[ 周永坤 ]——(2006-12-30) / 已閱52298次
信訪權(quán)其實(shí)只是一種通俗的說法，它在憲法的權(quán)利表現(xiàn)是批評(píng)權(quán)、建議權(quán)、控告權(quán)、申訴權(quán)。[18]來信來訪只是行使上述憲法權(quán)利的形式。根據(jù)現(xiàn)行憲法，信訪權(quán)可以分為二大類，一是批評(píng)建議的權(quán)利，一是控告、申訴、檢舉的權(quán)利。批評(píng)建議的權(quán)利是公民參與社會(huì)與國家管理的權(quán)力，它當(dāng)然可以直接向相關(guān)單位與部門提出；控告、申訴、檢舉的權(quán)利又可以分為兩方面，一是對(duì)于國家國家機(jī)關(guān)、社會(huì)管理機(jī)關(guān)、社會(huì)自治機(jī)關(guān)（例如農(nóng)村的村民委員會(huì)）及其工作人員實(shí)行監(jiān)督的權(quán)利，二是為保護(hù)自身的權(quán)利向國家機(jī)關(guān)陳情與尋求救濟(jì)的權(quán)利。陳情的權(quán)利可以向有權(quán)的機(jī)關(guān)提起，救濟(jì)的權(quán)利完全可以向司法機(jī)關(guān)提起，當(dāng)然，必要時(shí)候也可以向人民代表大會(huì)提出。由此可知，我國的信訪權(quán)具有雙重的意義。首先，它是重要的公權(quán)利，是公民民主管理國家的權(quán)利。這一民主性的權(quán)利在中國具有特殊的重要性，因?yàn)槲覈倪x舉制度與各種民主決策的制度不完備，公民向國家機(jī)關(guān)反應(yīng)情況與訴苦的權(quán)利就是中國公民的主要的民主權(quán)利，起碼在現(xiàn)階段是如此；另一面，信訪權(quán)具有保障私權(quán)的性質(zhì)，公民通過信訪權(quán)的行使主張私權(quán)利的存在并尋求司法救濟(jì)。信訪權(quán)的義務(wù)主體是國家機(jī)關(guān)，國家機(jī)關(guān)當(dāng)然有義務(wù)接受公民的來信、來訪，并將此類要求轉(zhuǎn)達(dá)于相應(yīng)的有權(quán)部門裁決。
信訪權(quán)的憲法性質(zhì)決定了國家機(jī)關(guān)接待信訪的合法性與義務(wù)性。因此，取消信訪的思路是有違憲法規(guī)定的。當(dāng)然，這并不意味著一定要建立單獨(dú)的信訪機(jī)構(gòu)，這一職能也可能有主管相應(yīng)事務(wù)的國家機(jī)關(guān)行使。
強(qiáng)化信訪的思路又如何呢？這應(yīng)當(dāng)從信訪的任務(wù)與特點(diǎn)來分析。
首先應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)，信訪作為一個(gè)特殊時(shí)代的產(chǎn)物是有它的存在價(jià)值的。在歷史上，它也產(chǎn)生過積極的作用。在文革及其以前，它起到了溝通人民與政府間的關(guān)系的作用。不過，不容忽視的是，由于它的非規(guī)范性與解決問題過程的非公開性，即使在那個(gè)時(shí)代，它也曾經(jīng)成為一些心術(shù)不正的人害人的工具，成為鼓勵(lì)告密行為的制度。[19]在文革結(jié)束至1980年代中葉的特殊年代里，它起到了平反冤假錯(cuò)案、解決所謂歷史遺留問題的作用，它甚至成為中國特有的一種人權(quán)救濟(jì)方式。在新時(shí)代里，信訪也有它存在的意義，它是公民控告腐敗的政府官員的作用。據(jù)研究，2000年湖南省舉報(bào)干部、尤其是領(lǐng)導(dǎo)干部違紀(jì)違法的增多，1995年——1998年期間上升了17.87%.關(guān)于干部經(jīng)濟(jì)問題的舉報(bào)上升17.76%,約占信訪總量的40％，反映干部作風(fēng)的上升了12.6%,占舉報(bào)總量的25％。[20]
但是，信訪作為糾紛解決制度卻有明顯的不足。
1、非規(guī)范性。非規(guī)范性指信訪過程從接受到問題的解決有很大的任意性，它沒有可以遵守的規(guī)范。因?yàn)樾旁L涉及的事項(xiàng)遍布社會(huì)各個(gè)方面的，同時(shí)又有相當(dāng)一部分是經(jīng)過規(guī)范性的程序處理過的（例如涉法信訪），信訪不可能依據(jù)各方面的規(guī)范來處理問題，它只能依據(jù)信訪者與處理單位的協(xié)商與討價(jià)還價(jià)。
2、非程序性。理想的糾紛解決制度的重要特點(diǎn)是它的嚴(yán)格程序性。嚴(yán)格的程序一方面可以給當(dāng)事人一個(gè)程序的正義，另一方面通過程序正義獲取較大的結(jié)果正義。程序性對(duì)于解決糾紛來說是十分重要的。第一，高度的程序性使雙方的訴求得以表達(dá)，便于最大限度地發(fā)現(xiàn)真實(shí)，使解決糾紛的決定盡可能建立在事實(shí)的基礎(chǔ)上；第二，高度的程序性使解決糾紛的過程得以展示，有利于遏制糾紛解決者高下其手，從中漁利；第三，高度的程序性便于取得當(dāng)事人對(duì)結(jié)果的認(rèn)同；第四，嚴(yán)格的程序也有“切斷糾紛”的意義，它使解決的結(jié)果成為“最終的”。但是信訪從收取信息到糾紛的處理，不可能有嚴(yán)格的程序。因?yàn)樾旁L機(jī)構(gòu)事實(shí)上只能是一個(gè)傳遞糾紛信息的機(jī)構(gòu)，實(shí)際解決糾紛的機(jī)構(gòu)仍然是信訪所涉及的問題的機(jī)關(guān)，因此為信訪制定統(tǒng)一的解決糾紛的程序是不可能的。事實(shí)上，林林總總的信訪規(guī)定（包括新的《信訪條例》）只是一些對(duì)信訪工作的要求與處罰性規(guī)定，都不是解決糾紛的程序性規(guī)定。
3、非專業(yè)性。解決糾紛是一個(gè)高度專業(yè)性的工作，在現(xiàn)代社會(huì)，解決糾紛的最終依據(jù)是法律，因此，它要求作為糾紛裁判者有專業(yè)的法律知識(shí)。這種專業(yè)性還包括專業(yè)的對(duì)法律進(jìn)行解釋與適用的方法，以及尊重法律的職業(yè)習(xí)慣與道德。這些都信訪人員所不具備的。
4、缺乏交往理性。合理的糾紛解決程序是建立在交往理性之上的，這個(gè)交往理性的核心是爭議的雙方面對(duì)面地、公開地、建立在規(guī)范認(rèn)同（法律、習(xí)俗等等）之上的、依據(jù)一定程序的平等的對(duì)話。而信訪作為糾紛解決機(jī)制在許多情況下雙方當(dāng)事人并不直接接觸，同時(shí)它并不強(qiáng)調(diào)對(duì)規(guī)范的遵守，而是千方百計(jì)地、甚至是不計(jì)成本地“息訟”。它的結(jié)果極容易走向兩極：一是漠視當(dāng)事人的正當(dāng)要求對(duì)當(dāng)事人進(jìn)行打壓甚至欺騙，迫使其放棄要求；一是在當(dāng)事人的壓力與更高的權(quán)力有所壓迫下賦予當(dāng)事人不適當(dāng)?shù)睦妗獣?huì)哭的孩子多吃奶。
5、結(jié)果的高度或然性。糾紛解決機(jī)制追求的價(jià)值之一就是結(jié)果的相對(duì)同一性，即相同的案件相同的結(jié)果。但是信訪的結(jié)果卻是高度或然的。其原因不僅在于前述制度本身的缺陷，還在于信訪官員追求的最高目標(biāo)是“息訟”而不是糾紛的合理解決。誠如有的上訪者所說：像撞大運(yùn)一樣，上訪者們都希望自己是幸運(yùn)的那一個(gè)。當(dāng)聽到有人因領(lǐng)導(dǎo)批示而解決了問題時(shí)，所有的人便又都充滿了希望。但是，這個(gè)希望十有八九是虛幻的——因?yàn)樾旁L解決問題的結(jié)果不具有一致性與連續(xù)性。
從經(jīng)濟(jì)上考量，信訪制度是一個(gè)成本高昂制度。它的成本可以分為經(jīng)濟(jì)成本與道德成本兩方面。
信訪的經(jīng)濟(jì)成本分為二個(gè)部分，一是信訪人的成本，二是公共成本。
信訪人的成本包括信訪的路費(fèi)、時(shí)間甚至人身安全和精神等諸多方面。幾乎所有的上訪者，都要經(jīng)歷這樣的路徑，從村里到縣里，從縣里到市里，再從市里到省里，這些地方都解決不了，他們的最后一站就到了北京。來到北京，又幾乎要走訪能找到的每一個(gè)中央級(jí)機(jī)關(guān)。遼寧鐵嶺的李國敏因法院糾紛自2001年起來京上訪，在北京和鐵嶺間往返已達(dá)數(shù)十次。案件在鐵嶺中院到省高院再到北京的人大、國辦和最高法院轉(zhuǎn)來轉(zhuǎn)去，4年間仍沒解決。如果碰到為“政績”（信訪量是重要的政績指標(biāo)）而不顧一切的權(quán)力主體，那么，信訪者的人身安全與自由都要付出沉重的代價(jià)。[21]有的人甚至為此付出了終生幸福及至生命的代價(jià)。這樣費(fèi)時(shí)勞神的上訪，其結(jié)果如何呢？調(diào)查顯示，實(shí)際上通過上訪解決的問題只有2‰，[22]也就是說，只有極少數(shù)人通過上訪達(dá)到了自己的目標(biāo)。這對(duì)任何一個(gè)想通過信訪解決糾紛的人來說，其成本都是不可計(jì)量的。對(duì)于那千分之二以外的信訪者來說，他的成本是無限大的。
對(duì)于政府來說，成本也是高昂的。
且不說政府在信訪上所付出的正常的人員與設(shè)備代價(jià)，現(xiàn)在單單是政府為降低信訪量所花的錢就是難以計(jì)量的。為了破除官僚作風(fēng)，有些地方因此建立了“各級(jí)信訪工作領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制和責(zé)任追究制”，這一制度要求，對(duì)發(fā)生較大規(guī)模的連續(xù)到省委、省政府或北京上訪，對(duì)社會(huì)穩(wěn)定和正常工作秩序造成嚴(yán)重影響的，要追究當(dāng)?shù)仡I(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，并視情節(jié)輕重進(jìn)行處理。客觀而言，這種信訪領(lǐng)導(dǎo)體制在一定程度上有助于個(gè)別問題的解決，但在“問責(zé)”壓力之下一些地方也會(huì)采取違規(guī)甚至違法的手段抑制上訪。這一壓力使地方權(quán)威不惜一切代價(jià)阻止上訪。這就無形中加大了政府的成本。這方面的成本起碼有：（1）堵住信訪的源頭所花的人力物力。許多地方派出專門人上門規(guī)勸不要上訪，這還作為正面新聞?dòng)枰詧?bào)道；[23]（2）攔截上訪人員所花的人力物力，社科院課題組的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，少數(shù)地方政府使用各種手段攔截上訪人(上訪人員稱之為“劫訪”)進(jìn)入上級(jí)黨政機(jī)關(guān)已是公開的事情；[24]有的地方甚至導(dǎo)致上訪人員與攔截人員的暴力沖突并造成嚴(yán)重后果。（3）從北京或省城拉回上訪人員所花的錢。11月1日，有記者在國務(wù)院辦公廳信訪辦、全國人大常委會(huì)信訪辦門前看到了沿街停靠的外地警車。這些警車分別來自遼寧、河南、河北、山西和山東。[25]為此，許多地方都在北京設(shè)立了專門的“截訪”常駐機(jī)構(gòu)，而從北京領(lǐng)一個(gè)上訪者回來，要耗掉1萬元人民幣，這是有關(guān)部門給省人大匯報(bào)的數(shù)字。
在道德上的，它降低了政府的威望。首先是由于上訪結(jié)果的高度或然性，導(dǎo)致公民對(duì)法律與政府的不信任；二是由于許多上訪的結(jié)果是對(duì)正規(guī)制度內(nèi)解決結(jié)果的否定（例如判決、行政決定），這進(jìn)一步造成法律與政府威信的流失；[26]其三是由于信訪制度是一個(gè)在正常制度運(yùn)作以外的制度而存在的，走上上訪之路本身是對(duì)制度內(nèi)解決結(jié)果的不滿而作出的選擇（有部分確實(shí)是在制度內(nèi)沒有尋求到公正的結(jié)果，或當(dāng)事人認(rèn)為沒有得到公正的結(jié)果），如我們提高信訪制度的強(qiáng)制性，并因此而危及政府官員的利益的時(shí)候，就會(huì)促使政府官員用法律以外的手段去解決“信訪率”，甚至追求“零信訪”，以提升自身的形象。這就必然產(chǎn)生對(duì)政府行為的“非法治導(dǎo)向”。這一非法治導(dǎo)向可能產(chǎn)生三個(gè)結(jié)果：一是為了降低上訪率，在日常政府行為中產(chǎn)生犧牲法律尊嚴(yán)與國家利益或者糾紛另一方的利益而滿足蠻橫的一方的非理要求，這會(huì)減少正常制度的“正義產(chǎn)出”。因?yàn)榉刹⒉徽f話，國家利益也不說話，也因?yàn)樵诶鎸?duì)立的雙方作出裁決時(shí)，“柿子揀軟的捏”有利于平息糾紛。二是采取各種方式以降低上訪率，以取悅上級(jí)，提升政績，這些手段當(dāng)然包括形形色色的侵犯權(quán)利的方法，在不得已的時(shí)候甚至不惜動(dòng)用暴力。暴力“截訪”的行為造成公民與政府的對(duì)立，對(duì)政府的威信造成嚴(yán)重的影響。[27]三是在進(jìn)入信訪解決機(jī)制以后，不惜犧牲法律與政府威信，滿足上訪者的要求，甚至無理要求。其結(jié)果是，受到傷害的是信訪機(jī)關(guān)以外的其他所有的國家機(jī)關(guān)，甚至是整個(gè)國家制度。
強(qiáng)化這樣一個(gè)嚴(yán)重非理性、高成本的的糾紛解決制度（指作為糾紛解決制度的信訪，而不是傳遞信息的信訪）是不合理的。強(qiáng)化論者的三條理由都是不能成立的。
首先，關(guān)于信訪要解決問題，解決問題就要有權(quán)。從表面上看這是有道理的。但是，信訪改革問題的關(guān)鍵是由誰來解決問題，是信訪部門，還是體制內(nèi)有權(quán)解決問題的部門。這就是說，它的關(guān)鍵是權(quán)力配置給誰，應(yīng)當(dāng)配置給國家正常體制內(nèi)的機(jī)關(guān)，而不能配置給信訪機(jī)構(gòu)，配置給信訪機(jī)關(guān)則打亂了整個(gè)國家體制。例如，司法問題轉(zhuǎn)到法院、舉報(bào)貪污腐敗轉(zhuǎn)到檢察院解決。強(qiáng)化信訪的思路預(yù)設(shè)由信訪部門解決問題，因而當(dāng)然結(jié)論是強(qiáng)化信訪部門的權(quán)力。問題是，信訪部門是不適宜作為糾紛解決機(jī)制的一部分的。理由除了上述信訪的內(nèi)在缺陷與成本太大以外，信訪成為糾紛解決機(jī)制一部分的根本問題是制度上的——它導(dǎo)致整個(gè)糾紛解決制度的紊亂以至無法正常運(yùn)作。中國的現(xiàn)實(shí)就是如此。
一個(gè)社會(huì)的糾紛解決制度本身是成體系的，一個(gè)有“實(shí)權(quán)”的信訪機(jī)構(gòu)一旦成為糾紛解決機(jī)制一部分、甚或是最終部分，它將導(dǎo)致對(duì)整個(gè)糾紛解決制度的沖擊——它增加了糾紛解決制度的變數(shù)與不確定性。由于信訪面對(duì)的糾紛大部分是已經(jīng)經(jīng)過正規(guī)糾紛解決機(jī)制過濾的，如果由信訪來對(duì)已經(jīng)生效的結(jié)果重新來處理，它實(shí)際上是對(duì)整個(gè)糾紛解決制度的挑戰(zhàn)。這方面特別嚴(yán)重的后果是對(duì)法院地位的威脅。我們可以通過對(duì)中國信訪者與權(quán)力者的互動(dòng)關(guān)系來說明這一問題。
信訪的熱情是信訪潮的心理原因，而刺激信訪期待心理的正是信訪的實(shí)權(quán)化：正是信訪的實(shí)權(quán)化使信訪解決了更多的問題，滿足了上訪者的要求，而這一信息將許多人引入了上訪的道路。因此，信訪壓力是與信訪解決糾紛的權(quán)力含量成正比的。由于向契約社會(huì)的轉(zhuǎn)型，糾紛量大增，這并不必然導(dǎo)致上訪，而是正常糾紛解決機(jī)制不健全，信訪權(quán)力的上揚(yáng)導(dǎo)致將糾紛引向了信訪。作為糾紛解決制度的信訪制度的最大特點(diǎn)是非制度化的權(quán)力，非制度化的權(quán)力無法建立在規(guī)范之上，只能建立在權(quán)力的等級(jí)之上，因此，上訪人員普遍相信更大的“官”而不是法律。這一現(xiàn)象使信訪者不斷向權(quán)力高層流動(dòng)，這導(dǎo)致上訪壓力的政治化。權(quán)力高層通過權(quán)力層級(jí)關(guān)系再將這一政治化的壓力逐級(jí)向下傳遞。
誰是這一上訪政治壓力的最大承受者？當(dāng)然是作為正常糾紛解決機(jī)制核心的法院。由于我國法院缺乏獨(dú)立的地位，這一政治化了的壓力直接導(dǎo)致法院審判活動(dòng)的變異。
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