[ 翟峰 ]——(2025-3-7) / 已閱8182次
其二，在人大及其常委會聽取和審議“一府兩院”專項工作報告、開展執法檢查、計劃預算監督等工作時，對“一府兩院”執法情況、處理審議意見和落實人大決定、決議情況等，皆應在廣泛征求社會公眾意見的基礎上進行認真評價。特別是對上下級人大及其常委會統一部署、上下配合的監督項目，尤其要重視運用民主協商的辦法，掌握其真實情況，以切實增強其監督實效。
4、尚需在基層人大工作方面進一步完善。
由于縣鄉兩級人大代表是由選民直接選舉產生的，并在我國各級人大代表總數中大約占95%左右。故此，縣鄉人大（包括縣級人大常委會組成人員）和人大代表，與基層人民群眾接觸可謂最廣泛、最直接、最經常，因而其開展各種形式的協商也最為便利。正因如此，所以我國要在基層人大工作方面進一步完善人大的協商民主，就有必要做到以下幾點；
其一，要在縣鄉兩級人大代表和縣鄉兩級地方國家機關工作人員的選舉工作中，切實堅持黨的領導，充分發揚民主，嚴格依法辦事。故此，即應做到：
一是在縣鄉兩級人大的換屆選舉工作中須始終堅持換屆選舉工作全過程都要在同級黨委的統一領導下進行，做到善于運用法律實現黨在縣鄉兩級人大代表和縣鄉兩級地方國家機關工作人員的換屆選舉工作中的領導權和主動權。
二是在縣鄉兩級人大的換屆選舉工作中要始終堅持擴大公民有序的政治參與，保障人民的知情權、參與權、表達權、監督權，調動選民的積極性，最廣泛地動員人民群眾參加選舉。
三是在縣鄉兩級人大的換屆選舉工作中必須始終堅持嚴格依法辦事的原則，做到認真按照選舉法的有關規定開展工作，確保換屆選舉嚴格依法進行。
四是在縣鄉兩級人大的換屆選舉工作中必須始終嚴格依法確定代表名額的分配，即應嚴格按照廣泛性和代表性的要求，堅持在各政黨、各人民團體推薦的代表候選人中，中共黨員一般不超過65%，婦女一般不低于25%，少數民族代表和歸僑代表數額要依法予以保證的要求進一步優化代表結構，從而實現“代表中領導干部的人數不宜過多，保證有適當數量的基層代表，特別是工人，農民和知識分子代表”的結構優化標準。同時，對于縣鄉兩級黨委直接提名推薦的本級人大代表候選人人數，應當嚴格控制，原則上不得超過上次換屆的推薦數。對積極參加代表活動，具有較強執行代表職務的能力、作用發揮較好的現任人大代表，在本次換屆時要適當保留，連任的代表應占一定比例。
其二，要在縣鄉兩級人大（包括縣級人大常委會）的重大事項決定、人事任免等工作中，進一步增加透明度。故此，即應做到：
一要加強黨對縣鄉兩級人大（包括縣級人大常委會）行使重大事項決定權的領導。由于縣鄉兩級人大（包括縣級人大常委會）行使重大事項決定權，是人大工作的一部分，因而堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國的有機統一，就必須處理好人大決定權與黨委決策權的關系。
二要堅持把縣鄉兩級人大（包括縣級人大常委會）的重大事項決定、人事任免等工作納入同級黨委的整體工作布局中，自覺把同級黨委決策作為縣、鄉兩級人大（包括縣級人大常委會）討論決定重大事項的政治依據、行動方向和指導原則。
三要堅持把縣鄉兩級人大（包括縣級人大常委會）的重大事項決定、人事任免等工作當成既是落實人民當家作主的憲法原則的要求，也是落實依法治國基本方略的要求，同時又是實行國家事務重大決策科學化、民主化、法制化的機制保障。此即說，應堅持把縣鄉兩級人大（包括縣級人大常委會）的重大事項決定、人事任免等工作視為本行政區域人民共同意志的表現。
其三，要在推動基層國家機關加強同人大代表的聯系，密切縣鄉兩級人大代表同人民群眾聯系的工作中拿出切實可行的具體舉措。故此，即應做到：
一要在聯系中探索協商形式、豐富協商內容。應知，由于人大的最大政治優勢是聯系群眾廣泛，因其可很好地把黨的重大決策部署通過法定程序轉化成國家意志和人民的共同意志，實現黨對國家和社會各項事務進行管理的政治領導及全心全意為人民服務的根本宗旨，故而縣鄉兩級基層人大應充分利用與基層人民群眾聯系更直接的政治優勢，即在深刻認識人民代表大會制度的本質和涵義的基礎上，進一步切實把思想和行動統一到中共中央重大決策上來。
二要在聯系中探索何以通過協商開展圍繞發展大局的相應工作。為此，即有必要通過自覺維護同級黨委統攬全局、協調各方領導核心地位、牢固樹立服從和服務于同級黨委工作的思想意識，圍繞政治經濟社會發展大局開展好相應工作，落實好同級黨委意圖，科學行使重大事項的備案審批和決定權，做到黨委不包辦、人大不失職，共同為社會主義建設事業凝聚人心、積蓄力量。
5、尚需在人大代表主體作用發揮方面進一步完善。
在當前人大工作中，人大及其常委會要運用好協商民主的機理，除了要著重研究解決好立法過程中的協商、監督過程中的協商這兩個方面的主要問題之外，還有必要進一步著重研究解決好發揮好人大代表在協商民主中的作用的問題。由于我國各級人大共有260多萬代表，發揮好代表在協商民主中的作用，即可謂是積極開展人大協商的一個極為重要的方面。如通過擴大代表對人大常委會、專門委員會工作的參與，增加代表列席人大常委會會議人數，吸收代表參加執法檢查、專題調研等活動；通過健全法律法規草案征求人大代表意見制度，通過加強代表議案審議工作，以便更好發揮人大代表參與起草和修改法律法規作用；通過加強代表建議辦理工作，以利進一步推動承辦單位與代表進行直接溝通協商，推動有關方面改進工作、解決問題、完善機制，增強建議辦理工作實效；通過進一步建立健全代表聯絡機構、網絡平臺等形式，以利進一步密切代表同人民群眾的聯系，并促使代表努力做到民有所呼、我有所應。
此外，由于進一步做好完善人大代表選舉過程中的協商民主、適當延長能使人代會各種議題在人大代表中得到充分審議的會期、堅持邀請人大代表參加本級人大常委會會議、健全人大代表閉會期間聯系選民或選舉單位的制度、完善地方專職人大代表制度等五個方面的工作，對人大代表主體作用發揮更為有利，因而建議有必要從以下六個方面進一步著重研究解決好：
第一，要進一步著重研究解決好人大代表選舉過程中的協商民主問題，就有必要著重從如何進一步健全完善選民或代表聯名提出代表候選人的醞釀、協商程序，如何進一步健全完善正式代表候選人名單的確定程序、選民小組或代表醞釀和討論的協商程序，以及在對代表候選人不能形成較為一致意見時的預選程序等方面予以考慮，并對此進行有針對性地深入調研。其中，有必要著重研究解決好的是“如何尊重公民選舉權，保證選民和代表成為選舉主人”、“如何落實法律精神，堅持差額選舉原則”、“如何引入有序競爭機制，保障選舉民主依法推進”、“如何適應社會發展需要，依法落實流動人口選舉權”等幾個在人大代表選舉過程中的協商民主的主要問題。
第二，要進一步著重研究解決好通過適當延長能使人代會各種議題在人大代表中得到充分審議的會期，而使代表參與民主決策的機制進一步健全的問題，就有必要堅持在“沒有人大代表的審議權就沒有人大會議的表決權”的前提下保障地方人大代表審議和表決的時間。即地方各級人大會議在安排代表審議各項工作報告決議草案時，應為代表依法表決留足必要的時間。因為，代表認真審議大會各項工作報告的決議草案，這關系到本地當年甚至今后幾年的工作大局，不能因隨便“默認”而出現“草案草案，草草過堂”的現象。由于各項工作報告決議草案是由本級相關國家機關預先起草的，如果代表不重視，不充分審議，就會使“工作報告”及其“決議”變成體內循環，就會使原本可以充分行使的決定權流于形式。因此，要使地方各級人大代表抱著對人民高度負責的態度認真審議決議草案，就要為其代表留足必要的審議和表決的時間。
第三，要進一步著重研究解決好通過堅持和完善邀請人大代表參加本級人大常委會會議的制度而使人大代表參與本級國家權力機關常設機構決策的民主作用能夠得到進一步發揮的問題，就有必要把相關法律關于“本級人大常委會可以邀請上級或本級人大代表列席常委會會議，上級人大代表可以列席本級人大會議”這一規定落到實處。同時，本級人大常委會相關辦事機構有必要創造相關條件，使應邀列席本級人大常委會會議的代表在參加會議前，能夠在當地就地參加重點審議的法律或法規草案以及專題工作報告等議題的調研工作，能夠通過參加有關座談會或走訪等方式，深入了解情況，聽取群眾意見，準備審議發言，以使其在列席會議時，能夠以負責、認真的態度提出審議意見。
第四，要進一步著重研究解決好通過健全人大代表閉會期間聯系選民或選舉單位的制度，而使民眾間接參與政府決策的民主渠道，能夠真正通過人大代表的依法履職而得到進一步拓展的問題，就有必要著重從如何進一步健全完善人大代表通過經常性深入選區或選舉單位視察、調研并向選民或向原選舉單位述職的工作而接受選民或選舉單位監督的相關制度，并從如何進一步規范人大代表通過報刊網絡媒體、代表電子信箱和人大網站等多種方式，主動征求群眾對其所提議案、建議的意見，以及通過建立代表網站或博客與選民互動，通過建立代表工作室、工作站及聘請助理、聯絡員等，加強同選民或原選舉單位的密切聯系等方面予以考慮。同時，為使民眾間接參與政府決策的民主渠道能真正通過人大代表的依法履職而落到實處，即還有必要從如何進一步完善人大代表通過參與政府決策的程序和方式、進一步充分發揮人大代表在黨委政府與群眾之間架起的橋梁紐帶作用等方面予以考慮，并進行有針對性的深入調研。
第五，要進一步著重研究解決好基層人大代表履職的問題，就有必要通過對早在2010年6月即開始并持續至今的四川省廣漢市探索的基層人大代表履職的新實驗予以進一步完善和推廣。我們知道，四川省廣漢市探索基層人大代表履職的新實驗，其初始方案是由中國社會科學院農村研究所社會問題研究中心設計，后經廣漢市人大常委會和廣漢市向陽鎮（黨委和人大主席團）通過在實踐中不斷運作和改革而逐漸成型的。其主要創新點，即是在人大代表兼職制的基礎上，強調人大代表在閉會期間的履職作用；其主要目的，即是為人大代表履行法定職責創造必要條件，并建立相對完善的規范制度；其最終目標，即是通過進一步加強基層權力機關建設，使我國人大制度的作用能夠發揮得更為全面和完善。為此，建議我國有關方面有必要將廣漢市設計的為市和鄉（鎮）兩級人大代表建立代表工作室、及時公布人大代表基本信息和聯系方式、由人大代表工作室工作人員為來訪選民預約并聯系人大代表服務、在行政村普遍建立市和鄉（鎮）兩級人大代表活動室、在各人大代表工作室設立社會專家志愿者團隊等較為完善的履職制度予以進一步完善和推廣。同時，建議有必要在全國范圍內，將其基本制度化的代表聯系選民的職責，以及其已經推行的代表履職登記與公式制度等予以進一步完善和推廣。
第六，要進一步著重研究解決好通過建立和完善地方專職人大代表制度而使代表依法履職和參政議政的效率及質量能夠得到進一步提升的問題，就有必要通過對早在2010年7月就引起全國媒體和各級人大廣泛關注的四川省羅江縣設立專職人大代表的做法和制度予以進一步完善和推廣。為此，建議我國有關方面有必要將四川省羅江縣在設立專職人大代表過程中，作出的有關專職人大代表在人大代表工作室定時接待所在選區選民、專職人大代表由現任的本級人大代表自愿申請并經所在代表小組選舉產生后報同級人大常委會備案、專職人大代表在不改變現有人大代表的產生方式和代表數量等方面的前提下每個鄉鎮選出1名專職人大代表、專職人大代表在原有的人大代表中產生后不再兼任行政職務等規定予以進一步完善和推廣。同時，建議我國有關方面，有必要將四川省羅江縣在設立專職人大代表過程中，曾經嘗試過的人大代表工作室的辦公經費由本級財政負擔、專職人大代表的生活補助和調研經費納入本級財政預算、專職人大代表的誤工補貼和調研經費參照相應級別的經濟待遇發放等具體做法，以及其在接待所在選區群眾、收集民意和建議、開展重大事項專題調研、詳細登記每個來訪群眾所反映的問題、詳細記錄對其登記的問題的處理結果及回訪和由來訪群眾簽字確認、定期向同級人大常委會匯報本地經濟社會發展和政府機關履職暨社情民意等情況、盡可能將群眾反映的問題在一定范圍內解決等相關方面的具體做法，在深入調研的基礎上，予以進一步完善和推廣。
6、尚需在人大履職行權的民意反饋制度方面進一步完善。
要更好完善人大及其常委會履職行權的民意反饋制度，除應通過新聞媒體、政府網站、政府熱線、信訪部門、調查機構等形式，全面了解群眾對立法的意見和建議，擴大社情民意征集范圍之外，還有必要做好以下工作：
一要進一步完善民意反饋的時機制度。由于人大工作中的民主協商，主要不是指會議期間的醞釀協商，而是體現在會前的民主協商上。因此，即有必要把人大的協商與其視察、調研有機結合起來。即其聽證、論證、座談等協商都應安排在會前舉行，以使社會不同利益群體的要求都能在人大會前充分表達，使有爭議的熱點問題，亦能在法規草案通過和審議意見形成前達成共識。
二要進一步完善民意反饋的會議規范流程制度。即包括人大及其常委會的會議發布公告、公眾報名、確定參加人員和時間地點、會議組織、意見整理和反饋等，都要有一套科學合理、切實可行、有機循環的操作辦法和步驟，以此形成其會議和工作制度皆可公之于眾，并減少其隨意性。
三要進一步完善民意反饋的履職多方案比選制度。人大及其常委會履職工作協商意見的歸納整理和分析研究，直接關系到其依法履職工作協商成果能否得到有效應用。故此，人大常委會有關部門在其協商過程中，要注重通過對不同意見、不同觀點的分析，形成有數據分析、有比較鑒別、有科學論證、說服力強的比選方案，以提高常委會履職工作的質量和效率。
四要進一步完善民意反饋的“回應”制度。即人大常委會對代表和社會中介機構在其組織的立法聽證會、專家論證會、座談會和監督工作網議互動中提出的意見建議，甚至是不同或對立的意見要求，其有關工作機構皆要及時綜合整理，盡可能作出回應，并體現到有關專項報告、審議意見中。對一些合理中肯但條件暫時不成熟的意見建議，亦應根據情況盡量作出解釋。而對于面廣量大的公民意見，還可通過人大門戶網站公布其協商運用情況或作出說明。
7、尚需在加強人大預算決算審查監督，推進協商民主廣泛多層制度化發展方面進一步完善。
在中共中央十八屆三中全會《關于全面深化改革若干重大問題的決定》中，其加強社會主義民主政治制度建設一項，即明確提出要推動人民代表大會制度與時俱進。而其“與時俱進”的具體表現，即在于“健全‘一府兩院’由人大產生、對人大負責、受人大監督制度”和“健全人大討論、決定重大事項制度，各級政府重大決策出臺前向本級人大報告”等相關制度。若人大制度能夠做到這樣“與時俱進”，中共中央十八屆三中全會提出的“堅持人民主體地位，推進人民代表大會制度理論和實踐創新，發揮人民代表大會制度的根本政治制度作用”之目的即可達到。然而，人大制度作為我國根本政治制度要達到這樣的目的，其中是離不開“加強人大預算決算審查監督、國有資產監督職能”和“落實稅收法定原則”等工作的。因為，這些工作與我國“以經濟社會發展重大問題和涉及群眾切身利益的實際問題為內容”的協商民主廣泛多層制度化發展的工作息息相關。因此，我們要使“我國社會主義民主政治的特有形式和獨特優勢”和中共“黨的群眾路線在政治領域的重要體現”的協商民主得以充分施行，就有必要在加強人大預算決算審查監督，推進協商民主廣泛多層制度化發展方面進一步做好相關完善的工作。為此，我們建議各級人大常委會有必要按照中共黨的十八大報告提出的“加強對政府全口徑預算決算的審查和監督”的要求，積極創新工作思路和方法，并有必要努力從以下方面積極穩妥地推進預算審查監督由程序性向實質性轉變的相關工作：
其一，有必要努力拓寬各級人大常委會審查預算決算的監督范圍。為此，即有必要做到，通過依法監督，積極推動各級財政部門規范和細化預算編制，建立和完善由本級公共財政預算、政府性基金預算、國有資本經營預算和社會保險基金預算組成的預算體系。同時，有必要針對一些地方的國家和省、市級經濟開發區或高新技術產業園區未設人大機構而脫離人大預算審查監督的實際情況，將其經濟開發區或高新技術產業園區預算一并納入人大審查監督范圍，填補了預算審查監督“盲區”。
其二，有必要進一步加大對黨政部門預算審查監督的力度。為此，即有必要做到，各級人大常委會在將本級黨政部門預算全部提交本級人代會審查的基礎上，還可每年選擇其中的一個或幾個部門的預算進行重點審查監督，并在次年對這一個或幾個部門的決算進行重點審查監督。各級人大常委會通過這樣的重點審查監督，解剖麻雀，以點帶面，以此推動本級黨政部門、特別是本級國家機關預決算編制和預算執行的規范化，促進本級黨政部門、特別是本級國家機關部門預算管理的科學化和精細化。
其三，有必要進一步加大對專項資金管理監督的力度。為此，即有必要做到，各級人大常委會有必要抓住本地關系經濟社會發展大局和群眾切身利益的問題，通過聽取專項工作報告、專題視察、專題調研等多種形式，每年選擇一、二項專項資金開展監督。尤其對各地群眾普遍關注的醫療保險基金、住宅維修資金、養老保險基金等專項資金管理使用情況有必要進一步加大對其的監督力度。并有必要通過具體的監督方式，督促本級政府及其有關部門健全制度、強化管理，以確保其專項資金能夠得以規范、安全、高效地使用。
本文創新點：本論文以中共中央十八大首次明確提出的“健全社會主義協商民主制度”和中共中央十八屆三中全會明確指出的“要推進協商民主廣泛多層制度化發展”暨中共中央印發的《關于加強社會主義協商民主建設的意見》尤其是中共中央總書記習近平在中國共產黨第二十次全國代表大會報告中明確提出的“要健全人民當家作主制度體系，擴大人民有序政治參與，保證人民依法實行民主選舉、民主協商、民主決策、民主管理、民主監督，發揮人民群眾積極性、主動性、創造性，鞏固和發展生動活潑、安定團結的政治局面”為理論指導，力求在準確闡釋人大制度中的社會領域協商民主相關概念暨主要內容、表現形式及其實踐的前提下，擬從較深層的相關理論角度探析并闡明人大制度中的社會領域協商民主的發展和完善。為此，本論文力圖從未來發展著眼，著重探析人大立法協商、預算協商（如多年前浙江溫嶺市澤國鎮人大將民主懇談與預算審查相結合）、選舉協商的確切定義及其有效做法。而其完善方面，則以進一步探索人大選舉民主、立法民主、監督民主暨人大代表主體作用和發揮（尤其是早已引起關注的四川羅江縣設立專職人大代表和四川廣漢市人大常委會暨向陽鎮人大主席團在代表兼職制基礎上探索基層人大代表履職的新實驗），以及人大履職行權的民意反饋制度和加強人大預算決算審查監督，推進協商民主廣泛多層制度化發展等方面的做法，為其研究創新之重點。
（該文已在《北大法律·法學在線》發表，其鏈接地址——https://article.chinalawinfo.com/ArticleFullText.aspx?ArticleId=125893&listType=0）
參考文獻
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