[ 孟琳 ]——(2018-1-30) / 已閱12711次
1．在憲法中明確行政補(bǔ)償?shù)脑瓌t。行政補(bǔ)償?shù)脑瓌t是行政補(bǔ)償制度總的指導(dǎo)思想和基本綱領(lǐng)，是行政補(bǔ)償制度必須遵循的總的原則，對行政補(bǔ)償制度的立法和實踐有著重大的指導(dǎo)意義。我國憲法中沒有規(guī)定行政補(bǔ)償?shù)幕驹瓌t，導(dǎo)致了我國現(xiàn)行行政補(bǔ)償制度存在許多問題。因此完善行政補(bǔ)償制度，首先應(yīng)確立行政補(bǔ)償?shù)脑瓌t。在國內(nèi)關(guān)于行政補(bǔ)償原則的研究中，主要存在著這樣一些觀點(diǎn)：“公平合理原則，這一原則要求對被剝奪或被限制權(quán)利者受到的特別損失盡可能予以補(bǔ)償，同時，應(yīng)采取靈活的態(tài)度，使用不同的標(biāo)準(zhǔn)。補(bǔ)償直接損失原則，指行政補(bǔ)償僅補(bǔ)償與以公共利益為目的的行為之間有直接的因果關(guān)系的損失。補(bǔ)償物質(zhì)損失的原則，即行政征用補(bǔ)償不包括精神上和感情的損失，只補(bǔ)償財產(chǎn)上的利益損失。這是因為行政行為是合法的且為了公共目的，不同于對行政違法行為造成的損害的行政賠償。補(bǔ)償全部損失原則，即行政補(bǔ)償對被剝奪或被限制權(quán)利者受到的全部損失予以補(bǔ)償。包括已發(fā)生的、將來一定發(fā)生的、物質(zhì)上的、感情和精神上的損失。” [17]
2．制定統(tǒng)一的行政補(bǔ)償法。我國行政補(bǔ)償制度的最大不足是缺少關(guān)于行政補(bǔ)償?shù)慕y(tǒng)一法律。對行政補(bǔ)償?shù)囊?guī)定散見于許多具體的法律和法規(guī)中，而且其對行政補(bǔ)償?shù)囊?guī)定非常隨意和不統(tǒng)一，導(dǎo)致在同樣的情況下得不到同樣的補(bǔ)償，從而造成不公平的現(xiàn)象。筆者認(rèn)為，我國目前的法制條件下，制定一部像《中華人民共和國國家賠償法》一樣統(tǒng)一的行政補(bǔ)償法，能較為可行地解決補(bǔ)償不公平的現(xiàn)象。行政補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，可以在制定《行政補(bǔ)償法》時予以規(guī)定但不必太具體詳細(xì)，只做出標(biāo)準(zhǔn)性規(guī)定即可，可以再另外制定《國家補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)實施細(xì)則》，對特定種類的損害補(bǔ)償，比如精神損害補(bǔ)償，也可以在立法中作技術(shù)處理，有些領(lǐng)域的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)可以適用民事立法的有關(guān)規(guī)定。統(tǒng)一的《行政補(bǔ)償法》既不妨礙單行立法依其規(guī)定對補(bǔ)償問題加以規(guī)范，又可以彌補(bǔ)單行法的不足，使對補(bǔ)償缺乏單行法規(guī)范的行政執(zhí)法領(lǐng)域，受害人也能獲得補(bǔ)償救濟(jì)，從這個意義上說，制定統(tǒng)一的行政補(bǔ)償法是我們最終的選擇，也是最為理想的選擇。針對以上存在的問題，筆者建議抓緊制定統(tǒng)一的行政補(bǔ)償法，統(tǒng)一規(guī)定行政補(bǔ)償?shù)姆秶l件、標(biāo)準(zhǔn)、程序以及補(bǔ)償機(jī)關(guān)和補(bǔ)償申請人等。同時考慮到不同領(lǐng)域的具體情況，可在統(tǒng)一的行政補(bǔ)償法的統(tǒng)領(lǐng)下，在不同領(lǐng)域的具體法律規(guī)范中再做出詳細(xì)的規(guī)定。
（二）完善行政補(bǔ)償?shù)膱?zhí)法
1.加強(qiáng)對行政權(quán)力的監(jiān)督和制約。 “行政權(quán)力天生具有自我膨脹的特性，行政權(quán)力在運(yùn)作過程中呈現(xiàn)出自上而下的放射狀結(jié)構(gòu)，每經(jīng)過一個層級，這種放射狀態(tài)總會有所擴(kuò)大，加之權(quán)力本身能夠直接給其擁有者帶來物質(zhì)或精神上的利益，因而權(quán)力主體常常又會自發(fā)產(chǎn)生擴(kuò)大權(quán)力的本能沖動，使行政權(quán)具有一種無限延伸的動力，而行政權(quán)的擴(kuò)張無疑使行政機(jī)關(guān)違法侵權(quán)的機(jī)會大大增加，而維護(hù)公益又授以行政機(jī)關(guān)合法損害私益的借口，因此法律不僅要為行政權(quán)的行使設(shè)定最后的邊界，而且還要嚴(yán)格規(guī)范行政權(quán)行使的程序。” [18] 行政機(jī)關(guān)是權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，它的活動必須受到廣泛和有效的監(jiān)督，必須防止行政機(jī)關(guān)打著維護(hù)公共利益的幌子侵犯公民的合法權(quán)益。 “法治的理論和各國的實踐證明，不受監(jiān)督和制約的權(quán)力，既侵害公民、法人、其他組織的合法權(quán)益，也會破壞基本的政治架構(gòu)。” [19]因此，只有健全監(jiān)督制度，有效監(jiān)督行政主體的行政行為是否依法、合法，才能真正做到“執(zhí)政為民”。
具體到行政補(bǔ)償來說，筆者認(rèn)為，就是要監(jiān)督行政主體征收權(quán)的行使是不是有法律依據(jù)，是不是遵守了法律規(guī)定的程序，有沒有按法律規(guī)定對相對人受到損失的合法權(quán)益進(jìn)行公平補(bǔ)償。對行政權(quán)的制約，主要就是要求行政機(jī)關(guān)在整個行政補(bǔ)償?shù)倪^程中嚴(yán)格履行一切法定的手續(xù)，包括對所有者意見的聽取，以減少或消除自由裁量的可能性。政府嚴(yán)格地限定自己對國有土地的所有權(quán)，謹(jǐn)慎地行使其處置權(quán)、收益權(quán)。也就是說，政府對城市國有土地的所有權(quán)，僅在政治意義上成立，而不是普通的民事權(quán)利。
2.嚴(yán)格行政補(bǔ)償執(zhí)法程序。 行政補(bǔ)償和行政賠償一樣既是一種實體制度，也是一種程序制度，實體制度主要是關(guān)于權(quán)利內(nèi)容的規(guī)定，程序制度是實體制度的延續(xù)，是維護(hù)權(quán)利的操作過程，僅有實體沒有程序是不健全的制度狀態(tài)。因此筆者建議，行政機(jī)關(guān)在行政補(bǔ)償過程中應(yīng)嚴(yán)格依照法律規(guī)定的程序進(jìn)行。其主要體現(xiàn)為以下一系列的程序內(nèi)容：“公共利益的需要”的認(rèn)定；程序補(bǔ)償實施中的程序（包括財產(chǎn)評估程序、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)公示程序、協(xié)商程序等）；以及公開，告知，回避、時效、聽證程序等制度都應(yīng)得到重視。從目前情況看，應(yīng)是根據(jù)具體行政需要，靈活規(guī)定，但不能違背基本的行政程序法理和制度。
（三）行政補(bǔ)償?shù)乃痉ㄍ晟?br>
1.完善行政補(bǔ)償?shù)乃痉ň葷?jì)制度。司法不僅是制約行政權(quán)膨脹的一個有效方式，而且擔(dān)負(fù)著保護(hù)相對人合法權(quán)益的重要職責(zé)。“在一個國家內(nèi)部，權(quán)利必須受法律保護(hù)，任何權(quán)利爭執(zhí)不得由專斷的自由裁量機(jī)構(gòu)來解決而應(yīng)當(dāng)能被提交到勝任的、公平的和獨(dú)立的法庭，由其采用能保證對當(dāng)事人都平等和公正的程序，并依據(jù)清楚、具體、現(xiàn)成的和為人知曉、經(jīng)公布的法律來解決。” [20]因此，我國應(yīng)借鑒國外發(fā)達(dá)國家在其立法和執(zhí)法上的經(jīng)驗及長處，構(gòu)架制定出適合我國國情的、較為完善規(guī)范的司法救濟(jì)制度，以解決現(xiàn)行法規(guī)不能解決的爭議與不平衡。
筆者認(rèn)為，完善行政補(bǔ)償?shù)木葷?jì)程序，應(yīng)包括行政復(fù)議和行政訴訟。在行政補(bǔ)償?shù)恼麄�過程中都可以進(jìn)行司法審查。首先，相對人可以對批準(zhǔn)公用的目的、征收決定、征用物轉(zhuǎn)讓的決定提起訴訟，以推翻公共征用征收的決定。其次，相對人可以通過訴訟確定行政機(jī)關(guān)征用征收行為的合法性、必要性。再次，在確定賠償金額時，當(dāng)事人對補(bǔ)償達(dá)不成協(xié)議或相對人不服行政機(jī)關(guān)單方面作出的裁決、決定，就應(yīng)當(dāng)進(jìn)入司法訴訟程序。
2.區(qū)分行政補(bǔ)償與行政賠償，正確行使司法審查權(quán)。行政補(bǔ)償與行政賠償理論上的區(qū)別標(biāo)準(zhǔn)在于：行政機(jī)關(guān)的行為是否合法，行為人是否有過錯。如果行政機(jī)關(guān)的行為違法，行為人主觀上為故意或過失，那么將導(dǎo)致行政賠償；如果行政機(jī)關(guān)的行為合法，行為人主觀上并無過錯，同時遭受損害的對象是特定的，那么將導(dǎo)致行政補(bǔ)償。但在法律適用過程中，仍然存在二者的交叉與混淆。因此，在審判實踐中，法官應(yīng)該正確區(qū)分行政補(bǔ)償與行政賠償，重視對行政補(bǔ)償法律關(guān)系的分析，采取適當(dāng)?shù)呐袥Q形式，正確行使司法審查權(quán)。
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