[ 秦前紅 ]——(2018-11-9) / 已閱46744次
因代表法、組織法、監(jiān)察法均為全國(guó)人民代表大會(huì)通過(guò)的憲法性法律，同一法律位階的法律若對(duì)相同事項(xiàng)規(guī)定不一致的，通常適用新法優(yōu)于舊法的原則。代表法、組織法的最新修訂時(shí)間為2015年，而監(jiān)察法制定的時(shí)間為2018年，這便在邏輯上必須闡明憲法第74條的立憲意愿，然后再審視監(jiān)察法的留置措施到底應(yīng)該如何遵循該條的原意。闡明憲法規(guī)定原意的有形途徑在我國(guó)主要有二條，一是依照憲法第67條的規(guī)定，由全國(guó)人大常委會(huì)直接做出憲法解釋，一是普通法律對(duì)憲法規(guī)定的具體化。五四憲法、八二憲法規(guī)定了人大代表人身自由特別保障條款后，全國(guó)人大常委會(huì)從來(lái)沒(méi)有直接對(duì)憲法第74條作出解釋。按照通常的法教義學(xué)的解釋原則，來(lái)推斷憲法第74條“逮捕”一詞的意涵，應(yīng)該泛指一切對(duì)人大代表的人身自由限制的強(qiáng)制性措施。很難設(shè)想，憲法一方面限制其他機(jī)關(guān)對(duì)人大代表采取狹義的逮捕措施，一方面卻允許其他國(guó)家機(jī)關(guān)對(duì)人大代表采取其他或者變相采取其他限制人大代表人身自由的強(qiáng)制性措施。若果如此，則對(duì)人大代表設(shè)置的人身自由特殊保護(hù)將蕩然無(wú)存。可以支撐上述結(jié)論的證據(jù)在于，按照法治統(tǒng)一的原則，全國(guó)人大及其常委會(huì)雖然可以通過(guò)制定法律將憲法的規(guī)定具體化，但不得違反憲法的原則和具體規(guī)定。全國(guó)人大制定的《中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)代表法》第32條規(guī)定：縣級(jí)以上的各級(jí)人民代表大會(huì)代表，非經(jīng)本級(jí)人民代表大會(huì)主席團(tuán)許可，在本級(jí)人民代表大會(huì)閉會(huì)期間，非經(jīng)本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)許可，不受逮捕或者刑事審判。如果因?yàn)楝F(xiàn)行犯被拘留，執(zhí)行拘留的機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)立即向該級(jí)人民代表大會(huì)主席團(tuán)或者人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)報(bào)告。對(duì)縣級(jí)以上的各級(jí)人民代表大會(huì)代表，如果采取法律規(guī)定的其他限制人身自由的措施，應(yīng)當(dāng)經(jīng)該級(jí)人民代表大會(huì)主席團(tuán)或者人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)許可。該條第2 款的規(guī)定，實(shí)質(zhì)上突破了憲法第74條所指“逮捕”一詞的字面含義，但卻恰恰符合憲法第74條的立憲原意。可以進(jìn)一步證成的理由在于，監(jiān)察法并沒(méi)有賦權(quán)監(jiān)察機(jī)關(guān)可在未經(jīng)人大及其常委會(huì)許可下對(duì)人大代表采取限制人身自由的強(qiáng)制措施。國(guó)家機(jī)關(guān)法無(wú)授權(quán)不可為，是實(shí)行法治國(guó)家公認(rèn)的憲法原則，也是中國(guó)權(quán)威性社科辭書(shū)記載的法學(xué)常識(shí)。正如《中國(guó)大百科全書(shū)》法學(xué)卷寫道：中國(guó)憲法第2條以自己特色的方式確認(rèn)了人民主權(quán)的原則；在實(shí)行人民代表大會(huì)制度的中國(guó)，國(guó)家的一切權(quán)力都是屬于人民的，國(guó)家機(jī)關(guān)的權(quán)力來(lái)自人民的委托，并且只限于人民委托的范圍，不享有任何不是來(lái)自人民委托的權(quán)力[15]（P422）。所以，憲法不僅是人民權(quán)利的保障書(shū)，也是人民向國(guó)家機(jī)關(guān)委托權(quán)力的委托書(shū)，超越憲法和法律規(guī)定的范圍行使權(quán)力的任何行為都構(gòu)成對(duì)人民權(quán)利的侵害，都是非法和無(wú)效的[16]（P570-587）。
實(shí)踐中監(jiān)察機(jī)關(guān)通常主張對(duì)人大代表采取留置措施無(wú)須征得人大及其常委會(huì)許可的理由在于：各級(jí)人大及其常委會(huì)由于會(huì)期的限制并不經(jīng)常開(kāi)會(huì)，這會(huì)給監(jiān)察辦案帶來(lái)極大的不便；征得人大及其常委會(huì)許可可能會(huì)走漏案件消息，造成監(jiān)察辦案的困難；監(jiān)察機(jī)關(guān)是特殊機(jī)關(guān)，不同于普通國(guó)家機(jī)關(guān)，等等。一方面必須承認(rèn)監(jiān)察機(jī)關(guān)前述理由或許客觀存在，但另一方面，既然過(guò)去公、檢、法其他國(guó)家機(jī)關(guān)都能夠克服人大代表人身自由特殊保護(hù)實(shí)施中的一切困難，那么監(jiān)察機(jī)關(guān)大可借鑒其他國(guó)家機(jī)關(guān)的經(jīng)驗(yàn)來(lái)克服相應(yīng)的困難。何況一切國(guó)家機(jī)關(guān)都必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)是一項(xiàng)基本的憲法和法律原則，監(jiān)察機(jī)關(guān)再特殊也不得享有超越憲法和法律的特權(quán)。當(dāng)然，為了在尊重、恪守憲法和法律與兼顧反腐敗效率的需要二者之間保持適度的平衡，可以考慮在經(jīng)過(guò)一段時(shí)間的制度試錯(cuò)后，通過(guò)正當(dāng)?shù)姆沙绦驅(qū)⑾嚓P(guān)的制度予以完善和優(yōu)化。
六、結(jié)語(yǔ)
監(jiān)察法在賦予監(jiān)察機(jī)關(guān)職權(quán)時(shí)，為了防止監(jiān)察機(jī)關(guān)濫用權(quán)力，也規(guī)定了許多對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督制約措施。其中監(jiān)察法第53條規(guī)定：各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)應(yīng)當(dāng)接受各級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)的監(jiān)督。各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)聽(tīng)取和審議本級(jí)監(jiān)察委員會(huì)的專項(xiàng)工作報(bào)告，組織執(zhí)法檢查。縣級(jí)以上各級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)舉行會(huì)議時(shí)，人民代表大會(huì)代表或者常務(wù)委員會(huì)組成人員可以依照法律規(guī)定的程序，就監(jiān)察工作中的有關(guān)問(wèn)題提出詢問(wèn)或者質(zhì)詢。在理解和適用該條規(guī)定時(shí)，需要探討和研究的問(wèn)題是：該條所規(guī)定的各級(jí)人大及其常委會(huì)對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督措施是否邏輯上排除了《中華人民共和國(guó)各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》《中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)代表法》《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》等法律規(guī)定的其他監(jiān)督措施？按照《中華人民共和國(guó)立法法》有關(guān)規(guī)定的適用原則，比如：第87條規(guī)定憲法具有最高的法律效力，一切法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章都不得同憲法相抵觸。第88條規(guī)定法律的效力高于行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章。行政法規(guī)的效力高于地方性法規(guī)、規(guī)章。第92條規(guī)定同一機(jī)關(guān)制定的法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章，特別規(guī)定與一般規(guī)定不一致的，適用特別規(guī)定；新的規(guī)定與舊的規(guī)定不一致的，適用新的規(guī)定。第93條規(guī)定法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章不溯及既往，但為了更好地保護(hù)公民、法人和其他組織的權(quán)利和利益而作的特別規(guī)定除外。第94條規(guī)定法律之間對(duì)同一事項(xiàng)的新的一般規(guī)定與舊的特別規(guī)定不一致，不能確定如何適用時(shí)，由全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)裁決，等等。依照上述規(guī)定，并結(jié)合監(jiān)督法制定過(guò)程中監(jiān)察委是否應(yīng)該向同級(jí)人民代表大會(huì)報(bào)告工作的重大立法爭(zhēng)議，可以合邏輯地推斷監(jiān)察法第53條之列舉即是對(duì)人大其他監(jiān)督手段的排除。不過(guò)，監(jiān)察法第53條所規(guī)定的專項(xiàng)工作報(bào)告、詢問(wèn)、質(zhì)詢、執(zhí)法檢查等監(jiān)督手段，又不能不涉及監(jiān)察委出臺(tái)的規(guī)范性文件的合法性、監(jiān)察措施的合法性等相關(guān)內(nèi)容，人大代表及其常委會(huì)組成人員為了充分完整地行使詢問(wèn)和質(zhì)詢權(quán)而依照相關(guān)法律，提出審閱監(jiān)察文件、啟動(dòng)特別問(wèn)題調(diào)查乃至提出撤職動(dòng)議等，這又是中國(guó)憲制結(jié)構(gòu)下人民代表大會(huì)作為權(quán)力機(jī)關(guān)當(dāng)然享有的職權(quán)。
根據(jù)《中華人民共和國(guó)立法法》第99條之規(guī)定：國(guó)務(wù)院、中央軍事委員會(huì)、最高人民法院、最高人民檢察院和各省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)認(rèn)為行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例同憲法或者法律相抵觸的，可以向全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)書(shū)面提出進(jìn)行審查的要求，由常務(wù)委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)分送有關(guān)的專門委員會(huì)進(jìn)行審查、提出意見(jiàn)。前款規(guī)定以外的其他國(guó)家機(jī)關(guān)和社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織以及公民認(rèn)為行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例同憲法或者法律相抵觸的，可以向全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)書(shū)面提出進(jìn)行審查的建議，由常務(wù)委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)進(jìn)行研究，必要時(shí)，送有關(guān)的專門委員會(huì)進(jìn)行審查、提出意見(jiàn)。有關(guān)的專門委員會(huì)和常務(wù)委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)可以對(duì)報(bào)送備案的規(guī)范性文件進(jìn)行主動(dòng)審查。該條規(guī)定實(shí)質(zhì)上賦予了國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、企事業(yè)組織和公民個(gè)人通過(guò)提出備案審查甚至合憲性審查申請(qǐng)，監(jiān)督國(guó)家機(jī)關(guān)遵守憲法和法律的權(quán)力（權(quán)利）。該條所列舉國(guó)家機(jī)關(guān)并不包括監(jiān)察機(jī)關(guān)，監(jiān)察法的制定采取了宜粗不宜細(xì)的立法智慧，筆者及其他學(xué)者一直主張應(yīng)該賦予監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)察法規(guī)制定權(quán)，以期保證這部過(guò)于簡(jiǎn)約的法律的貫徹實(shí)施。
監(jiān)察實(shí)踐中，為了解決監(jiān)察行為有規(guī)可循的問(wèn)題，國(guó)家監(jiān)察委或單獨(dú)發(fā)文或與中紀(jì)委聯(lián)合發(fā)文或與其他國(guó)家機(jī)關(guān)共同簽署發(fā)布文件來(lái)指導(dǎo)監(jiān)察工作，上述文件的法律屬性和效力位階如何？如果產(chǎn)生影響公民、法人權(quán)利的外部效果？行使監(jiān)察職權(quán)過(guò)程中，與其他國(guó)家機(jī)關(guān)之間如何協(xié)調(diào)解決？監(jiān)察機(jī)關(guān)的行為是否應(yīng)該接受司法審查等？這些問(wèn)題未來(lái)都需要理論上的回應(yīng)及科學(xué)的解決方案。
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A Difficulty in Implementation of National Supervision Law:
Whether the NPC Deputies Can be Supervised
Qin Qianhong (Wuhan University)
Abstract The reform of national supervision system is a major political reform that concerns the overall situation. A major issue that must be dealt with in the process of supervision system reform is: how to deal with the relationship between NPC supervision and supervision and Whether NPC deputies can become objects of supervision. In general, NPC deputies cannot simply be regarded as public officials; the problem of violation of law and discipline of NPC deputies should be dealt with by establishing a special punishment system; supervisory reform must respect the constitutional status of the people’s congresses and to adopt a particularly cautious attitude towards supervisory NPC deputies. What’s more, when monitoring lien measures are taken on the NPC who are suspected of official crime, special protective legal procedures which stipulated by the constitution and the constitution law must be observed. When the law is not amended, the watchdog cannot use cheap law enforcement as an excuse or indiscreetly creative law enforcement, or it will be violate the principle of “no authorization without authorization by public authority law”.
Key words supervisory and monitory; deputy of the people’s congress; discipline; special protection for NPC deputies; lien measures; reform of supervisory system; supervision law
■ 收稿日期 2018-09-17
■ 作者簡(jiǎn)介 秦前紅，法學(xué)博士，武漢大學(xué)法學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師，教育部長(zhǎng)江學(xué)者特聘教授；湖北 武漢 430072。
■ 責(zé)任編輯 李 媛
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