[ 李長健 ]——(2006-8-2) / 已閱39350次
我國農民合作經濟組織立法若干問題研究（下）
李長健 馮 果
（本文發表在《法學評論》2005年第5期，總第133期）
內容摘要：中國農民的組織建設問題，特別是農村市場經濟主體的建設問題，是解決“三農”問題的重要抓手。目前，正在制定的農民合作經濟組織法就順應了歷史發展的要求。立法中，我們越來越感到一些理論尚未明了，一些關系尚未理順，一些概念尚未確定。如不盡快解決這些問題將嚴重影響立法進程，乃至立法質量，對今后的相關立法如合作社法的出臺也將造成不利影響。本文從世界上經典的合作經濟與合作組織的思想淵源入手，對合作經濟的理論與實踐進行了必要的述評。在此基礎上，對農民合作經濟組織法的相關概念、立法模式、立法理念、部門法性質、原則、主體間的關系和主要制度等基本理論問題進行了較系統地分析。
關 鍵 詞： 農民合作經濟組織法 理念 經濟法 原則 制度
五、屬于民商法還是屬于經濟法？——農民合作經濟組織法的部門法性質之確
立法中，要不要考慮該法屬于哪一個法律部門呢？筆者認為：回答應該是肯定的。確定所立法律的部門法歸屬可以為我們正確地把握所立法主體的法律特征，確定相應原則和構筑具體法律制度提供法理支撐，可以更好地梳理所立法與其他部門法和所屬部門法中其他法的相互關系，防止立法沖突和重疊，提高立法質量，完善法律體系的結構，從而最終促進法在現實中的實施。農民合作經濟組織法屬于我國哪一個法律部門呢？按照學術界較統一的觀點，我國現行部門法至少包括如下七個部門：憲法、行政法、民法（或民商法）、經濟法、刑法、訴訟法和軍事法。 [56] 從農民合作經濟組織法的基本特征來看，該法只能是要么屬于民商法，要么屬于經濟法。
筆者認為：農民合作經濟組織法屬于經濟法，屬于經濟法中經濟主體法子部門法下的部門法。[57]其理由如下：
第一，從調整對象和主體來看，農民合作經濟組織法調整的對象是在國家協調本國合作經濟運行過程中所發生的合作經濟關系，一般不調整合作經濟組織運行中涉及到的人身關系，這符合經濟法調整對象的特征。農民合作經濟法所涉及的主體包括有關國家機關、企事業單位、社會團體、農戶、合作組織內部組織及有關人員、個體工商戶和公民，且農民合作經濟組織的成員往往是由以勞動者為主體的弱勢群體社員構成，他們為了共同的經濟利益聯合在一起。
第二，從組織制度來看，合作制亦是一種企業制度，是一種企業的組織方式；農民合作經濟組織屬于合作經濟組織形式，同樣應屬于企業，只不過它是一種特殊的企業。根據1995年ICA第31屆大會對合作社提出的一個國際性標準來看，“合作社是自愿聯合起來的人們通過聯合所有民主控制的企業來滿足他們共同的經濟、社會與文化的需求與抱負的自治聯合體”。美國各州的法律明確規定合作社為按公司法建立的法人企業。1999年3月我國《憲法修正案》第4條規定：“農村集體經濟組織實行家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制。農村中的生產、供銷、信用、消費等各種形式的合作經濟，是社會主義勞動群眾集體所有制經濟。”合作經濟組織制度是合作制，而合作制是社會弱勢群體聯合自助的有效組織方式，是市場經濟條件下不可或缺的企業制度。[58] 有人可能會問：企業的本質特征是以資本為核心、贏利為目的，而合作經濟組織是以服務社員為宗旨，以勞動聯合為主要特征，合作經濟組織怎能歸屬企業呢？合作經濟組織是以服務社員為宗旨，作為一個特殊企業形式，它具有對內非贏利性、勞動的聯合為主性、資本的不確定性（采用入股自愿，退股自由的開放原則）、內部控制的民主性（體現人的聯合，實行一人一票制）、社員權利特殊性、收益分配的有限性和解散時財產的不可分割性等特征。[59] 由此看來，合作經濟組織對內的非贏利性特點并不排除合作經濟組織對外謀取利益。事實上，如果合作經濟組織對外不能以贏利為目的怎能吸引農民入社呢？合作經濟組織以勞動的聯合為主要特征，但它并不排斥資金的聯合。實際上，任何合作經濟組織都須有資金作為其存在發展的基礎，只不過是資金的數量有多寡而已。另外，從世界上合作社發展的趨勢來看，自二戰后隨著市場經濟的發展合作經濟組織形式引入了股份制等新型合作社制（有人稱之為“合作股份制”），美國出現新一代合作社——NGC（New Generation Farmer Cooperatives），中國則出現了許多新型合作經濟組織，資本聯合的特點在這些合作組織中體現得越來越突出，并成為一種明顯、重要的發展趨勢。隨著現代科學技術的發展、管理水平的提高，在資本聯合的同時，科學技術的投入和先進管理知識的運用、人力資本的開發，已成為合作經濟組織又一個重要的發展趨勢。總之，合作制是一種企業制度，但不是一般的企業制度；合作經濟組織是企業，但不是一般的企業，是一種特殊的企業。正是基于此，我們建議對合作經濟組織法人性質進行確定，確定為一種有別于企業法人的新型的法人——合作社法人。
第三，從調整方法來看，農民合作經濟組織法的調整方法采用獎勵與懲罰相結合的調整方法。就追究責任而言，農民合作經濟組織法采取追究經濟責任、行政責任、刑事責任相結合的制裁方式。這是典型的經濟法調整方法和制裁方式，民商法則只能采取民事制裁的方式。
第四，從規范內容來看，農民合作經濟組織法應包括成立條件、程序、議事規則、組織機構、分配制度、政府監督、行業監督、政府扶持（財政、稅收、信貸等）、清算制度、社員權利與義務，各組織職責等等內容。這些制度有程序方面的規范，也有實體方面的規范，其涉及內容基本遍及經濟法各部門。經濟法有關市場主體的法律、市場運行機制的法律和宏觀調控的法律均與其產生本質的聯系。如宏觀調控法中的基本原則和法律制度，關于國家稅收、財政支持等內容均可與農民合作經濟組織法產生內在的契合性。由此看來，該法的有些重要內容是民商法無法具有的。
第五，從規范類型看，農民合作經濟組織法的法律規范應表現為強制性規范、任意性規范和倡導性規范的結合，且更多地可能體現為強制性規范。[60] 而民商法的法律規范主要是任意性規范。
第六，從價值取向來看，農民合作經濟組織法體現了經濟法的價值取向，即以社會整體利益為本位，著重社會整體利益為導向，協調個體利益的矛盾與沖突，實現利益均衡，促進社會共同價值目標的實現。
具體說來，（1）在秩序價值上，農民合作經濟組織法是一種維護制定秩序的制定法，而非民商法著重維護一種自然經濟秩序的法。農民合作經濟組織法體現國家對合作經濟關系的干預，體現對社會整體利益保護基礎上的與合作經濟發展相關的整體的、立體的、與國民經濟微觀經濟穩定和良好運行相關的秩序的維護。（2）在安全價值上，農民合作經濟組織法應是以國家生活為本體，以促進國民經濟整體安全與效益，促進經濟民主與自由，社會正義與福利，強調防止市場和政府的失靈，揭示合作經濟運行中社會經濟生活的整體安全和長遠安全。從某種意義上來說，合作經濟組織的存在是現代社會對市場缺陷和政府缺陷的必要組織反應，合作組織立法則是現代生活社會對市場缺陷和政府缺陷進行必要的制度反應和制度補償。[61] 其目的最終是實現社會的整體安全和長遠安全。這與民商法以私人生活為本體，以個人利益為本位，強調私人民商權利不受侵犯和民商事交易安全是完全不同的。（3）從效益價值上來看，農民合作經濟組織法以社會整體利益為出發點，強調社會整體效益優化是實現個體效益最大化的保障。因而，它要促發展，促效率，促服務，促協調。這與民商法強調以個人利益為出發點，強調個體利益最大化是不符的。（4）在公平價值方面，農民合作經濟組織法因其是關于市場弱勢者聯合的法，其追求的目標應是結果公平或垂直公平，以不平等求公平，追求結果公平，實現實質公平和農村經濟社會可持續發展的公平。而民商法追求絕對機會公平或水平公平，以平等求公平，是一種過程公平，形式上的公平。將其劃作民商法，那么關于政府對農民合作經濟組織的支持，就不應出現在法條中，政府監督、行業監督的規定也是如此。（5）在自由價值方面，農民合作經濟組織法將體現對自由的追求和適當限制的特點，強調國家意志對合作經濟組織活動的介入，追求可持續發展的安全整體自由。這與民商法以對個人權利的弘揚和對自由的永恒追求而著稱于世、以私法自治為原則、追求保障個體的最大自由的價值訴求是不相符的。（6）在正義價值方面，農民合作經濟組織法追求真正的社會正義，以實現全體社員、相關社區乃至全社會整體利益優化為正義的理想目標，追求一種實質正義，一種可持續的正義。而民商法追求個人正義，以實現個人利益最大化為正義的理想目標，其實質是一種形式上的正義。這同樣與農民合作經濟組織法立法初衷相違背。[62]
綜上所述，筆者認為：農民合作經濟組織法應屬于經濟法。[63]
六、創新共同的綱領和行動準則——農民合作經濟組織法的原則之定
法律原則是指作為法律規范的基礎性或本原性、綜合性、穩定性的原理和準則，是將法律價值付諸實踐的指針。任何法律都有其特定的法律原則。法律原則是法的精神和內容的集中概括，反映了客觀法律的要求，體現了法的價值目標和法律制度的基本性質，是整個法律制度的指導思想和核心。[64]法律原則在法的實踐中不僅起指導作用，而且可以彌補法律規范的空白或漏洞，成為實施法律的根據。在農民合作經濟組織立法過程中，我們應當注重法律原則問題，特別是在我國對合作組織立法經驗不夠、合作組織處在不斷發展的情況下，更應重視其特定法律原則的確定。
（一）國際合作社聯盟的合作社原則與我國立法時的注意
最早的合作社原則是羅奇代爾原則。[65] 1995年國際合作社聯盟百年慶典的曼徹斯特大會將合作社原則發展為七項原則。
1．自愿與開放原則。合作社是一個自愿的組織，應向一切能夠使其服務并愿承擔社員責任的人們開放，沒有性別的、社會的、種族的、政治的或宗教的歧視。
在立法時，我們要注意考慮到我國農民的政治經濟文化等方面乃至法律等方面的現實特點，對社員資格應采取兩種不同的對待方式：對農民采取無限自愿，對農民以外的人入社采取有限自愿，即采取有限開放的入社原則。要明確法律和政策在我國還是稀缺資源，對農民供給法律和政策應是我們立法的本意，是解決幾億農民問題的需要。[66]
2．社員民主控制原則。合作社是由其社員控制的、民主的組織。在基層第一級合作社，社員有平等的投票權（一般應實行一人一票）。在其他層次的合作社也可以采取民主的方式。但不管何種方式，社員或其代表均應主動參與合作社的政策制定和決策，代表要對社員負責。
在立法時，我們要注意考慮合作社本質，要與村民自治作根本區別和適度銜接，要考慮我國農民的自治素質和能力，要充分考慮社會其他主體能量對農民合作經濟組織民主控制的影響，用法律制度的硬約束去保證農民社員的民主控制。
3．社員經濟參與原則。社員公平地對合作社出資并民主控制其資本。該資本至少有一部分為合作社的共同財產，社員對其為社員條件所認繳的資本通常只能得到有限的回報。社會分配后的利潤盈余按以下某項或所有各項目進行分配：（1）用于發展合作社的、不可分割的公積金；（2）按社員與合作社的交易量進行分配；（3）用于社員（代表）大會認可的其他活動。
在立法時，我們要注意考慮如下幾個方面的問題：第一，要注意制定合作社公積金、公益金、股金分紅及合作社運行發展費用的恰當比例；第二，要注意勞動分紅與資本分紅、交易分紅的差別和比例；第三，對不可分割的公積金等形式的財產性質、用途、處理辦法應作出明確的規定；第四，要適當鼓勵進行合作社公共積累；第五，要與農民社會保障、公共事業建設等事項進行制度上的對接，特別是對國家對農業的補貼進入合作社所形成的資本及盈余，要用具體制度保證其切實落到農民身上。
4．自治與獨立原則。合作社是由社員民主控制的、自治的、自助的組織。合作社與包括政府在內達成的協議或以其他渠道籌資得到的資金，必須以確保其社員的民主控制和堅持其合作社自治為條件。
在立法時，我們要注意考慮農民及其合作組織進行自治、自主的現實影響力量，應考慮我國現行農村基層組織政權的架構，要與村民自治作制度上適度隔離與適度銜接。要在合作組織的組織機構及職責、議事規則、社員權利與義務等多方面進行制度安排。我們要防止資本力量對合作組織本質的異化作用。在允許新型合作組織出現、考慮新合作經濟出現的同時，防止其異化成以追求利潤最大化為根本目的公司或企業。如果法律制度安排中做不到這一點，那么制定相關合作經濟組織法就沒有什么實際意義，適用公司法或企業法就可以了，就不會真正促進合作經濟的發展。
5．提供教育、培訓與信息原則。合作社應為其社員、選出的代表、經理和雇員提供教育和培訓，使其能有效地對合作社發展作出貢獻。合作社要對年輕人、民意領導人（又稱輿論帶頭人）提供廣泛的信息，使其把握合作社的性質和好處。
在立法時，我們要注意考慮到這一點。對合作組織成員及相關人員的教育和培訓應是合作經濟組織的職責。既對合作社發展有利，又對社會發展有利。在我國，特別要加強和重視對入社農民的教育和培訓，提高他們為合作社服務的意識、素質和技能。應加強對合作社的社會宣傳，使他們充分了解合作社的本質及優越性，為合作社的發展提供良好的環境和后續發展的動力條件。
6．合作社間的合作原則。合作社通過構建地方的、全國的、區域的和國際的組織結構，最有效地為社員服務，促進合作社的合作，從而加強合作社運動。
在立法時，我們要注意考慮三個方面的問題：第一，根據社區性特點，注意構建符合我國國情的農民合作經濟組織的組織系統，鼓勵農民合作經濟組織的依法聯合，鼓勵加強國際間的交往。第二，在組織合作社間合作的同時，應注意防止農民合作經濟組織的壟斷問題。目前，在我國應是促發展問題。第三，對合作中，特別是有資產實質性聯合的，要注意對相關權利義務的確定、程序事項的要求作出制度規定。
7．關心社區的原則。合作社應注意在滿足社員需要的同時對社區發展作出貢獻，通過社員（或社員代表）大會認可的政策促進社區的可持續發展。
在立法時，我們要注意引導合作社在滿足服務社員的基礎上為社區發展服務，在合作社財產制度、合作社所在社區公益事業發展的制度等方面作出必要的制度設計，促進合作社與社區的全面協調發展相結合。如有可能，還可與社員的社會保障、計劃生育政策的落實等方面作出制度上的契合性安排。
（二）我國農民合作經濟組織法的基本原則
我國在農民合作經濟組織法中堅持什么樣的基本原則呢？是否應拘泥于ICA基本原則呢？我們認為：首先，作為ICA的成員，我們應基本適用其基本原則，這是我國應盡的國際義務。我們應尊重ICA的基本原則。其次，我們要結合中國國情和廣大農民創造性實踐的實際，在保持基本一致的基礎上，在充分尊重ICA基本原則的基礎上，根據我國經濟社會發展的現狀、價值觀念和文化傳統等國情，確定有中國特色的基本原則。[67] 我國農民合作經濟組織的基本原則應包括如下五大原則：
（一）自愿入退、依法成立原則
自愿與開放，既是農民合作經濟組織的組織運行特征，也是其應堅持的基本原則。它的基本含義包括兩個方面：一是符合法律條件并愿意加入合作經濟組織的自然人或法人都可以提出申請加入合作經濟組織。農民[68] 有選擇合作的自由，也有不選擇合作的自由；有參加此合作經濟組織的自由，也有參加彼合作經濟組織的自由；有參加一個合作經濟組織的自由，也有參加多個合作經濟組織的自由。任何組織和個人不得限制這種自由，更不得采取行政強制命令的作法強制撮合。二是在自由加入合作經濟組織的同時，農民有依法自主退出合作經濟組織的權利和自由。當然，為了保證農民合作經濟組織的正常運行，應對加入、退出的程序作出具體的制度安排。
依法成立原則，是指農民合作經濟組織要根據法律規定的條件和程序進行登記設立。依法成立原則是社會主義法治原則在農民合作經濟組織中的具體體現。對農民合作經濟組織成立的條件，特別是具有合作社法人資格的農民合作經濟組織的條件要通過具體的法律規定加以確定，對登記機關、登記程序、撤消、終止乃至破產等程序均應先從法律上進行規范。依法成立仍需要以農民自愿為前提，不要再出現先成立后規范的情況。從某種意義上來說，依法成立就是符合法律規定的規范成立。
（二）民有、民管、民享原則
民有、民管、民享原則是我國學術理論界對我國合作經濟組織發展基本原則生動而準確的總結。[69] 這一原則同當今世界各國合作經濟組織發展的方向也是一致的。
所謂“民有”，就是指農民合作經濟組織資產的最終所有權應歸入合作經濟組織的農民所有。“民有”解決的是農民合作經濟組織的資產所有權的歸屬問題。讓農民對其合作經濟組織財產享有占有、使用、 收益、處分的權利是其本質的內容。當然，這種所有權的享有既不是簡單的個人所有，也不是簡單的共同所有或按份所有，而是一種新型的所有——約定共合所有，即“聯合所有”，合作經濟組織成員對合作經濟組織財產享有聯合所有者的權益。立法中，應充分認識到“民有”的重要意義和特點，要通過依法明晰組織產權，達到明晰所有制，最終把合作經濟組織真正辦成農民的合作經濟組織。
所謂“民管”，就是指合作經濟組織的經營管理要由組織內的農民共同參與進行，使農民真正成為合作經濟的主人。法律上可以規定，農民通過定期或臨時召開社員代表大會，選舉產生合作經濟組織的管理者，并決定合作經濟組織的重大事項。社員（社員代表）大會是合作經濟組織的最高權利機構，按照法律或合作組織章程規定需經社員(社員代表)大會決定而未經其決定的事項應該是違法的、無效的和不能成立的。在合作經濟組織中的“民管”與平日所說的“民主管理”多有不同。如前文所述，這里的“民管”應該是指農民通過民主程序對合作經濟組織實施控制的一種新型的法人治理機制，即民主控制。我們稱其為合作社法人治理機制。
所謂“民享”，是指農民合作經濟組織的經營收入，由加入組織的農民共同分享。它是落實農民作為社員利益分配權的分配原則。實踐中，要堅持按勞分配和按股分配等各種分配形式的結合。應該將合作經濟組織與農民真正結成經濟利益共同體，使其共同創造效益，做到有利共沾，風險同擔，依法充分享受合作經濟組織給農民在生活、生產等方面帶來的好處。立法中，要注意規定合適的公積金、公益金、組織發展基金和紅利分配等比例，注意增加合作經濟組織的公共積累，壯大合作經濟，更好地使其對社會發展發揮作用。
民有、民管、民享原則是我國農民合作經濟組織法中有中國特色的基礎性基本原則。實踐中，要體現和落實這一原則，應注意保持法律和黨的農村政策的一致性，要在確定農民所有者地位，還權于民，確保其利益的同時，堅持“一個前提”，即堅持和穩定承包經營長期不變基礎上的合作；突出“一個內核”，即在組織、管理、分配等方面突出自愿入股、民主控制，以按量返利為主等為主要內容的合作制的基本內核；強調“一個服務”，即立足農民，為農民社員提供加工、流通和生活所需的服務。[70]
（三）合作、服務、教育原則
所謂“合作”，就是指合作經濟組織對內要強化合作意識，體現合作精神；對外要積極加強合作組織間的合作，加強與社會的協調與合作。合作經濟組織不是農民個體勞動、資金與技術的簡單相加，有較系統的運行機理，需要成員依法或依章程履行合作的義務。如前文所述，法律中應對合作經濟組織的合作制內核規范作制度上的分解和安排。
所謂“服務”，就是指農業合作經濟組織要重視對其組織成員的服務，要強化組織對成員的服務功能，做到一切為農民服務。農民合作經濟組織法的立法目的之一就是要為在市場競爭中處于弱勢的農民提供法律保障，使農民權益的保護有一個與市場接軌的組織體。合作經濟組織將依托其組織體在生產、交換、流通、消費等環節為農民提供服務，通過組織起來的服務將分散的農民與市場有機地連接起來。
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