[ 孟琳 ]——(2018-1-30) / 已閱12682次
對我國行政補償制度的初步完善
作者：孟琳
摘要：行政補償作為現(xiàn)代行政法中一項極其重要的制度，其理論研究和制度建設(shè)在我國并未得到足夠的重視。在現(xiàn)實生活中，行政補償制度的健全與否，與公民的合法權(quán)益能否得到切實的保護有著極為密切的聯(lián)系，關(guān)系到行政相對人的合法權(quán)益的切實保障，關(guān)系到和諧社會的構(gòu)建。本文旨在考察我國行政補償制度的現(xiàn)狀，針對我國行政補償?shù)默F(xiàn)狀和相關(guān)問題，提出如何在我國建立合理有效的行政補償制度，為其完善提出綜合性的建議。
行政補償制度是現(xiàn)代法治國家行政法制建設(shè)的一項重要內(nèi)容。它根源于憲法對私有財產(chǎn)權(quán)的保障，是一種權(quán)利保障和利益平衡機制，其目的是對于為了國家和社會公共利益的需要，而合法地給特定人帶來特別損失時依法予以彌補，以體現(xiàn)社會正義和法律公平，具有重要的作用和意義。
行政補償?shù)母拍钇鹪从诠嬲魇眨且环N由于國家對土地及其他財產(chǎn)所有權(quán)進行強制征收而發(fā)展起來的制度。行政補償在各國歷史上都比國家賠償制度更早地發(fā)展起來。在世界史上，最早開行政補償制度先河的是國家責任最發(fā)達的法國，法國早在1789年的《人權(quán)宣言》中就宣布：“財產(chǎn)是神圣不可侵犯的權(quán)利，除非當合法認定的公共需要顯系必要時，且在公平而預(yù)先補償?shù)臈l件下，任何人的財產(chǎn)不得受剝奪�！盵1]在德國，有“對于因公共福祉而犧牲權(quán)利及利益之人，國家應(yīng)予補償”的規(guī)定。[2] 然而，與國外有關(guān)國家和地區(qū)行政補償理論的發(fā)展相比，我國大陸地區(qū)行政法學界的相關(guān)研究較為滯后，我國有關(guān)行政補償?shù)臈l款最早出現(xiàn)在1944年12月頒布的《陜甘寧邊區(qū)地權(quán)條件》中：“……政府得租用、征用或以其他土地交換任何人民或團體所有的土地。” [3]隨后，政府對營建鐵路、礦山、荒地造林、墾殖、興建水利工程等建設(shè)中征用農(nóng)田土地，收購荒地、林地、拆遷房屋等補償方式都作了規(guī)定。國家賠償立法提上議事日程時，行政補償才引起了少數(shù)行政法學者的關(guān)注，相關(guān)的理論研究也主要是圍繞國家賠償而附帶進行的，基本上都停留在對概念的描述和一般理論的介紹上。目前，對行政補償?shù)慕缍ㄈ杂胁煌谋硎�。在我國，理論界和實�?wù)界有關(guān)行政補償制度的構(gòu)建仍存在諸多問題，行政補償制度急需完善。本文將對以上問題進行探討。
一、行政補償概述
隨著民主法治理念的進步與行政實踐活動的不斷發(fā)展，現(xiàn)代行政法越來越重視對行政相對人合法權(quán)益的保護。行政補償作為一種權(quán)利保障與利益平衡的現(xiàn)代法律制度，其重要性日益凸顯。在我國，行政補償制度雖已為學術(shù)界所認識，并寫入《憲法》，但是深入系統(tǒng)地研究行政補償制度仍是我國行政法學界所面臨的一項重大課題。然而，研究行政補償制度，首先要從最基礎(chǔ)的理論知識入手，弄清楚什么是行政補償。
（一）行政補償?shù)慕缍?br>
明確行政補償?shù)母拍钍茄芯啃姓a償制度的起點。當前，我國行政法學界對行政補償?shù)母拍钫f法不一，具有代表性的觀點主要有：
1.“行政補償是指行政主體的合法行政行為給行政相對人的合法權(quán)益造成損失，依法由行政主體對相對人所受的損失予以補償?shù)闹贫��！?[4]
2.“行政補償是行政機關(guān)及其工作人員在合法地行使行政權(quán)力，執(zhí)行國家行政職能過程中造成相對人合法權(quán)益的損害時，行政機關(guān)依法彌補相對人損失的一種補償性具體行政行為�！盵5]
3.行政補償又稱行政損失補償，是指因行政主體（主要指國家行政機關(guān)及其工作人員）的合法行政行為造成行政相對人合法權(quán)益的損失，依法由前者對相對人所受的損失予以補償?shù)呢熑巍6]
4.在日本， “行政補償是指行政主體(主要是國家行政機關(guān))管理國家和社會公共事務(wù)過程中的合法行為，使本不應(yīng)承擔法律責任的公民、法人或者其它組織的合法權(quán)益遭受特別損失，國家基于當事人事前的協(xié)商一致，以公平合理為原則，根據(jù)法律、法規(guī)的規(guī)定，從經(jīng)濟上、生活上、或者工作安置上等諸方面對其所受損失予以適當補償?shù)倪^程或者制度�！� [7]
5.西方國家有些學者認為，“行政補償指行政機關(guān)在沒有侵權(quán)行為和破壞契約的情況下，因合法的行為對公民造成損失，為此對公民所負的財產(chǎn)上的補救責任�！� [8]
由上可見，對于行政補償?shù)膬?nèi)涵，由于國別和區(qū)域的差異,學者們對行政補償有著不同的理解,學者的觀點盡管有所差異，各有側(cè)重，但并無大的分歧，筆者通過分析和研究中外各種有代表性的行政補償?shù)母拍�，認為要準確界定行政補償?shù)母拍�，�?yīng)該從以下幾個方面來考慮：
首先，應(yīng)當明確行政補償?shù)闹黧w范圍。有的學者們對導(dǎo)致行政補償?shù)脑蛐袨殡m然都肯定為合法行為，但對該合法行為的主體認識頗不一致。有學者將其限于行政機關(guān)及其工作人員，有的則泛指國家機關(guān)和國家機關(guān)的工作人員，甚至還包括公共團體。由此也引發(fā)了學者在概念用語上的差異：前者通常用“行政補償”來指稱，后者一般用“國家補償”來表示。行政補償與國家補償?shù)膬?nèi)涵與外延是不相同的，正如行政賠償與國家賠償?shù)膬?nèi)涵與外延一樣，國家賠償不僅包括行政賠償而且包括司法賠償。相應(yīng)地，行政補償也只是國家補償?shù)挠袡C組成部分，兩者是部分與整體的關(guān)系。所以，行政補償?shù)闹黧w范圍應(yīng)當限定于行政主體及其工作人員。
其次，應(yīng)當明確行政補償發(fā)生的原因行為種類。有學者認為原因行為僅包括行政主體行使公權(quán)力的行為。如日本田中二郎先生認為：“行政補償稱為損失補償，是指對因合法的公權(quán)力的行使而蒙受的財產(chǎn)上的特別犧牲，從全體公平負擔的角度予以調(diào)節(jié)的財產(chǎn)性補償。” [9]也有學者認為這種行為不應(yīng)局限于行政行為，只要是行政主體為了公共利益而實施的一切合法行為，均可能成為行政補償?shù)脑颉９P者認為行政補償?shù)脑蛐袨椴粌H包括行政主體行使公權(quán)力的行為及其附隨效果，而且包括事實行為，同時也應(yīng)該包括公民主動協(xié)助行為在內(nèi)，即在特定情況下，特定的公民、法人或者其他組織為了維護公共利益，使自己的利益受損時，也能成為行政補償?shù)脑蛐袨椤?br>
再次，應(yīng)當明確行政補償?shù)墓窈戏?quán)益的外延。對公民合法權(quán)益的侵害，某些學者認為行政補償只對受侵害的公民的財產(chǎn)損害予以補償；又有學者認為隨著民主、法治觀念日益深入人心，公民的財產(chǎn)權(quán)和人身權(quán)及其它基本權(quán)利（比如受教育權(quán)、發(fā)展權(quán)），受到損害時均應(yīng)予以補償。如我國臺灣學者李建良先生稱“行政補償為行政法上的損失補償，是指行政基于公共利益的目的，合法實施公權(quán)力，致人民之生命、身體或財產(chǎn)遭受損失，而由國家予以適當補償?shù)闹贫取！?[10]筆者認為，鑒于我國的國情，公民受補償?shù)暮戏?quán)利外延目前應(yīng)限于財產(chǎn)權(quán)、人身權(quán)。但是，隨著社會的發(fā)展，其它的基本權(quán)利也應(yīng)納入補償?shù)姆秶?br>
最后，應(yīng)當明確行政補償?shù)姆绞�。有學者認為行政補償?shù)氖侄问菃我坏�，只能是在財產(chǎn)上進行彌補即金錢給付；還有的學者認為，除了經(jīng)濟上補償外，還可以從生活上或者工作安置上，乃至于稅收、產(chǎn)業(yè)政策等諸方面對其所受損失予以補償。從上述學者對行政補償?shù)母拍钏鞯年U述來看，大多數(shù)學者將金錢補償、返還原物、恢復(fù)原狀、置換等傳統(tǒng)的補償方式外，對于那些生活基礎(chǔ)設(shè)施遭到破壞，失去土作、失去生活來源或者生活環(huán)境遭到破壞的當事人，立法上應(yīng)當特別將生活設(shè)施的再建、勞動與就業(yè)機會的供給、環(huán)境污染的治理等措施列入行政補償?shù)姆懂�。[11]我們的行政補償如果只以一次性經(jīng)濟給予是有缺陷的，還應(yīng)該從就業(yè)和社會保障體系等方面給予相對人更人性化的支助。靈活運用不同的補償方式，以期使行政相對人的權(quán)益獲得最大最高質(zhì)量的救濟。
（二）行政補償?shù)臉?gòu)成要件
行政補償?shù)臉?gòu)成要件是指國家承擔補償責任的必要條件，具體而言，是指國家應(yīng)當在何種情況下給予受害人以補償，相對人符合哪些條件才能取得國家補償，行政和司法救濟機關(guān)依據(jù)哪些條件才能裁定國家有責任對受害人予以補償。
當前，由于國內(nèi)外學者對行政補償?shù)母拍钆c性質(zhì)看法還不完全相同，故對行政補償?shù)臉?gòu)成要件所包括的方面也是見仁見智。
有些學者認為，行政補償?shù)臉?gòu)成要件有三個：“行政行為合法、無過錯；該行政行為造成公民、法人及其他組織合法權(quán)益的一定的損害；法律、法規(guī)已對合法行政行為造成損害后果做出規(guī)定并必須承擔補償責任”。 [12] 有些學者認為，行政補償構(gòu)成要件包括“合法行為導(dǎo)致的損失、用于公共目的、特別損失”三個方面。[13]
筆者認為我國行政補償?shù)臉?gòu)成要件應(yīng)當包括以下幾個方面：
第一，引起行政補償行為的主體是行政主體及其工作人員。行為主體即引起行政補償行為的主體，它是構(gòu)成行政補償責任的必要條件之一。在行政補償中，行為主體是有嚴格限制的，只有行政主體及其工作人員以及他組織、個人在法律授權(quán)或接受行政機關(guān)委托的情況下才能成為行為的主體，一般公民、法人均不能成為行政補償?shù)男袨橹黧w。
第二，行政補償?shù)脑蛐袨楸仨毷浅鲇诠怖嬷康�。引起行政補償?shù)男袨楸仨毷浅鲇诰S護和增強公共利益的目的。因為行政補償是針對相對人為了公共利益所作出的特別犧牲，這里的公共利益是指由私人利益所組成的社會共同的利益，是為社會全體成員或多數(shù)人所享有的利益，它關(guān)注的是社會整體的穩(wěn)定和發(fā)展，并代表著共同的、長遠的私人利益。因此，如果公權(quán)力的行使不是出于增益公共利益的需要，則不能引起行政補償責任。
第三，引起行政補償?shù)脑蛐袨楸仨毢戏�。行政補償是因合法的行政行為或相對認為社會公益而受到損失的補償，這一構(gòu)成要件要求行政補償其前提具有合法性、正當性，若為公務(wù)員違法之行為，則發(fā)生損害賠償問題。該要件實際上包含兩項內(nèi)容：一是致害行為必須是執(zhí)行公務(wù)的行為，二是執(zhí)行公務(wù)的行為必須合法。
第四，引起行政補償?shù)膿p失必須是行為主體合法執(zhí)行公務(wù)的行為所造成，即行政主體行為與特別損失之間存在因果關(guān)系，其中合法行為是原因，損失是結(jié)果。即損害的發(fā)生必須與合法的行政行為之間有因果關(guān)系。在具體判斷因果關(guān)系時，可以采用“相當因果關(guān)系說”，即用“客觀、恰當、符合正常社會經(jīng)驗的方式來衡量和確定”。[14]
二、我國行政補償制度的缺陷及其完善的必要性
我國行政補償制度產(chǎn)生時間雖然較晚，但隨著社會主義市場經(jīng)濟、民主政治的發(fā)展，我國的行政補償立法步伐加快，在大部分行政管理領(lǐng)域都建立了行政補償制度。但從另一方面看，我國行政補償制度的狀況并不樂觀，由于指導(dǎo)思想上重視不夠、傳統(tǒng)觀念根深蒂固、相關(guān)理論研究相對比較落后、立法技術(shù)明顯滯后和國家財力有限等因素，使得我國行政補償制度還存在不少的缺陷。
（一）我國行政補償制度的缺陷
1．我國行政補償制度的立法缺陷
（1）憲法中行政補償?shù)脑瓌t不明確
行政補償?shù)脑瓌t是行政補償制度中一個非常重要的問題，它不僅明確回答了相對人合法權(quán)益遭受公權(quán)力侵害時要不要補償?shù)膯栴}，而且還直接決定著國家對行政相對人的損失彌補的程度。許多國家均在憲法層面上對行政補償?shù)脑瓌t做出規(guī)定。我國，雖然2004年修正的《憲法》對行政補償做出了規(guī)定，但仍未對行政補償?shù)脑瓌t予以明確的規(guī)定。行政補償?shù)幕驹瓌t是健全我國行政補償制度一項必不可少的重要內(nèi)容。它不僅有助于行政補償制度的統(tǒng)一，補充具體法律條文的不足，而且直接影響著受損人獲得補償?shù)某潭取?br>
（2）統(tǒng)一的行政補償法的缺位。我國已有幾十部單行法規(guī)對行政補償有所涉及，但單行法往往只規(guī)定某一領(lǐng)域的問題，它難以窮盡所有行政管理領(lǐng)域的行政補償問題，結(jié)果使許多行政管理領(lǐng)域的行政補償問題呈空白狀態(tài)、無法可依。如因合法行政行為對人身權(quán)的損害賠償，現(xiàn)行立法就未涉及。憲法層面上補償制度的缺位，使得具體的單行立法沒有切實可行的統(tǒng)一標準，造成現(xiàn)有立法之間、補償?shù)臈l款之間缺乏銜接與配套，無法建立一種關(guān)聯(lián)關(guān)系。從而難免產(chǎn)生損害程度相同或相似的公民得不到相同補償。
2．我國行政補償制度的執(zhí)法缺陷
（1）對行政補償缺乏有效的監(jiān)督。行政機關(guān)在行政補償中具有雙重身份，既是行政補償規(guī)范的制定者，也是行政補償?shù)闹黧w。在行政補償立法還很不完善的情況下，行政補償行為多數(shù)情況下只能通過行政機關(guān)自主制定的法律規(guī)范來調(diào)整。這樣，行政機關(guān)在行政補償當中居于絕對的主導(dǎo)地位。
（2）行政補償執(zhí)法程序混亂。由于我國長期以來“重實體、輕程序”的弊病比較嚴重，受其影響，行政補償領(lǐng)域里程序性問題也非常嚴重。一是程序立法和執(zhí)法的指導(dǎo)思想存在嚴重問題。受計劃經(jīng)濟體制全能政府觀念意識的影響，政府介入、干預(yù)、調(diào)控行政補償?shù)姆秶⒊潭�、方式、頻率和權(quán)威性都非常寬泛和深入，行政補償?shù)脑O(shè)定和執(zhí)行是以方便公權(quán)力行使、強化國家管理為目標，公共服務(wù)理念和公民權(quán)利保護意識較為薄弱。二是很多立法僅僅規(guī)定了“補償”二字，但對于補償程序則很少規(guī)定，這導(dǎo)致在實踐中，對于由誰補償、如何申請補償、如何裁定補償、補償決定的時效等方面都沒有程序性規(guī)范，而對于公權(quán)力主體違反補償程序、降低補償效率的法律責任等也沒有程序予以監(jiān)督和規(guī)范。
3．我國行政補償制度的司法缺陷
（1）對行政補償司法救濟不力。“有權(quán)利必有救濟”是法治主義的起碼要求。當受害人與行政主體就行政補償而產(chǎn)生糾紛時，若無相應(yīng)的救濟途徑予以保障，受害人的合法權(quán)益就得不到切實有效的保障。因此，現(xiàn)代各國大都對行政補償規(guī)定了相應(yīng)的救濟途徑，尤其是司法救濟途徑。在我國，獲得行政補償是公民、法人以及其他組織的一項權(quán)利，但在現(xiàn)實生活中這項權(quán)利卻常常救濟無門。從現(xiàn)行法律來看，行政補償救濟途徑的規(guī)定極少。現(xiàn)行的《行政復(fù)議法》、《行政訴訟法》也沒有明確規(guī)定行政補償糾紛是否可以提起行政復(fù)議或者行政訴訟。
（2）在審判實踐中混淆行政補償與行政賠償。行政補償與行政賠償理論上的區(qū)別標準在于行政機關(guān)的行為是否合法，行為人是否有過錯。如果行政機關(guān)的行為違法，行為人主觀上為故意或過失，那么將導(dǎo)致行政賠償，如果行政機關(guān)的行為合法，行為人主觀上并無過錯，同時遭受損害的對象是特定的，那么將導(dǎo)致行政補償。但在法律適用的過程中，仍然存在二者的交叉與混淆，在合法行為與違法行為共同作用使行政相對人的合法權(quán)益受到損害的情況下，此時行政補償與行政賠償?shù)慕缦薏⒉皇呛芮宄�。在審判實踐中，法官往往容易忽略對行政補償法律關(guān)系的分析，而直接考慮行政賠償。
（二）我國完善行政補償制度的重要意義
行政補償制度是現(xiàn)代法治國家行政法制建設(shè)中的一項重要內(nèi)容，它根源于憲法上對私人財產(chǎn)權(quán)的保護，是一種權(quán)益保障與利益平衡的制度，它對于保護私人權(quán)益，維護社會公正，促進經(jīng)濟發(fā)展等都有著非常重要的意義，但除個別單行法對某些行政管理領(lǐng)域（如土地征用）的補償做了一些零散的規(guī)定外，整體的、規(guī)范化的行政補償制度尚未建立，大量的行政補償問題在我國目前尚無法可依，致使公民、法人和其他組織因公共利益受到的損失得不到適當補償，甚至完全得不到任何補償。因此，我國目前迫切需要建立整體的、規(guī)范化的行政補償制度。建立這一制度的具體意義表現(xiàn)在：
1.完善行政補償制度是保護人權(quán)，建設(shè)社會主義法治國家的需要。“法治是與人權(quán)緊密聯(lián)系在一起的，法治國家的最重要特征之一是人權(quán)得到法律的切實保護。而人權(quán)最基本的內(nèi)容是人的生存權(quán)，生存權(quán)最重要的體現(xiàn)和保障則是公民的人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán)。在現(xiàn)實生活中，公民人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)不僅可能受到政府違法行為的侵犯，而且更可能受到政府合法行為的損害。一個國家，對于公民人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)因政府行為受到的損害，如果政府只對其違法行為造成的損害予以賠償，而不對其合法行為導(dǎo)致的損失予以補償，那么其對人權(quán)的保障顯然是不完善的�！盵15]
2.保護因公益受害的受害人的權(quán)益，化解社會矛盾和保障社會穩(wěn)定需要我國完善行政補償制度�！靶姓鄬θ藱�(quán)益因社會公益而受到損害有兩種情況:一是相對人自己主動協(xié)助公務(wù)或見義勇為而導(dǎo)致的損害；二是因行政主體的行政行為而被動受害。” [16]對于第一種情況，相對人很少自己主動去向政府申請補償（當然也有這樣的相對人或其家屬主動申請補償?shù)模�，對于第二種情況，相對人通常會主動去向政府要求補償，政府如果不予補償或補償不公平、不適當，他們會不斷地上訪，影響社會穩(wěn)定。由于我國目前沒有行政補償方面較為統(tǒng)一、明確的法律規(guī)定，故因此而引發(fā)的社會矛盾和糾紛是經(jīng)常發(fā)生的。
3.保護市場主體利益，促進市場經(jīng)濟的發(fā)展需要我國完善行政補償制度。市場經(jīng)濟的發(fā)展，需要兩個重要條件:一是自由；二是平等。政府合法行為對市場主體利益的損害其受害人往往是特定的，而不可能是普遍的。這些受害人因政府行為受到的損害實際是政府加予他們的不平等負擔。政府如果不對這些市場主體所承擔的特別負擔予以補償，就會使他們相對于其他市場主體處于不平等的地位，他們就很難與其他市場主體競爭，從而妨礙市場經(jīng)濟的發(fā)展。
三、完善我國行政補償制度的相關(guān)措施
通過以上分析可以看出，我國現(xiàn)行行政補償制度尚存在諸多缺陷，完善我國的行政補償制度就顯得尤為必要。因此，針對以上的分析，筆者對我國行政補償制度的完善提出以下建議：
（一）完善立法
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