[ 王晚東 ]——(2014-3-12) / 已閱17632次
利益團(tuán)體經(jīng)常成為行政公益訴訟的申請人。根據(jù)普通法，利益團(tuán)體很難顯示出行政決定對此造成的特殊損害。但是，根據(jù)法院采用的寬松的資格認(rèn)定方法，團(tuán)體通常被授予原告資格。在評估團(tuán)體訴訟資格時，法院考慮很多相關(guān)因素來決定團(tuán)體的地位。從實際情況看，法院主要強(qiáng)調(diào)的是，公益團(tuán)體與公益事項之間關(guān)系的密切程度，并不像前述個人或公司作為益訴訟原告資格那樣更強(qiáng)調(diào)“特殊利益”更大、更特殊。法院考慮的因素主要有七項：第一，團(tuán)體的代表性質(zhì)。團(tuán)體被授予原告起訴資格的一個重要因素是，它是某種重要的公眾關(guān)注事務(wù)的代表。第二，在某地區(qū)有已經(jīng)確定的利益。第三，與政府之間的關(guān)系。包括：該團(tuán)體成為政府部門或委員會的一員；該團(tuán)體在過去向相關(guān)地區(qū)政府提交過意見；該團(tuán)體獲得立法承認(rèn)；政府從該團(tuán)體處尋求過建議；該團(tuán)體從政府獲得過資助。第四，先前參加過相關(guān)程序。該團(tuán)體參加過某些相關(guān)程序，通常是作出行政決定程序本身。第五，是否有其他的可能申請人。就是說，在某項公益受害的情況下，如果沒有其他主體適合充當(dāng)原告，這一事實常常支持授予某團(tuán)體亨有起訴資格。第六，成員利益。在某些案件中，個體成員的利益已被考慮作為決定該團(tuán)體亨有起訴資格的因系。第七，問題的重要性。有時候，可見的利害關(guān)系問題的重要性是確立資格時明示或者默示依賴的一項因素。這些判斷因素具有重要的借鑒價值 。法院總結(jié)出的七因素是對迄今為止判斷利益團(tuán)體作為公益訴訟原告資格標(biāo)準(zhǔn)的概括。而利益團(tuán)體的功能標(biāo)準(zhǔn)、綜合因素標(biāo)準(zhǔn)和成員資格標(biāo)準(zhǔn)則是判斷公益團(tuán)體能否亨有公益訴訟原告資格的主要標(biāo)準(zhǔn)。
綜上，澳大利亞行政公益訴訟原告類型和資格既有立法規(guī)定，也有司法判例支持。原告主要有總檢察長、個人和利益團(tuán)體三類。總檢察長有較大的裁量權(quán)對侵害公益（公權(quán)利）的持為提起訴訟，或者許可公民個人以其名認(rèn)起訴。個人、公司成為公益訴訟原告資格的關(guān)鍵是，必須證其個人在主題事項中具有“特殊利益”，而且這種利益大于其他成員的利益。這是主要的判斷標(biāo)準(zhǔn)。此外還有五要點標(biāo)準(zhǔn)、“無濫用程序”等標(biāo)準(zhǔn)。法院對“特殊利益”標(biāo)準(zhǔn)的解釋越來越寬松。關(guān)于利益團(tuán)體成為公益訴訟原告的資格問題，主要是考查利益團(tuán)體與公益事項之間關(guān)系密切程度，以及其在公益事項中的特殊利益情況。
三、澳大利亞行政公益訴訟原告主體未必適用于我國行政公益訴訟
（一）公民作為行政公益訴訟原告的不足
澳大利亞在認(rèn)定公民個人的行政公益訴訟原告資格時強(qiáng)調(diào)個人的特殊利益關(guān)系，而我國行政訴訟法對有特殊利益關(guān)系的個人，認(rèn)可其享有一般行政訴訟的原告資格。對于涉及公共利益的行政行為，筆者認(rèn)為個人不應(yīng)作為行政公益訴訟的原告，原因是：一是相對于掌握著某種權(quán)力的行政主體的強(qiáng)勢地位，公民個人的力量非常弱小，在訴訟中，雙方力量明顯失衡。這種失衡性往往會干擾審判機(jī)關(guān)的司法視線，使訴訟雙方在訴訟過程中受不到平等的對待。加上 提起公益訴訟的違法行政行為涉及人員、地區(qū)多，造成的公共利益損失范圍廣，收集證據(jù)的工作量、難度都非常大，公民個人要憑一已之力，收集比較全面的證據(jù)，存在極大困難，因而個人提起公益訴訟的能力較弱。另外，一件涉及公益訴訟的案件，從起訴到法院作出裁判，公民需為此付出昂貴的取證費用、訴訟費用等及漫長的訴訟期限，大量的財力、精力被消耗，過多的消耗個人財產(chǎn)卻不能讓其個人得到利益上的平衡，容易造成個人心理上的失衡，進(jìn)而影響社會穩(wěn)定。二是如果把訴訟主體資格范圍擴(kuò)大，有可能導(dǎo)致濫訴。尤其對于抽象行政行為，它涉及面廣，受其影響的相對人為不確定的大多數(shù)，如果將這一起訴權(quán)賦予給個人在實踐中不好操作，也很難取得應(yīng)有的效果。對于這一點在理論界的認(rèn)識是比較一致的。如有的學(xué)者將下面二個案例均作為行政公益訴訟案件。一是新疆三青年訴某酒店懸掛國旗違法案。2001年春，新疆烏魯木齊市三位青年分別向兩家法院起訴當(dāng)?shù)氐娜疑嫱饩频辍ＵJ(rèn)為這幾家酒店把國旗與其店旗平行懸掛，不分大小，違反了國旗法第十五條第一款、第三款的規(guī)定。本案中三位青年維護(hù)公益的舉動無可非議，但三家涉外酒店將國旗與店旗平行懸掛違反了國旗法的規(guī)定，依法只能由當(dāng)?shù)卣畬嵤┍O(jiān)督管理。當(dāng)?shù)卣畬ζ洳蛔鳛閼?yīng)承擔(dān)責(zé)任。二是王英訴某酒廠酒瓶不加警示標(biāo)志案。1997年4月，王英的丈夫因酗酒而死，年僅41歲。王英悲痛之余便想：煙盒上都標(biāo)有“吸煙有害健康”，酒也能讓人上癮并能喝死人，為啥酒瓶上不加警示標(biāo)志？于是，王英一紙訴狀把某酒廠告上法庭，要求被告某酒廠賠償其丈夫之死造成的經(jīng)濟(jì)、精神等損失共計60萬元。并且要求被告在酒瓶上標(biāo)出“飲酒過量會導(dǎo)致人中毒或死亡┅”等警示標(biāo)志。該案從一審到二審到再審，王英均以敗訴告終。訴訟期間，被告多次表示愿意給予經(jīng)濟(jì)援助，但拒絕在酒瓶上加警示標(biāo)志。王英認(rèn)為，她之所以如此費勁地打官司，并要求被告在其酒瓶上加警示標(biāo)志，是為了廣大活著地消費者 。這二件案件其實均不應(yīng)作為行政公益訴訟，如果明確了公民個人的行政公益訴訟原告資格，必然會發(fā)生更多這樣的濫訴行為。而濫訴行為會嚴(yán)重影響訴訟效率。波斯納曾提出，“效率既正義”，法律對正義的訴求不應(yīng)以損害效率最大化和財富最大化為代價。“無論審判能夠怎樣完善地實現(xiàn)正義，如果付出的代價過于昂貴，則人們往往只能放棄通過審判來實現(xiàn)正義的希望。”
（二）社會團(tuán)體作為行政公益訴訟原告的不足
澳大利亞就社會團(tuán)體提起行政公益訴訟方面的要求比個人要低，只要求有一定的關(guān)系就行，這主要是澳大利亞的社會團(tuán)體相當(dāng)發(fā)達(dá)，其獨立性，自治性較強(qiáng)。在我國，則有不少學(xué)者認(rèn)為社會團(tuán)體可以提起行政公益訴訟 。筆者認(rèn)為，就社會團(tuán)體的性質(zhì)和特征來看，社會團(tuán)體提起公益訴訟并沒有問題，但就我國目前來看，社會團(tuán)體還很難擔(dān)此重任。改革開放多年來，我國的社會團(tuán)體獲得了空前的發(fā)展，僅正式登記的社會團(tuán)體就從6千多個增加到20多萬個。社會團(tuán)體的活動領(lǐng)域也不斷增多，但多年來在政府——社會權(quán)力對比格局中，政府始終處于絕對主導(dǎo)地位。一般來說，作為非營利組織的社會團(tuán)體應(yīng)該具有6個基本特征，即“正規(guī)性”、“民間性”、“非營利性”、“自治性”、“志愿性”、“公益性”。按這六個特征衡量，我國可能還沒有“符合標(biāo)準(zhǔn)”的社會團(tuán)體，滿足“正規(guī)性”的社會團(tuán)體，也許都不滿足“民間性”和“自治性”，因為任何正式注冊的社會團(tuán)體都要有業(yè)務(wù)主管單位；而具有“民間性”和“自治性”的社會團(tuán)體，很可能又不滿足“正規(guī)性”，它們或是未經(jīng)注冊，或是沒有法人資格，或是以企業(yè)身份存在。在我國的社會團(tuán)體與政府的關(guān)系是合作，且政府始終處于絕對主導(dǎo)地位，因而還沒有能力自主地選擇和開辟自己的生存和發(fā)展空間，基本上處于“拾遺補缺”的地位，填補由于政府職能改變留下的空間，也很難與政府“對抗”而提起行政公益訴訟。
（三）我國檢察機(jī)關(guān)與澳大利亞檢察人員的區(qū)別
在三權(quán)分立思想的指引下，澳大利亞通過設(shè)立議會、政府、法院分別掌管立法、執(zhí)法、司法大權(quán)，檢察機(jī)關(guān)在國家權(quán)力系統(tǒng)中沒有獨立地位，澳大利亞檢察機(jī)關(guān)一般在組織上隸屬于行政機(jī)關(guān)，是政府的代表，是公共利益的維護(hù)者，其職能主要限于刑事訴訟領(lǐng)域，但檢察官在案件涉及公共利益，即國家和社會利益、或是具有公共利益意義的公民權(quán)益時，就參與民事訴訟或行政訴訟。我國的檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)之間并無隸屬關(guān)系，都由人民代表大會產(chǎn)生并對其負(fù)責(zé)，在“一府二院”的體制下，檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)之間是相互獨立的，檢察機(jī)關(guān)行使的是司法權(quán)中的法律監(jiān)督權(quán)。在我國憲法體制下，公益訴權(quán)就象刑事公訴權(quán)一樣并不屬于行政權(quán)而屬于司法權(quán)，或者更準(zhǔn)確的說是法律監(jiān)督權(quán)，該權(quán)力是由作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的檢察機(jī)關(guān)行使 ，而不能象澳大利亞一樣由總檢察長以個人名義代表政府行使行政權(quán)那樣來提起行政公益訴訟。
四、檢察機(jī)關(guān)作為我國行政公益訴訟原告的合理性分析
（一）我國《憲法》和相關(guān)法律賦予了檢察機(jī)關(guān)維護(hù)公共權(quán)利的職責(zé)
我國《憲法》第129條規(guī)定人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。《檢察院組織法》規(guī)定我國檢察機(jī)關(guān)作為國家利益及公共利益代表人參與刑事訴訟。《行政訴訟法》第10條規(guī)定：“人民檢察院有權(quán)對行政訴訟實行法律監(jiān)督。”就檢察機(jī)關(guān)對行政訴訟活動實行法律監(jiān)督做了原則規(guī)定。這一系列法律規(guī)定充分說明在我國檢察機(jī)關(guān)被賦予了維護(hù)公共權(quán)益的職責(zé)。遺憾的是，司法實踐中僅成為一種事后監(jiān)督方式。由于行政訴訟的特點，行政審判工作面臨的干擾大，難度大，制約著行政訴訟制度的發(fā)展，法院在不少情況下希望檢察機(jī)關(guān)參與行政訴訟活動，便于共同排除行政勢力的干擾。法律監(jiān)督是人類社會治理權(quán)力腐敗的神圣使命和主要方式 。筆者認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督最大的生命力應(yīng)在審判前，強(qiáng)化行政訴訟檢察監(jiān)督，使檢察機(jī)關(guān)通過行使檢察監(jiān)督權(quán)，對行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)造成國家和社會公共利益損失的行為進(jìn)行監(jiān)督，避免權(quán)力及監(jiān)督權(quán)力活動的暗箱運作，使之透明、公開，借此來啟動和發(fā)展新的訴訟類型，來增強(qiáng)訴訟的活力，而檢察機(jī)關(guān)要采用更加積極的方式更多的參與行政訴訟活動。對于那些侵害公共權(quán)益的行政行為，可根據(jù)檢察機(jī)關(guān)代表公共利益的職責(zé)，賦予其直接起訴權(quán)。
（二）從西方國家的情況看，檢察權(quán)應(yīng)含有參行政行為的監(jiān)督權(quán)
雖然西方檢察機(jī)關(guān)與我國檢察機(jī)關(guān)的性質(zhì)不一樣，其組織上隸屬于行政機(jī)關(guān)，但一般也被認(rèn)為是刑事公訴機(jī)關(guān)，其職能主要限于刑事訴訟領(lǐng)域，只是在案件涉及公共利益，即國家和社會利益、或是具有公共利益意義的公民權(quán)益時，就參與行政訴訟。英美法系國家沒有獨立的行政審判系統(tǒng)，但在特定情況下，法律授權(quán)檢察官以原告身份提起司法審查，通過擴(kuò)大原告資格范圍擴(kuò)大司法審查領(lǐng)域。如在英國的訴訟制度中有一種檢舉訴訟：凡涉及公共權(quán)力和公共利益的訴訟并要明文頒布訓(xùn)誡令或宣言的，凡是為防止損害公共利益或約束公共機(jī)關(guān)不致發(fā)生違法行為的，經(jīng)檢察長許可后，可借檢察長的名義提起訴訟。由此使得禁制令和宣告令這些基本上是用于捍衛(wèi)私人權(quán)利的救濟(jì)轉(zhuǎn)而成了保護(hù)公共利益的公法救濟(jì)。該程序的基礎(chǔ)是國家利益，是為了普遍的公共利益而維護(hù)法律。在英國，現(xiàn)在頻繁運用這套程序，它是基于單個原告阻止公共性不正當(dāng)行為的一種重要武器，甚至被認(rèn)為“是公法制度的核心” 。可見西方資本主義國家在維護(hù)公共權(quán)益時是賦予了檢察長行政公益訴訟原告主體資格的。西方國家將公益訴權(quán)作為行政權(quán)都可以讓檢察長作為行政公益訴訟的原告，享有獨立憲法地位的我國檢察機(jī)關(guān)更可以有作為行政公益訴訟的原告資格。
（三）從訴訟法理論講，檢察機(jī)關(guān)作為行政公益訴訟的原告，符合公正、效率、效益的訴訟法價值取向
首先，公正是我國政法干警的核心價值觀，也是司法工作者畢生追求的價值取向。檢察機(jī)關(guān)對危害社會公共利益的行政行為提起行政公益訴訟，是以實現(xiàn)社會正義作為首要目標(biāo)的，這樣不僅可以在訴訟方面實行最大程度的公正性，避免陷入私人起訴可能產(chǎn)生的濫訴弊端，而且還可以在最大程度上保證起訴標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一，這明顯有利于法院對此類訴訟的處理更趨于公正，是符合公正性的價值目標(biāo)的。
其次，檢察機(jī)關(guān)是國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，具有憲法確定的法律監(jiān)督地位，也有相應(yīng)的各種權(quán)力，還有與此相適應(yīng)的人力、物力、財力。由此，以檢察機(jī)關(guān)作為原告對侵害社會公共利益行政行為提起行政公益訴訟，與其他的個人或社會團(tuán)體作為原告來提起訴訟相比效率顯而易見，符合訴訟效率性的價值目標(biāo)。
第三，由檢察機(jī)關(guān)作為原告起訴危害社會公共利益的行政行為，對提高訴訟效益有重要作用，其一是眾多的受害人可免受訴訟之累；其二是可以簡化訴訟程序 。
（四）檢察機(jī)關(guān)作為行政公益訴訟的原告具有明顯的優(yōu)勢
首先，我國檢察機(jī)關(guān)具有代表國家的性質(zhì)。從檢察機(jī)關(guān)這一機(jī)構(gòu)的來源上考慮，它最初的設(shè)立就是作為廣泛意義上的“國家代理人”、“公益代表人”角色出現(xiàn)的 （從刑事訴訟中，檢察機(jī)關(guān)作為公訴機(jī)關(guān)就可見一斑） 。我國檢察機(jī)關(guān)在國家公訴人身份之外又加了一個法律監(jiān)督人的角色，這更說明了檢察機(jī)關(guān)的“國家代理人”性質(zhì)。
其次，檢察機(jī)關(guān)具有訴訟性。其大部分職能與訴訟有關(guān)，擁有強(qiáng)大的訴訟資源和豐富的訴訟經(jīng)驗，由檢察機(jī)關(guān)代表國家提起行政公益訴訟顯然比“另起爐灶”更為經(jīng)濟(jì)。
第三，檢察機(jī)關(guān)具有獨立性和權(quán)威性。在我國實行的“一府兩院”的權(quán)力架構(gòu)中，檢察機(jī)關(guān)是與法院平行的獨立的司法機(jī)關(guān)，能在一定程度上排除政府的不當(dāng)干預(yù)，追求法律公正，從而更好地維護(hù)國家和社會公益。
參考文獻(xiàn)
1、 朱應(yīng)平著《澳大利亞行政公益訴訟原告資格探析》《行政法學(xué)研究》2012第3期第88-97頁
2、 澳大利亞法律改革委員會（Australian Law Reform Commission）:”costs Shifting-who Pays for Litigation”,Report No 75(1995)at（13.2）.轉(zhuǎn)引自朱應(yīng)平著《澳大利亞行政公益訴訟原告資格探析》《行政法學(xué)研究》2012第3期第89頁.
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