[ 胡穎廉 ]——(2004-2-17) / 已閱30705次
普通行政征用理念及程序構(gòu)筑
——從一則醫(yī)療儀器搬運(yùn)事件談起
（清華大學(xué)法學(xué)院 胡穎廉）
摘要：本文從“非典”期間一則醫(yī)療器械搬運(yùn)事件中引出文章的主題——行政征用。通過(guò)對(duì)目前有限的理論成果的歸納梳理，提出了行政征用作為依職權(quán)具體行政行為的概念和特征，歸納出了“統(tǒng)一行政征用說(shuō)”，并對(duì)其加以分類(lèi)，包括特殊行政征用和普通行政征用。結(jié)合行政征收制度指出現(xiàn)代擴(kuò)張征收理論的根基是公共利益、平衡補(bǔ)償以及“信賴(lài)保護(hù)”，并由此勾勒出普通行政征用的一般程序，還償試著擬出了“普通行政征用法草案大綱”，建議中國(guó)及時(shí)制定《行政征用法》。
關(guān)鍵詞：行政征用 普通行政征用 征用程序 行政征用法
中圖分類(lèi)號(hào)：D912.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A
目次：
事例
引
一、學(xué)說(shuō)梳理和辨析
二、統(tǒng)一行政征用說(shuō)的提出和展開(kāi)
三、行政征用的立論根基
四、普通行政征用理念和程序的構(gòu)想
一．法律依據(jù)
二．征用與被征用主體
三．征用程序
四．補(bǔ)償理論
五．救濟(jì)手段
六．“普通行政征用法草案大綱”
結(jié)語(yǔ)
結(jié)語(yǔ)的結(jié)語(yǔ)
事例：北京地壇醫(yī)院是北京市衛(wèi)生局指定的收治非典型性肺炎患者的定點(diǎn)醫(yī)院。在北京市“非典”發(fā)病高峰期間，該院每天要為病人拍攝150余張X光片。由于現(xiàn)有的設(shè)備滿(mǎn)足不了需要，醫(yī)院便向人民醫(yī)院借用了一臺(tái)X光機(jī)。然而，問(wèn)題出來(lái)了：沒(méi)有任何一家搬家公司愿意幫他們將這臺(tái)重達(dá)370公斤的救命儀器運(yùn)回來(lái)。百般無(wú)奈之下，醫(yī)院只好求助于公安局，一番波折后，車(chē)終于來(lái)了。但新的問(wèn)題又出現(xiàn)了：搬運(yùn)工人被搬家公司的指示不許搬運(yùn)儀器。最后，是毫無(wú)裝卸經(jīng)驗(yàn)的醫(yī)生和醫(yī)院的保安冒著細(xì)雨將儀器扛上了車(chē)……1
引
運(yùn)送醫(yī)療器械，是人命關(guān)天的大事，醫(yī)院請(qǐng)搬家公司搬運(yùn)卻屢屢受挫。在這一事例中我們盡管可以在道德上譴責(zé)這些公司，但他們對(duì)于醫(yī)院確實(shí)沒(méi)有法律上的義務(wù)（雙方?jīng)]有合同也不受單方的強(qiáng)制），況且“恐非”心理作祟也無(wú)可厚非。但公安出面了事情還那么難辦，最后找來(lái)了車(chē)卻還是讓大夫“自己動(dòng)手，豐衣足食”，這就值得我們反思了。難道公安真的沒(méi)有權(quán)力要求搬家公司服從其指揮？還是說(shuō)理應(yīng)有這個(gè)權(quán)力只是法律上有缺位2？甚至說(shuō)法律本身沒(méi)有缺位只是程序有缺陷？種種問(wèn)題，都向我國(guó)的行政征用制度提出了“拷問(wèn)3”。
一、學(xué)說(shuō)梳理和辨析
行政征用制度在我國(guó)法律中有所顯現(xiàn)，《憲法》第十條第三款規(guī)定：國(guó)家為公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征用。然而，關(guān)于該問(wèn)題的研究在中國(guó)行政法學(xué)中尚處于空白和半空白狀態(tài)。在數(shù)十部以“行政法”命名的教科書(shū)中，談及行政征用問(wèn)題的不多，詳細(xì)闡述的更為鮮見(jiàn)，至于專(zhuān)著更是沒(méi)有。筆者就手頭資料為限，對(duì)該問(wèn)題進(jìn)行了一番梳理，歸納出如下學(xué)說(shuō)：
（1）廣義說(shuō)。行政征收系指國(guó)家通過(guò)行政主體對(duì)非國(guó)家所有的財(cái)物進(jìn)行強(qiáng)制有償?shù)卣髻?gòu)和使用。目前主要體現(xiàn)在國(guó)家對(duì)集體土地的征用上，此外還有國(guó)家對(duì)文物的強(qiáng)制征購(gòu)，行政機(jī)關(guān)對(duì)船只的強(qiáng)制租用等4。
（2）狹義說(shuō)。行政征用，主要是對(duì)勞動(dòng)群眾集體所有的土地進(jìn)行的征用。集體土地的征用，是指國(guó)家為公共利益的需要，強(qiáng)制地將屬于集體經(jīng)濟(jì)組織所有的土地收歸國(guó)有5。
（3）包含說(shuō)。行政征用是行政征收的一個(gè)種類(lèi)，是指為了公共利益之目的，行政主體按照法律規(guī)定取得行政管理相對(duì)人財(cái)產(chǎn)的單方行為。這里的財(cái)產(chǎn)既包括不動(dòng)產(chǎn)，又包括動(dòng)產(chǎn)。財(cái)產(chǎn)的性質(zhì)不同，征用的法律后果也有所不同6。
（4）混同說(shuō)。公用征收（用）與行政征收在我國(guó)相似點(diǎn)很多，程序也很接近。但是，行政征收是無(wú)償?shù)模谜魇眨ㄓ茫┦怯袃數(shù)?。
其他如“公共利益說(shuō)”、“特定公共事業(yè)說(shuō)”等也多有贊同者，限于篇幅，不加以羅列8。
在以上諸學(xué)說(shuō)中，廣義說(shuō)相對(duì)于其他學(xué)說(shuō)才顯示出其“廣義”，事實(shí)上列舉式定義必難逃掛一漏萬(wàn)的厄運(yùn)，所以有必要將之推而更廣；狹義說(shuō)將行政征用局限于集體土地征用，盡管符合了我國(guó)的立法現(xiàn)狀，但用發(fā)展的眼光加以衡量則是不可取的，因?yàn)闊o(wú)論在理論上還是在國(guó)外的立法中，行政征用確實(shí)不僅僅是土地征用，土地征用也不僅僅是集體土地征用，我們研究這一問(wèn)題的目的也是要構(gòu)建統(tǒng)一的行政征用體制；包含說(shuō)把行政征用作為行政征收的下位概念，將兩者的并列性篡改為包容性，更是不合適的。事實(shí)上，該說(shuō)也贊同征用和征收在有償和無(wú)償性上的區(qū)別9，所以若將之理解為廣義的行政征收概念10似更妥；混同說(shuō)在形式上與包含說(shuō)犯了同樣的錯(cuò)誤，故于此不贅。
二、統(tǒng)一行政征用說(shuō)的提出和展開(kāi)
鑒于以上學(xué)說(shuō)的缺陷，筆者試提出“統(tǒng)一行政征用說(shuō)”：行政征用是指國(guó)家出于公共利益的需要，通過(guò)行政主體依法、強(qiáng)制地取得行政相對(duì)人財(cái)產(chǎn)所有權(quán)、使用權(quán)或勞務(wù)，并給予合理補(bǔ)償?shù)囊环N具體行政行為，包括特殊行政征用和普通行政征用。在這里，“統(tǒng)一”指的是征用目的（抑或稱(chēng)“征用之立論根基”）的統(tǒng)一，也就是公共利益。無(wú)論處于何種狀態(tài)，平和或危急，洪水或戰(zhàn)爭(zhēng)，只要目的所需，措施必要，就可以啟動(dòng)征用程序，這便是“統(tǒng)一行政征用”理念。
“統(tǒng)一行政征用說(shuō)”借用了“廣義說(shuō)”的合理思想，又克服了列舉式定義所帶來(lái)的弊端，同時(shí)還避免了其他學(xué)說(shuō)所暴露出來(lái)的問(wèn)題，特殊和普通的劃分又使得學(xué)說(shuō)內(nèi)部條理清晰。根據(jù)行政征用程序展開(kāi)的自然過(guò)程，歸納出其如下特征：
首先是必要性限制下的公益性和公共性
這既是行政征用的前提和基礎(chǔ)，又成為限制征用的標(biāo)尺。即國(guó)家可以且只能在公共目的下依靠公權(quán)力在其領(lǐng)土范圍內(nèi)不需要權(quán)利人的同意而將他人的財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)樽约核械呢?cái)產(chǎn)，或是自己可得使用的財(cái)產(chǎn)。但是，權(quán)力有擴(kuò)張的屬性，因此這里的公共目的又是有嚴(yán)格限制的，限制的核心是“必要性”，必要的尺度是“現(xiàn)實(shí)而緊迫的公益危機(jī)或公用事業(yè)的必需”，即如果政府可以采取其他方法解決問(wèn)題而不是必須采用征用財(cái)產(chǎn)的手段，政府應(yīng)當(dāng)采用其他措施11。
其次是法定性和限制性
這是依法行政原則在行政征用領(lǐng)域的具體要求，也是行政征用作為行政限權(quán)行為的題中應(yīng)有之義。公益性本身是抽象的，因此有必要通過(guò)國(guó)家意志對(duì)其加以界定。根據(jù)《立法法》的規(guī)定，凡涉及公民最基本權(quán)利如財(cái)產(chǎn)權(quán)等只能由法律和法規(guī)加以規(guī)定，“無(wú)法律即無(wú)行政”是最好的概括12。
再次是補(bǔ)償性
指的是國(guó)家對(duì)它所征用的財(cái)產(chǎn)的所有人給予補(bǔ)償，補(bǔ)償不必是對(duì)價(jià)的，但一定是合理的，因而成為侵害的必然結(jié)果。近代以來(lái)，人們的財(cái)產(chǎn)權(quán)利觀念發(fā)生了歷史性的變化，財(cái)產(chǎn)權(quán)利絕對(duì)的神圣不可侵犯性受到挑戰(zhàn)。現(xiàn)代各國(guó)都在憲法中明確規(guī)定，政府基于社會(huì)公益之需，可以對(duì)公民財(cái)產(chǎn)進(jìn)行征用或限制，但是須以公平補(bǔ)償為前提。行政補(bǔ)償制度的價(jià)值在于，它既充分體現(xiàn)了其對(duì)公民權(quán)利的保障功能，也充分體現(xiàn)了其對(duì)公共利益與個(gè)體利益的協(xié)調(diào)功能13。
復(fù)次是救濟(jì)性
行政征用作為直接針對(duì)行政相對(duì)人財(cái)物之所有權(quán)抑或使用權(quán)的具體行政行為，其造成的侵害是重大而顯見(jiàn)的，是典型的侵益行政行為，因此有必要通過(guò)法律設(shè)定全方位的監(jiān)督和救濟(jì)途徑14。如根據(jù)最高人民法院的司法解釋?zhuān)?dāng)事人對(duì)土地征用的補(bǔ)償決定不服的，可以向人民法院提起行政訴訟。
最后是強(qiáng)制性
即行政征用是一種國(guó)家的單方強(qiáng)制行為，不以被征用財(cái)物所有權(quán)人和使用權(quán)人同意為前提15，顯具“兜底”特征。強(qiáng)制性的立論根基在于國(guó)家主權(quán)的無(wú)上性，在給予補(bǔ)償?shù)臈l件下，一國(guó)的任何財(cái)產(chǎn)所有人都必須服從這一權(quán)力。強(qiáng)制性作為依職權(quán)行政行為的固有特征，其要義是政府守法，同時(shí)也要求政府必須具有足夠的權(quán)威，真正做到令行禁止。
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