[ 王晚東 ]——(2014-3-12) / 已閱17576次
行政公益訴訟原告資格，是行政訴訟公益訴訟的核心問題，他的發展必然會推動行政公益訴訟制度的發展。所以，建立真正意義上的行政公益訴訟，其主要內容和關鍵之處就在于對行政公益訴訟原告資格認定標準的設定，這將直接關系到整個行政公益訴訟制度能否最終得到確立。為此，我國許多學者站在比較法的角度提出借鑒國外的他山之石，利用國外的行政公益訴訟原告資格理論來建立我國的行政公益訴訟制度。筆者在研讀了華東政法大學朱應平教授所著《澳大利亞行政公益訴訟原告資格探析》一文后，認為在行政公益訴訟原告資格理論方面，并非他山之石一定能攻玉，國外關于個人及社會團體能成為行政公益訴訟原告資格的理論就不能在我國適用，為此筆者檢察機關作為我國行政公益訴訟唯一原告的主張。
隨著我國法制建設的不斷完善，建立健全公益訴訟制度，已是法制建設的必然趨勢。近幾年，行政公益訴訟已受到學術界的普遍關注，有關行政公益訴訟的文章也常見于許多期刊雜志，特別是修正后的民事訴訟法確立了民事公益訴訟制度，更是掀起了行政公益訴訟的討論高潮。很多學者站在比較法的角度，認為許多外國行政公益訴訟中關于原告資格的理論可以適用于我國行政公益訴訟，筆者最近有幸拜讀了華東政法大學朱應平教授所著《澳大利亞行政公益訴訟原告資格探析》一文 ，該文對澳大利亞行政公益訴訟的原告資格進行了全面分析，詳細列舉了澳大利亞行政公益訴訟原告資格有總檢察長、個人和社會團體三種類型，朱教授同樣認為澳大利亞行政公益訴訟原告資格的做法值得我國借鑒。但筆者認為：他山之石未必能攻玉，國外行政公益訴訟的原告未必能全部為我國借鑒，并以此確立我國行政公益訴訟的原告也可以有檢察長、個人和社會團體三種類型。為此筆者試從行政公益訴訟及原告資格的概念入手，分析國外檢察長、個人和社會團體三種類型在我國的不可行性，進而提出檢察機關作為我國行政公益訴訟唯一原告的理論，以求教于各位行家。
一、行政公益訴訟及原告資格的概念分析
澳大利亞公益訴訟的含義。學界和實務界對“公益訴訟”概念也有不同理解。澳大利亞法律改革委員會指出：“法院喜歡讓該定義處于開放狀態，且以每個案件的背景情況為基礎對公益問題做出決定。但是法院在關于如何探討該問題上提供了某些指導。一種獲得廣泛認同的方法是，看該案件是否影響共同體或該共同體某個重要的部分，或者是否涉及到某種重要的法律問題” 。法律改革委員會采用法律適用的一般方法，確立了三個標準來識別“公益訴訟”：第一，該程序對共同體或該共同體某重要部分的重要權利或義務起著決定、執行或闡明的作用。第二，該程序涉及到某個重要法律問題的解決。第三，該程序在其他方面有公益的特征或才具有判例案件程序（testcase proceedings）的特征 。巴克（BarKer）法官把“環境公益訴訟”界定為有下列特定目標的訴訟：從法院或得某種法律救濟，或者從某行政裁判所獲得某項決定或裁決，而這種做法的目標具有保育、保護環境的效果，或者提升環境的保育或保護的效果 。雖然巴克的定義比澳大利亞法律改革委員會定義更準確也更有用，但其最大缺陷是：沒有把這個概念限制到由共同體成員提出訴訟上，即沒有對提出的訴訟主體進行限制。在澳大利亞，提出環境訴訟的主體多樣，如由政府調控者提出的環境訴訟也有保護環境的目的，但是“環境公益訴訟”的概念一般被理解為只意指由共同體成員實施的訴訟。換言之，“公益訴訟”概念的主體不包括政府，公益訴訟排除了由政府實施或代表政府利益實施的訴訟。總檢察長作為公益訴訟主體，不是因為它是國家機關的重要組成部分，而是因為它代表公共利益的原因。由法律改革委員會和巴克法官采用的定義還有一個局限：它們不包括識別公益訴訟一項標準的“訴訟目的”，即個人提起的以保護私人權利和利益為目的的訴訟，不應被視為公益訴訟案件。
由此可見，澳大利亞行政公益訴訟有二個特征：第一，提起公益訴訟的主體有總檢察長、個人或社會團體。總檢察長代表公益，在公益受到侵害的情況下，代表公益提起訴訟。這是憲法賦予其地位決定的。在確定哪些主體享有行政公益訴訟原告資格問題上的難點在于：個人或社會團體并不必然擁有公益訴訟資格；法院需要確定，在哪些情況下，個人或者團體能提起行政公益訴訟。第二，行政公益訴訟的目的主要是為了維護公益，或者實現法律規定的公權利。
我國學術界通說認為：行政公益訴訟應是指當行政主體侵害公共利益或有侵害之虞時，法律允許無直接利害關系人為維護公共利益而向人民法院提起行政訴訟的制度 。由此可見，行政公益訴訟就是要維護最廣大人民的根本利益，監督和糾正那些侵害社會公共利益的行政行為。特別是當前我國大力提倡的科學發展觀，其核心就是以人為本，為保護廣大人民的民生、民權，對那些雖不損害某個單獨的民事主體的利益，卻侵害公共利益的行政行為，應賦予法院對其司法審查權，這就是行政公益訴訟。
原告資格的概念。根據《布萊克法律大辭典》的經典解釋：“原告資格是指某人在司法爭端中所享有的將該爭端訴諸司法程序的足夠利益。其中心課題是確定司法爭端對起訴人的影響是否充分，從而使起訴人成為本案訴訟的正當原告” 。行政訴訟原告資格主要解決的是在行政訴訟中什么人具備了何種條件可以請求法院保護其合法權益的問題,即誰可以啟動行政訴訟程序。在我國，學者們雖然對行政訴訟原告資格內涵和外延理解的角度和側重點不一樣，但都認為原告資格意味著行政訴訟的起訴人可以成為原告的限制條件。因為資格本身就是一種限定、一種條件，如果一國行政訴訟法對原告沒有限制，也就不存在所謂的原告資格問題。一般而言，行政訴訟的原告資格有如下涵義，第一，原告資格是公民、法人或社會團體因具備一定條件而取得的可以作為行政訴訟原告提起訴訟的資格；第二，原告資格用以表述哪些人具有行政訴訟的訴權，僅表明在行政爭議發生后，具備原告資格的人將該爭議訴至法院，法院不得將其拒絕；第三，原告資格從利益受到行政行為侵害時就已取得，是一種成為原告的可能性。它與原告的關系可概括為：具備行政訴訟的原告資格未必一定成為行政訴訟的原告，而能成為行政訴訟的原告必然具備行政訴訟的原告資格。原告資格是行政訴訟的核心問題之一，原告資格的發展推動了行政訴訟制度的發展。
所以，建立真正意義上的行政公益訴訟，其主要內容和關鍵之處就在于對行政公益訴訟原告資格認定標準的設定，這將直接關系到整個行政公益訴訟制度能否最終得到確立。
二、澳大利亞行政公益訴訟原告主體分析
澳大利亞聯邦和州立法確認了行政公益訴訟的三類原告主體：總檢察長、私人個人、公益團體。
1977年澳聯邦《行政決定（司法審查）法》第17條規定：（1）檢察長根據本法，可以代表聯邦在法院參與訴訟活動。（2）在總檢察長根據本條規定參與訴訟活動時，他被認為是該訴訟活動的當事人。該法規定了總檢察長的訴訟資格，沒有規定個人、公司或利益團體是否可以提起公益訴訟。
在環境、規劃和消費者保護領域，一些立法放寬了行政公益訴訟原告的資格要求。一般來說，立法上確認某些領域公益訴訟往往與該領域侵犯公益情況比較嚴重有關。1999年聯邦《環境保護和生物多樣化保護法》第487條規定，環境活動家和環境團體通常有資格根據該法規定申請審查行政決定的命令。據此規定，“環境活動家和環境團體”可以成為申請行政公益訴訟的主體 。這是利益團體作為行政公益訴訟原告的法律依據。
1974年聯邦《貿易慣例法》允許“任何人”有權對違反該法條款的行為采取措施，而且“任何人”已被解釋為意指不管其是否有某種特殊利益的任何人 。該法規定，如果有人已經實施、正在實施或者將要實施侵犯公益的行為，貿易慣例委員會或任何其他人都可以提起公益訴訟，即使與之沒有利害關系，但為了公益提起審查令申請的，法院應該授予其資格。至于采取何種訴訟程序則取決于違法行為的性質。針對行政機關侵害公益的訴訟則為行政公益訴訟。這是個人作為行政公益訴訟原告主體資格的法律依據。
州法律對行政公益訴訟原告資格也有規定。1979年新南威爾士州《環境規劃和評估法》第123條規定：（1）任何人可以在土地和環境法院提起訴訟程序，申請糾正或者限制違反這部法律的命令，無論該當事人的任何權利是否已經或者可能受到這種違反行為的侵害或者作為這種侵犯的結果。（2）在本條之下的程序可以由某人為了自己的利益或者任何其彵人（獲得彵們的同意）、某法人機構（經過其委員會或其他控制或調控機構的同意）的利益而提起訴訟程序，只要在這些程序中有類似的或共同的利益即可。據此，第一項規定不管當事人自身權利或利益是否受到侵害，都可以申請法院審查，說明不受個人利益受侵害的限制。如果當事人自己權利受侵害，其訴訟主要是保護私益訴訟。而當自己私權利沒有受侵害，但因為侵犯其公權利而導致其受到更大的損害，但其起訴是為了維護公益就構成公益訴訟。提出公益訴訟的主體條件極為寬松。至于屬于哪一種公益訴訟則取決于違法行為的性質。第二項規定，如果當事人起訴主要是為了維護自己的利益則不構成公益訴訟。反之，主要是為了他人或者公共利益則構成公益訴訟 。
綜上，聯邦和州立法規定了總檢察長、個人（任何人）以及相關團體可以提出行政公益訴訟。這些規定為行政公益訴訟原告資格提供了依據。但是立法并沒有明確將不同類型原告的資格類型化。
法院判例則對三類行政公益訴訟的原告資格，提出了具體的類型化判斷標準。總檢察長作為公益訴訟原告的資格條件是公益或公權利受害；個人或公司成為公益訴訟原告的資格是，該類主體須在訴訟的主題事項上有特殊的利益，即比其他社會成員享有更大的利益；利益團體成為公益訴訟原告的資格是，該團體與公益事項之間有密切的關系，且與之存在某種特殊或特定的利益關系，但是法院在審查這種“特殊（特定）利益”關系時，其標準比個人或者公司成為公益訴訟原告時所要求的“特殊利益”較低。
（一）總檢察長訴訟或者許可個人以總檢察長名義訴訟的資格——公益受害
由于聯邦立法已經明確規定了總檢察長的行政公益訴訟原告資格，故在司法判例中類型化判斷標準非常簡單，只要符合公益受害即可。法院認為，在“公權利”（公益）受侵害的情況下，總檢察長是合適的原告，可以以自己名義或者給某個人授予許可的形式開始起訴，后者允許其他個人使用總檢察長的名義作為“告發人”開始公益訴訟。總檢察長就侵害公眾利益的行為提起訴訟，這是其憲法功能的組成部分。總檢察長在其“代表公眾控訴”時亨有資格。該角色產生于總檢察長作為國王首位法律官員的優先地位。據此，總檢察長有義務進行監督以保證國家機關適當地執法。總檢察長有資格提出調卷令、禁令、宣告令、人身保護令，也可以申請訓令。總檢察長還有資格提出指令，但是它被限制到公法事務上，也就是在有某種公共危害或侵犯某種公共法定權利的情況下。總之，總檢察長可以代表公益提起訴訟。
（二）個人或公司的原告資格——特殊利益
法院判例在對個人或公司的行政公益訴訟原告條件進行類型化時確定了“特殊利益”的標準。其難點和關鍵在于對“特殊利益”標準的解釋。法院對“特殊利益”標準的解釋和適用呈現放寬的趨勢。主要有以下三種情況：
1、個體與某團體或群體有“特殊利益”關系。早期澳大利亞行政公益訴訟受英國影響對個人提起公益訴訟的資格限制嚴格。在法院看來，公共利益的起訴者是總檢察長，而個人要獲得公益原告資格，必須證明其“比其他人受到更為特殊的影響”。
2、20世紀70年代，澳大利亞行政法不斷發展，法院逐漸形成自己的判例，來確認個人亨有行政公益訴訟的資格。
3、到1991年切斯特曼法官將“無程序濫用”和“特殊利益”標準結合放寬公益訴訟原告起訴資格。切斯特曼法官適用下列標準：第一，如果能夠發現下列情況，即當事人與這一訴訟的主題事項之間的聯系不是對程序濫用，原告就應該有資格。如果原告沒有受惡意驅動，不是愛管閑事的人或者反復無常的人，而且其訴訟不會給另一公民帶來較大成本或不便，那么其享有充分的資格。第二，法院在對什么構成“特殊利益”予以評估時，不應該過分嚴格 。
綜上，法院在確認當事人個人或公司行政公益訴訟原告資格問題時，主要考慮以下幾點：第一，公益訴訟的原告無論是個人或公司，當事人只能以公益或者公權利受到行政行為影響為由，不能以自己權利即私益受到影響為由。第二，申請人申請審查的事項之間有特殊利益，這種特殊利益要求申請人比其他人受到更大的影響。法院認為，特殊利益是一種大于一般公眾利益的那種利益，這種利益在一般公眾所亨有的利益之上，它比一般公眾成員的利益更大，它與公眾利益相比是完全特殊的，這種利益是超出更廣泛公眾共同分亨的那種利益，對當事人來說它是特殊的利益，當該行政行為被撤銷時，當事人可以獲得這種利益。由此說明，申請人要符合原告資格，必須與涉及事項之間有特殊的利益關系。第三，法院認為，上述這些公式不應該被給予剛性的（僵化的）或不靈活的含義。從總趨勢看，法院對特殊利益的解釋越來越寬松，在公益受損案件中，能夠提起訴訟的個人原告資格呈現自由化趨勢 。
（三）公益團體的原告資格——公益團體與公益事項有密切關系
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