現法治教育與意識熏陶，提高大眾理性水平，為社會穩定的增長累積具有良好素質和公共意識的公民資本，進而亦有助于形成全民守法的文化心理基礎。因而，建構以憲法為基礎的公眾參與行政決策制度，不但有助于我國打造服務型政府、透明政府、法治政府，在深層次上更有助于我國社會主義法治文化與社會主義憲政文化的培育和發展。
注釋:
①有學者統計，截止2010年12月，通過地方法律規范和規范性文件對重大行政（或事項）決策程序進行規定的省區（市）級立法主要有九個，分別是：《青海省人民政府重大行政決策程序規定》（2009年4月1日施行）、《云南省人民政府重大決策聽證制度實施辦法》（2009年3月施行）、《湖南省行政程序規定》（2008年10月1日施行）、《江西省縣級以上人民政府重大行政決策程序規定》（2008年10月1日施行）、《天津市人民政府重大事項決策程序規則》（2008年7月1日施行）、《廣西壯族自治區行政機關重大決策程序暫行規定》（2008年1月1日施行）、《甘肅省人民政府重大決策程序暫行規則》（2007年5月1日施行）、《重慶市政府重大決策程序規定》（2006年1月1日施行）、《四川省人民政府重大決策專家咨詢論證實施辦法（試行）》（2004年12月27日施行），參見：楊寅、狄馨萍：《我國重大行政決策程序立法實踐分析》，載《法學雜志》2011年第7期第34頁。但必須注意的是，該統計未區分規章與政府規范性文件。
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