[ 周永坤 ]——(2006-12-30) / 已閱52301次
因為涉法上訪的直接原因是存在案子，案子的多少與涉法上訪存在量的對應關系，因此法院的第一個應對盡量少立案，能不立案的就不立案。對于土地糾紛、勞資糾紛、拆遷糾紛等多發性、容易引發上訪的糾紛法院常常不立案，這一行為取向的重要制度誘因就是強大的信訪制度。筆者就曾聽到一位法院的高級領導在講話中對與重大的社會問題相關的權利糾紛不立案的做法表示贊揚。而失去正規制度救濟的權利主體的唯一方法就是上訪，否則就只有自認倒霉。例如，一位東北公民為了要求賠償他們在醫院看病時因輸血導致的致命感染而上訪，他說，“我們也覺得上訪沒多大希望，但法院不立案怎么辦。不過前兩天聽說解決了一批，我們就又來了。”[28]在接受問卷調查的632位進京上訪的農民中，有401位在上訪之前就上訪的問題到法院起訴過，其中法院不予立案的占到42.9％；認為法院不依法辦事判決敗訴的占54.9％。[29]這不能不說是一個嚴重的問題。這是一個將上訪問題與法院“隔開”的釜底抽薪的辦法。不過，既然是法院，就不可能不辦案，對案子怎么辦才能減少上訪？這就是法院的第二招：調解。
在1990年代中葉以來已經不被看好的調解再次成為法院的首要選擇。法院的領導希望通過調解來體現政績，法官則通過調解來實現自己的最大利益，減少政治風險，而輿論則向調解一邊倒。據報載，安徽省五河縣城關法庭人身損害賠償案兩年“無判決”。該法院不斷加大調解力度，堅持及時調解法、上門調解法、庭前調解法、庭后調解法、舉證促調法、訴訟保全促調法等靈活多樣的調解方式。2003年以來，該庭共審理人身損害賠償案件35件，其中調解撤訴的22件、調解當庭履行的5件，調解達成協議到期自動履行的8件。實現了受理的所有損害賠償案件無判決。[30]北京市崇文區人民法院刑事附帶民事訴訟調解率達到93.9％。[31]這些法院的做法不是個別的現象，據筆者調查，現在規避判決成為法官行為的特色。首選的是調解而非判決成為中國法院的時代潮流。江蘇南京市兩級法院2004年頭10個月的調解率也高達54.5%。[32]主要問題還不在于法官的這一選擇成為常態，而是社會與權力主體甚至學界都對這一選擇唱贊歌。
但是總是有人不愿意調解，對這一類案子，法院的首選目的是息訟。因為既然息訟是法官的首要政治任務，息訟也與法官的利益息息相關。這是公私兩利的事。在一個信訪制度突起社會里，如果一個公正的判決引起上訪，而一個不公正的決定卻可以終結糾紛，法官選擇不公正的決定就在情理之中。法官以“息訟”為最高目標無疑是背離法院的社會功能的，這一法院審判目的的扭曲對法院的傷害是致命的：法院的威信不是來自暴力而是來自說理，法院的威信來自審判的正義，而公民對法院判決的接受（不上訪）主要來自公民對判決的信任（經濟原因除外），從純行為取向的角度來說，接受判決甚至來自公民的“無奈”。法院判決目的的扭曲不可能不影響到判決的公正，而判決的公正含量的降低又降低了公民對法院判決的信任，特別是推翻判決的心理預期的強化嚴重刺激了上訪的沖動。可以說，法院已經陷入了一個減少信訪的外部壓力→審判目的扭曲→更少的公正→社會信任的流失→更多的上訪→更大的信訪壓力……這樣一個惡性循環之中。如果再強化信訪，它的必然結果就是信訪強度的增加，[33]信訪強度的增加很快轉化為對法院的政治壓力。這將進一步促使法院行為的機會主義取向。
從司法的最高原則——司法獨立原則來看，強化信訪的思路更是要不得的，它從內外二方面對司法獨立構成威脅。
一是信訪成為法院外干涉法院審判的制度建構。這一點是再清楚不過了：對于涉法信訪來說，其實質就是信訪者啟動法院外的權力干預挑戰法院的權威。這給司法外權威干預司法提供了制度力量。二是通過法院內的制度從根本上動搖司法獨立。由信訪所激活的政治壓力通過法院內部結構對法官的審判形成干涉。一些地方法院成立了專門的信訪機構，而這些機構大多是法院的行政領導。這樣，信訪人帶來的政治壓力就通過院長而轉嫁到經審法官身上，這從一個側面擴大了院長等行政官員對法官的行政控制能力，對司法獨立不利。例如，河南省湯陰縣人民法院成立“涉訴信訪接待中心”，建立目標管理機制，并由院長兼任信訪工作領導小組組長，相關業務部門負責人為本部門信訪工作第一責任人。同時，把信訪工作納入全院目標管理體系，實行分管院長包案責任制和部門“一票否決”制。對交辦案件不重視和不能落實信訪工作各項制度的庭室和責任人，視情節輕重分別作出責成說明情況、通報批評、誡勉談話、紀律處分等相關處理。這無疑使法官成為一個聽命于法院內行政首長的工具。[34]
以我國的國情——行政國度為理由而強調強化信訪權力的理由也是不能成立的。經驗只能用來解釋與理解事實，而不能證成價值。我國行政國度的國情對于理解為什么我國會形成信訪機制與近十年來信訪作為糾紛解決機制的崛起是很有道理的。但是它不能證成強化信訪的正當性。恰恰相反，既然信訪是一個行政國度的制度，而我國選擇的目標是建設社會主義法治國家，那么，我們的選擇就不能是強化信訪而只能是弱信訪。因為信訪是與人治（行政國度）相適應的，是與法治國家格格不入的。強化信訪不是有利于社會主義法治國家建設，而是對這一目標構成沖擊。因此，強化信訪無疑于飲鴆止渴！
以救濟渠道少而主張強化信訪的理由也是站不住腳的。社會糾紛的公正解決不在于解決糾紛的渠道的多，恰恰相反，在于它的少，甚至于在于它是唯一的：法院是唯一的、最終的糾紛解決渠道。信訪潮的產生正是我國糾紛解決渠道多而沒有一個最終權威所引發的。事實上，我國的救濟渠道可能比任何一個國家都要多。在一個多重的解決糾紛解決機制中，沒有一個最終的解決機關，貓多不捉鼠將不可避免，更有甚者將導致眾貓相互推諉以至打架，結果只能是鼠害未除又添貓患。
四、法治與中國糾紛解決機制的路徑選擇
強化信訪的思路沒有把信訪潮放到整個社會中去分析。它的結果只有二種：一種可能是由于將信訪政治化處理，迫使下級采用更為極端的手段對付信訪者，造成更大的社會糾紛，使社會糾紛進一步政治化，為個案解決增加難度，并將進一步使糾紛解決機制走向非理性化——制度本身的沖突、糾紛解決的高度不確定性。由于社會糾紛解決渠道的不暢與糾紛解決成本的增加，社會矛盾將進一步激化。另一種可能是信訪部門用國家的財力滿足上訪者的要求，其中自然包括不合理的要求，這一信息必然帶來新一輪更大的上訪潮。[35]它的進一步的后果是法院作為糾紛解決機制權威的進一步下降，法院成為外在權力的“滅火機”，它的必然結果是更少的社會公正，社會主義法治國家更難實現。
解決這一問題必須有一個大的思路，不能在信訪而言信訪。必須跨出信訪制度、在整個社會糾紛解決機制中來談信訪，在法治的大思路下認識社會糾紛解決機制，選擇法治的而不是人治的糾紛解決機制。信訪潮只是一個表象，其背后是社會矛盾的加深。根本的解決之道當然在于中共中央十六屆四中全會提出的“構建社會主義和諧社會”。一個和諧的社會當然是公平的社會。因此，我們應當從根本上改變執政理念：放棄“效率優先”的物質主義發展觀，確立“公平優先”的科學發展觀。公平是一個規范的概念，它要求從建設社會主義法治國家的大思路來選擇我國的糾紛解決機制，在法治的糾紛解決機制的框架內確立信訪的位置。
哈貝馬斯曾經深刻地指出現代資本主義的根本危機在于交往的危機——缺乏合理交往的渠道。這一理論其實也適用于走向法治的我國。近10年來信訪量的持續增加是一個重要的信號。社會矛盾的復雜與對立的加深是信訪潮的“源”。合理交往渠道的不足與阻塞表明我國的社會遠不是一個和諧的社會。正是在這一時代下，我國才提出了建設和諧社會的目標，應當說是很有見地的。
和諧社會的首先要條件當然是社會分配的公平合理，討論這一話題超出了本文的范圍。這里關心的是減少糾紛的另一個方法：拓寬與優化社會合理交往的渠道。西諺云：有好籬笆而后有好鄰居。這個籬笆就是合理交往的渠道，它的規范表現就是理性的法律，這個理性的法律當然包括權利的界限與權利不清時與侵權時的合理解決之道。現在許多糾紛的產生是由于權利邊界不明與對話渠道不暢所造成的——在權利界限不明的條件下人人都將自己的利益放大是必然的，對話渠道不暢導致矛盾的激化也是自然的趨勢。有鑒于此，建設和諧社會的當務之急是構建與社會主義市場經濟相適應的、以自由、平等、權利為導向的法律，特別是加強基層民主制度建設，使得民眾在他生活的地方可以講理，可以有效地爭取自己的權利。在這一合理交往渠道中，法院處于特殊的的地位——它處于這一個合理交往渠道的頂端，它的任務是化解社會中無法化解的糾紛，為這一類糾紛的解決提供一個合理交往渠道，在解決糾紛的同時阻止社會矛盾的激化。正是由于法院的這一地位，才要求法院的工作是高度合理的、高度程序化的、為雙方高度信任的，因而也必須是具有絕對權威的、最終的。因此，一個法治的和諧的社會的糾紛解決機制內部本身應當是和諧的、同時是社會合理交往的最終的渠道。
基于這一基本理念，我們認為在選擇我國的糾紛解決機制時，應當有三個基本的價值目標；
1、給予當事人更多、更徹底的司法救濟
我國目前的信訪幾乎都與司法救濟的缺陷有關：一是相當的信訪是法院不受理、當事人投訴無門才走上信訪這之路的，這是司法不作為或司法無權作為所引發的上訪；二是信訪中涉法上訪占了相當的比重，據統計有的地方竟占到95％，這是司法救濟不暢、不充分所引發的上訪。因此，當前首要的任務要改革司法制度，給予更多、更徹底的司法救濟，要將當事人引向法院這一解決糾紛的正規渠道。這要從二個方面改革司法制度。
（1）擴大與保障訴權的充分實現，解決上告無門的嚴重問題。前已論及，許多上訪是公民訴權沒有得到保障引發的，公民沒有到法院去說理的機會，自然要找到一個他認為是說理、訴苦的地方，在現行的體制下，只有上訪一條路。公民到法院說理的權利要充分保障，否則公民的權利就會落空，它的結果就不僅是信訪潮的問題，而是人權保障的問題。1948年的《世界人權宣言》（第10條）和1966年《公民權利和政治權利國際公約》（第2條第3款）都將接受獨立而公開的法庭的審判作為最為基本的人權。[36]要堅決改變用法律以外的文件克減公民訴權的做法。[37
（2）使司法救濟更徹底。實現這一目標的改革有二項。一是變二審為有條件的三審。我國目前實行的二審終審、同時又以寬松的審判監督制度為補充的制度是不合理的。因為這種安排一方面給予當事人在法院內講理的機會不多（因為審判監督程序的啟動是例外），另一面又對終審判決構成了沖擊，終審不終。三審終審制給予某些爭議大的案件三次司法救濟的機會，有利于確立司法的權威，同時也有利于平息當事人的訴訟意愿，有利于糾紛在法院內獲得解決。為了避免太多的訟累，擬以法律問題作為進入三審的條件，對于事實上的分歧應當在二審內解決。二是審判監督程序的規范化。審判監督程序的提起必須是例外，需要有嚴格的限制，這是基于判決權威的考慮，判決的權威是切斷糾紛的社會制度性安排。這一安排當然是有代價的——終審判決可以是不公正的，但是這是小害。否則將不但導致審判資源的浪費，同時社會也將無法中斷訴訟。提起審判監督程序必須有嚴重的事實錯誤或法律錯誤，而且此錯誤已經嚴重影響了判決，對當事人的權利構成嚴重侵犯的時候才能提起；同時，應當規定同一案件審判監督程序的提起以一次為限。
2、強化行政復議機構化解糾紛的能力，撤銷部門信訪機構
我國的行政復議制度的最大特點是大量的行政復議是由同級政府的部門來復議的，由于復議機構只是政府的一個下屬部門，這樣安排的結果是，或者由于官官相護的傳統，或者由于復議機構是原決定機構的下屬機構，使行政復議形同虛設，失去當事人的信任，沒有能發揮應有的解決糾紛的作用。與行政復議虛化同在的是許多部門內都設有信訪機構。這是不合理的。應當將行政部門內的信訪機構撤銷，將相關的業務交由復議機構辦理，將大部分信訪轉化為行政復議。這就將大量的信訪納入了法制的軌道。在此基礎上建立一級政府內統一的信訪機構，這一機構只能是一個轉遞文書與訴求的機構。
3、實現糾紛解決權威的法治轉移——法院是解決糾紛的最終場所現在的司法本身存在問題，這是涉法上訪大增的原因，但是，不是主要的原因。涉法上訪火爆的主要原因不在于審判本身，而在于法院的生態環境不好。社會一方面賦予法院解決糾紛的功能，另一面又對它不信任，不賦予它以獨立的地位，事實上也不賦予它的判決以最后、最終的性質。這從兩個方面推動涉法上訪。一是當事人對法院判決公正性的懷疑，二是對法院的判心存改判的預期。如果法院的判決是最終的，還有誰到法院外去尋求救濟？因此，必須賦予法院獨立、最終地解決社會糾紛的權力。這也是法治社會的唯一可以接受的安排，沒有什么地方特色可言。在法治國家，糾紛問題由法院按法律說了算，沒有其他可行之道。這方面要做的事就包括：修改憲法第126條，從憲法上徹底解決司法外權力干涉司法的可能。任何涉法的上訪只能轉交法院由法院在法律制度內解決。對于法定的最終判決，要推定它是公正的：起碼依法判決的結果在程序上是公正的。
五、結論
信訪制度本身是人治社會的產物，它是在單位社會下人治的導向所形成的，它不利于糾紛的解決與人權的保障。信訪潮的涌起是契約社會的興起與人治的糾紛解決機制的矛盾，在人治的糾紛解決機制中強化信訪的結果事實上大家已經看到，再強化它的后果只會更加嚴重，絲毫不利糾紛的解決，它最多是將糾紛掩蓋起來，從長遠來看對社會是災難性的。信訪權又是中國公民憲法性的權利，完全撤銷信訪也是不妥的，強化它更是錯誤的，因為它將把中國的糾紛解決機制進一步引向人治，使法治更難實現。結論就是：目前強化信訪制度是一個建立在錯誤的理論之上的錯誤的制度選擇，唯一正確的選擇是強化法院的功能，將信訪機構還原為一個下情上達的信息傳遞機構。
地址：蘇州大學法學院，Email: LLfreedom@sina.com
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