[ 翟峰 ]——(2025-3-7) / 已閱8184次
第五，聽證會是有程序性規定的。即其程序是指“事情進行的先后次序”或“按時間先后或依次安排的工作步驟”。故此，聽證會即有“順序”“手續”“方式”“步驟”及“程式”等各種不同含義的程序。而與其程序相對應的即是“結果”。如中國共產黨十八屆三中全會對人大工作提出要“推進人民代表大會制度理論和實踐創新”的新的更高要求之后，亦意味著人大工作需要通過創新達到更完美的結果。而要達該結果，建立完善有效的程序制度，即是人大立法聽證會必須的路徑。
而在我國，人大立法聽證會更多的是出現于立法程序中，尤其是出現于地方人大及其常委會制定地方性法規時的立法程序之中的。例如，我國立法聽證最早起源于貴陽市人大常委會的“市民旁聽”制度，隨后深圳市人大立法聽證進一步顯示了強大的民主立法的影響力。尤其是全國人大常委會就個稅起征點召開專門的聽證會，而使人大立法聽證制度進一步顯示了全國性的影響力。
如今，人大立法聽證已愈來愈在不同層級的立法機構中得以廣泛推行了。而其聽證的范圍亦愈來愈擴大，即不僅涉及城市管理、污染治理、生態保護，而且亦涉及社會保障、民生養老、旅游發展、文化產業、教育科技、醫療衛生等多個領域。
雖然，目前我國地方人大及其常委會實施的立法聽證的協商民主效應愈來愈明顯，然而，立法聽證作為我國地方人大及其常委會的一種創造性的實踐，亦還存在這樣或那樣的不足。如從其目前的實踐效果來分析，確實還存在著因過于追求形式而忽略了對各方意見真實表達的傾向。
鑒此，為使立法聽證這一人大制度中的社會領域協商民主創造性的實踐形式能在有利聽證各方真實表達其意見，故尚需各地人大常委會應在遵循我國《立法法》原則性規定的前提下，盡快制定有關地方立法聽證的地方性法規，使地方立法聽證工作具有明確的法律依據，真正走上法制化軌道。
而合理規定立法聽證的范圍為涉及省域范疇內經濟社會發展的重大問題、社會普遍關注的熱難點問題、對相關公民和法人或其他組織的權益有較大影響及對不同利益群體有較大沖突等，亦是有必要的。
此外，合理確定具有代表性和具有一定陳述意見水平的立法聽證陳述人、嚴格立法聽證的程序規范、確保聽證參加人了解相關信息和資料、合理確定聽證陳述人的發言時間及其發言順序和發言形式極，以及充分使用立法聽證成果和建立立法聽證反饋制度等，皆對保護群眾積極參與立法聽證、培養廣大公民對立法聽證的參與意識，促使各方在真實表達立法聽證之意見的基礎上完善聽證制度有切實之效。
2、預算協商的主要表現形式——即人大民主懇談會參與式預算。而該參與式預算的實踐，則尚需在更廣泛的領域推廣發展。
起源于浙江省溫嶺市創造性實踐活動，并在江蘇無錫、河南焦作、黑龍江哈爾濱等地得到一定試驗的民主懇談會，主要是在基層人大預算決策前，以民主懇談會的形式，鼓勵民眾參與預算討論，就當地的年度預算形成初步的共識，然后再通過人大會的形式形成最終決定。而在浙江省溫嶺市創造性實踐活動中發揮著典型示范作用的基層人大民主懇談會參與式預算的成功模式，最為突出的當屬該市澤國鎮人大將民主懇談與預算審查相結合的做法。
自2005年以來，澤國鎮即是浙江省溫嶺市率先試行參與式預算的鄉鎮之一。自該時起，澤國鎮人大就重視將民主懇談這一協商民主方式運用到人大工作實踐，將民主懇談與預算審查結合起來，積極搭建預算協商平臺，為公眾有序政治參與拓寬道路。若要慨括的話，澤國鎮人大在搭建預算協商平臺上，其具體經驗主要有四：
一是預算協商形式多樣。澤國鎮人大通過財政預算選民協商懇談、代表工作站預算征詢懇談、收入預算專題民主懇談等多種形式，組織市鎮人大代表、選民代表、智庫專家等與鎮領導開展分層多輪對話，使預算安排更加符合民意，貼近民生。而為使其預算安排更趨公平性，澤國鎮人大在財政預算選民協商懇談中，還采用乒乓球搖號的方式，從全鎮18 周歲以上的人群中，按照千分之一的比例抽取選民參加財政預算協商懇談活動。
二是預算監督實施有力。澤國鎮人大為不斷深化財政預算審查工作，近年多次通過組織人大代表圍繞預算開展分組和集中審議、專題詢問、辯論、提出并票決預算修正案等，以切實提高預算審查的實效。如為積極開展預算修正案票決制探索工作,即將其具體程序設計為：先采取代表團審議、大會集中審議和專題詢問等多種形式，讓代表圍繞預算充分發表意見；隨后鎮人大代表五人以上聯名，可以向主席團提出預算修正案；主席團對代表提出的預算修正案進行集體研究，決定是否提交全體代表表決；大會對準備表決的預算修正案進行集中辯論；大會無記名投票表決預算修正案，若預算修正案獲得全體代表半數以上支持，政府必須按此對預算進行修改。
三是預算支出細化透明。澤國鎮人大為使其鎮政府的預算編制更加科學合理,并使其財政資金的使用更為有效，這些年來不斷要求其鎮政府的預算編制應將公共財政預算、政府性基金預算、國有資本經營預算等全部收支納入其中，并按“類、款、項、目”要求編制預算草案。如2014年，該鎮不僅將其57569.6萬元的財政預算支出細化成15類66款600多個項目，而且還通過民主懇談會等預算協商形式，調增預算項目8項、涉及資金1875萬元；調減預算項目7項、涉及資金5470 萬元。
四是預算審查實效明顯。澤國鎮財政預算怎么安排，不是鎮長一個人說了算，而是由本轄區人民來分配，由人民代表大會來決定。為此，澤國鎮人大從制度上完善了人大審查批準預算的各個環節，落實了人大代表對預算的審查權、修正權、決定權，使人大在全口徑預決算審查監督中的作用愈來愈明顯。如2014年，澤國鎮人大會主席團共收到代表提出的預算修正案項目6 件，經審查最終確定將符合條件、反映最集中的2件提交全體代表表決，并對此進行了40多分鐘的集中交鋒辯論，之后全體代表進行了無記名投票表決。100 張選票中，“關于調增‘城市管理綜合治理’項目支出100 萬元、削減‘百畝坦礦山開采’項目支出100 萬元的議案”83 票贊成，16票反對，1票棄權，獲得通過；“關于調增‘全鎮村級河道疏浚’項目支出100 萬元、削減‘相對薄弱村建設扶持資金’項目支出100 萬元的議案”則因65票反對、4 票棄權、31票贊成而未獲通過。
由于浙江省溫嶺市澤國鎮人大民主懇談會參與式預算的實踐較好地實現了民眾利益與公共利益的統一，因而目前正在得到浙江之外的一些省市基層人大的學習借鑒。然而，有必要看到的是，作為借鑒了國外經驗的參與式預算，其實踐范圍還非常有限，確實尚需在我國更廣泛的領域推廣發展。
例如，目前的基層人大民主懇談只是一個民意溝通與表達的體制外制度安排，尚未有法律依據的支持，而其要求政府該怎樣做，以及群眾的意見訴求，目前亦只是參考性的。因此，怎樣才能使公眾的民主參與對政府的決策產生實質性的影響？怎樣才能使基層人大民主懇談會參與式預算的實踐能夠在更廣泛的領域推廣發展？這都還有一個從體制外自發生成到與體制內有機融洽的發展軌跡過程。而解決其問題的焦點，即具體體現在公共預算的改革上。
應該知道，以前鄉鎮人大會期短的一個很重要的原因，即在于只是將審查和批準預算僅僅作為一個程序來完成。由于其僅是簡單地審議、匆忙地表決，因而這樣過于簡單的程序使得基層人大代表的職權無法落實到位。對此，浙江溫嶺的新河預算首先即從增加會次和會期開始，會次從原來一年一次增加到一年多次，會期從一天增加2008年以來的兩天。然后是細化預算。即從原來政府提交的預算報告只是粗略地列出幾個沒有具體內容的支出大項，人大代表并不清楚政府到底要把這些預算資金用到哪里和對如何使用及進行有效審議的討論，到能夠將這些支出項目細化和具體化，并能夠具體說明用到哪里、需要多少，從而使代表們對資金的使用能夠一目了然。
可見，通過與人大制度對接，將游離于體制之外的民主懇談納入現行的制度框架之內，并使之逐步走上制度化、程序化和規范化的軌道，這不僅是新河鎮的一大創舉，而且在事實上亦啟動了中國經濟社會發展一個非常重要的階段性改革——公共預算的改革。
故此，我們即可得出這樣一個結論：要使人大民主懇談會參與式預算的實踐能夠在更廣泛的領域推廣發展，即尚需在合理安排人代會的會次和會期、使人大代表更多了解政府及其部門預算編制的內容、改變由財政一個部門主導部門預算編制的局面、讓人大代表能夠將“公共預算”的角色和功能演繹到位、充分公開包括財政收支和各類專項基金的管理及使用情況的預算信息、細化審議預算草案、充分懇談辯論討論、人代會集中審議、實行預算修正案票決、強化預算執行監督等方面還尚需做出更多實質性地努力。
3、選舉協商的主要表現形式——即選舉性民主。而該項人大協商的民主形式，則尚需進一步助力于人大制度中的社會領域協商民主的發展。
我們知道，政治學意義上的選舉性民主一般是指特定的政治主體以少數服從多數的原則，通過等額或差額選舉、投票、表決等民主選舉的方式及機制參與政治的一種民主形式；而“協商性民主” 一般是指在一定的政治共同體中特定的政治主體通過對話、討論、商談等協商性的方式及機制參與政治的一種民主形式。盡管主導選舉協商的是選舉性民主，但依據我國民主政治制度的基本特征，決定了在選舉性民主的實踐發展過程中，勢必逐步以協商性民主彌補傳統選舉性民主中的某些缺陷和不足。
由此可見，不斷完善人大制度中的社會領域協商民主，即不僅是建設我國根本政治制度的人民代表大會制度乃至中國特色的民主政治制度的現實選擇，而且亦是落實黨的十八大提出的要健全社會主義協商民主制度、大力推行協商民主要求的必然舉措及其必然的發展趨勢。
雖然，選舉協商的主要內涵是協商，但其全部內涵中除選舉民主之外，還包括有加強對政府全口徑預算決算的審查和監督、完善民主監督體系在內的監督民主等元素。當然，作為人大制度中社會領域協商民主之主要內涵的選舉協商，其存在的主要價值，即要通過“選舉”這種形式，實現權力的民主授受。
故此，人大制度中的選舉協商即是權力的民主委托過程和民主選擇領導人的過程。例如，黨和國家領導人的選舉、地方各級國家機關領導人的選舉等等，皆可謂是這種權力的民主委托過程和民主選擇領導人的過程。
而黨的十八大這些年來，人大在推進選舉協商的過程中，人民群眾還創造了許多新的形式，如“海選”、“兩票制”、“公推公選”等等，這些創造性實踐已經上升為了黨和國家的政策與制度。
鑒此，人大制度除要發展選舉協商之外，還要通過發展社會領域協商民主，切實解決好與人大民主決策相呼應的民主監督等問題。
即一方面，人大制度中的社會領域協商民主通過權力運行過程中的民主形式鼓勵利益相關方采用偏好表達、利益訴求的對話、溝通、協商等形式參與政治過程，并最終形成人大民主選舉之合法決策共識。
另一方面，人大制度中社會領域協商民主又要通過包括加強對政府全口徑預算決算的審查和監督、完善人大代表聯系群眾制度等在內的民主監督元素，促使權力運行制約和監督體系得以建立健全，從而為進一步助力于人大制度中社會領域協商民主之發展而做出實質性的努力。
可見，選舉協商確應是人大制度中社會領域協商民主之基礎。亦可說，如若無選舉協商這個基礎，人大制度中社會領域協商民主之發展就無從說起。
（二）關于人大制度中社會領域協商民主之完善
雖然，目前我國人大制度中的社會領域協商民主已得到一定程度的發展，但要按十八大報告所指出的在完善人民代表大會制度和基層民主制度、全面推進依法治國、深化行政體制改革、建立健全權力運行制約和監督體系等方面發揮更大的作用，人大制度中的社會領域協商民主即尚需在選舉民主、立法民主、監督民主、基層人大工作、代表作用進一步發揮等方面進一步完善：
1、尚需在選舉民主方面進一步完善。
盡管，我國在較短時間內已建立了自上而下的不同層次的人大選舉制度，從而為權力來源于人民提供了程序支持。但是，我們仍須看到，人大選舉制度在法律規定、程序環節、選舉方法、投票方式等方面，還有很大的完善空間；其選舉民主的實質效果還難以滿足公民的期望。因此，人大在加強選舉民主的程序建設同時，尚應不斷增強其選舉的公平性和競爭性。
據此，即有必要做到：
第一，要讓每一位擁有選舉權的公民進一步懂得：選舉民主的核心是選舉，而不是協商。因為，協商民主的核心才是協商。既然每個擁有選舉權的公民皆有能夠作出理性選擇的權利，就應把這種權利充分體現出來。如果所有擁有選舉權的公民都這樣充分體現出來了，那么這種充分體現的總和就是公共的選舉民主意志，就是選舉民主制度進一步完善的具體反映。
第二，要通過進一步深入貫徹新修改的選舉法，全面實現真正意義上的一人一票之法定原則。為此，我們就要切實保障流動人口選舉權和被選舉權的依法實現。因為，隨著城鎮化和現代化進程，我國出現了人口的大規模遷移。而且，這種狀況還將繼續。如以農民工為主體的流動人口而言，其參選難度大、參選率不高已是不爭的事實。因此，如何杜絕大多數流動人口游離于選舉之外，如何防止流動人口的選舉權利虛置，即是我們在對人大選舉民主制度如何進一步完善的這個問題的研究中特別要予以認真解決的。
第三，要通過進一步完善對人大常委會組成人員和“一府兩院”工作人員的選舉或任命的制度暨程序，使差額選舉在法治的軌道上能夠真正實現。為此，人大及其常委會的所有選舉或任命事前都有必要進行充分地醞釀和協商，而在此基礎上再進行無記名投票，或在充分民主協商后再進行依法投票表決。
2、尚需在立法民主方面進一步完善。
要進一步完善人大制度中社會領域協商民主的立法，就有必要把人大立法工作中涉及社會公共利益暨與群眾切身利益密切相關的重大事項納入民主協商的范疇。即有必要通過深入開展人大立法工作中的協商，加強人大對立法工作的主體協調和組織協調，以便充分發揮人大及其常委會在立法工作中的主導作用。也就是說，人大在立法規劃計劃、起草、審議等各階段，都要廣泛聽取各方面意見建議；人大在拓寬公民有序參與立法途徑方面，要暢通其訴求反映和表達渠道，健全其法律法規草案公開征求意見和公眾意見采納情況反饋機制；人大在積極開展立法論證、評估、咨詢工作方面，要積極探索委托第三方起草法律法規草案，探索建立有關國家機關、社會團體、專家學者等對立法中涉及的重大利益調整論證咨詢機制；人大在健全立法協調機制方面，要加強與有關方面的溝通協商，廣泛凝聚社會共識；人大在完善法律法規草案表決程序方面，要建立健全對重要法律法規條款可以單獨表決的機制；人大面對法律關系復雜、意見分歧較大的法律法規草案，要進行廣泛深入的調研、論證、咨詢，在各方面基本取得共識基礎上再依法提請表決。
此外，人大及其常委會除要完善其立法計劃，并使其制定的立法計劃包括五年立法調研項目庫、年度立法計劃及其確定的年度立法項目議題，特別是上下配合的立法項目議題皆要納入協商的范圍之外，還有必要進一步做到：
（1）通過切實完善立法公開制度，使其立法程序各階段及其相應成果皆應向社會公開，并做到既公開有關立法文件的各種草案、說明、背景資料和立法討論中的會議記錄等，又通過公民充分旁聽人大代表或常委會組成人員對立法草案的審議會議，以便使其立法機關的人大會議本身也能夠透明公開。
（2）通過切實完善立法過程中的協商工作制度，使其工作機構和有關專委會能夠對如何提前介入法律法規草案的起草階段，如何對草案文本進行協商、討論，如何在審議階段通過公布法律法規草案、召開座談會、論證會、聽證會等方式與各方面進行協商，以及如何支持和引導公眾有序參與立法，如何盡可能將公眾參與立法中合理的成分吸收到法律法規草案中去等問題，能夠有更加明確的科學解決方法和科學解決之途徑。
（3）通過切實做好對重要法律法規草案進一步公開征求意見的工作，力爭使其草案內容中分歧較大、爭議比較集中的重要條款，能夠通過充分協商，尋求表達各種利益訴求和調整平衡各種利益關系的解決方案。
（4）通過認真堅持走群眾路線，讓廣大群眾盡可能多地參與立法。如人大及其常委會在其法律法規制定過程中，有必要通過公眾參與、其他部門參與、立法審查、權力機關審議及其他程序博弈機制，對政府部門起草或參與起草中可能滲入的部門利益進行制約，以使人大制度中社會領域協商的立法能夠最大限度地反映不同利益群體、不同利益階層的利益和意志，并最終達成共識。
3、尚需在監督民主方面進一步完善。
對人大及其常委會來講，監督權來自于其作為權力機關及其常設機關的責任，來自于其要向人民負立法、行政、司法的全部責任。本質上，人大監督權可以被看作是公民監督的一種形式。而這種公民監督的形式，即可看成是人大制度中社會領域協商民主的監督民主之體現。也可以說，人大及其常委會要進一步完善的監督民主，本質上就是公民監督的一種重要體現。那么，人大及其常委會到底應該從哪些方面進一步完善其監督民主呢？
我們認為，人大及其常委會要進一步完善其監督民主，即有必要進一步將憲法規定的的職權（責）與其對“一府兩院”的監督平盡可能維持在一個最基本的平衡標準。因為，長期以來，人大及其常委會的授權與其監督的失衡，或曰監督權的弱化，一直在其職責履行中時常出現。如現實中各種權力的濫用和官員腐敗現象較大范圍的存在，從結果上皆能夠表明這種失衡狀態是一定程度存在的。如審議“一府兩院”工作報告，應該是人大及其常委會的基本監督形式之一，但在改革開放以來人大制度正常運轉的全國各級人大及其常委會十萬余次的會議中，工作報告未被通過的僅數起，而且這數起中，大多針對的是法院工作報告。其余各級人民政府和人民檢察院的工作報告不僅幾乎皆獲通過，而且大多是順利通過。工作報告的未通過率之低，在很大程度上表明了人大及其常委會監督民主的程度弱化。
又如，質詢是憲法賦予人大及其常委會監督權的又一基本形式。雖然，改革開放以來質詢案從無到有，影響愈來愈大，但是，其在數量上卻仍屬個案。
因此，改變人大及其常委會的授權與其監督的失衡狀態，強化人大及其常委會的監督民主職責，至少要做到以下兩點：
其一，即有必要通過研究解決人大常委會暨人大專委會如何在聽取專項工作報告、開展執法檢查、進行法規備案審查過程中加強與“一府兩院”的溝通、交流、討論和協商，以及如何在充分協商討論的基礎上做出相關決議或決定等問題，把人大在監督過程中的協商民主作用充分發揮出來方面。
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