[ 郭俊 ]——(2002-1-24) / 已閱37532次
利益集團與立法之互動
郭俊
從人類歷史的發展來看，利益作為個人生存的基本需求之一，在很大程度上影響和決定著個人的行為和社會秩序的建立、完善和再發展，而法律作為幾千年來人們對社會治理方式的探索結果，也是在與利益不斷相互交織、相互影響、相互滲透中而發展和成熟的。但是，利益是非主動的、不能獨立發揮作用的，它對法律的影響必然要通過一定的中間主體來實現，而這一中間主體在絕大多數的時間里都是由形形色色的利益集團來充當的，因此在某種意義上可以說，法與利益的關系就是法與利益集團的關系。
對于正處于轉型關鍵時期的中國而言，改革開放帶來的利益分配方式上的根本性變革造成了社會利益結構的失橫與混亂，在此過程中出現了一批被賦予合法化外衣的新型集團，他們也同樣力圖影響立法以增進自己的利益，雖然他們與傳統利益集團施加影響的方式和程度上有著諸多不同之處，但在目的上卻是完全一致的。他們的影響和作用在一定程度上決定著我國現時的立法，并進而影響著正在進行著的中國法治建設事業。對于利益集團與立法的關系進行分析并以此為基礎剖析我國的現實將有著很大的理論和現實意義。
一、 對利益集團的詮釋
利益集團的產生和發展是利益對人際關系以及社會秩序產生影響、發揮作用的特性的必然產物。在利益追求過程中，當個人的利益表達遇到困難時，往往希望借助于集團的力量來使自己的利益得到更充分的表達和表現，于是以代表、反映個人利益為己任并尋求法律、政治制度保護的利益集團應運而生。
（一）、對利益集團內涵的界定
從一般意義上來講，任何一個集團或者團體都有自己獨特的利益追求，這是它們存在的基礎和意義所在。因此，從這個意義上來講，任何社會中的任何團體和組織都可以稱為“利益集團”。但本文所要論述的利益集團并非一般意義上的、有著一定利益追求的團體，而是經過眾多社會學和政治學學者的認真研究并科學界定之后形成的一個較為嚴謹的學術研究對象。社會學和政治學把“利益集團”作為研究對象始于上個世紀的50代和60年代，開拓者為美國學者。但由利益現象的復雜性所決定的，對利益集團進行定義是一件十分困難的事�！渡鐣茖W新辭典》中對“利益集團”解釋為：“它的基本含義是說明那些為了自身利益而有目的、有計劃地影響政府機構、立法人員或行政管理者的活動，但并不謀求控制政府及有關機構的社會集團。利益集團通過各種手段維護本集團的特定利益，促進本集團利益的發展，他們不僅宣傳自己的利益，而且必要是訴諸或威脅司法機構，以便達到維護和擴大本集團利益的目的�！�(《布萊克維爾政治學百科全書》中對利益集團有如下闡述：“利益集團是致力于影響國家政策方向的組織，他們自身并不圖謀組織政府…利益集團分為‘圈內’集團和‘圈外’集團，‘圈內’集團可以定期與政府磋商，并對政府政府政策的制定和實施發揮積極的作用；‘圈外’集團通常被視為非法，他們為在政治事務中獲得立足之處而奮爭�！�(
從利益集團的以上這些定義中可以看出：（1）、利益集團是一個有一定組織形式的群體。不論規模大小，它都是以群體的形式出現；不論組織的性質是長期性的還是暫時性的，也不論組織體系是嚴密的還是松散的，它都有一定的組織，不是那種完全的烏合之眾。（2）、利益集團都有著鮮明的目的性，那就是對集團整體利益的追求，這是利益集團形成的目的，也是其存在和發展的根本意義所在。（3）、利益集團的核心問題是利益主體實現利益的方式問題，所以利益集團通過各種途徑對政治活動、立法活動、行政管理活動等施加影響和壓力都是維護和擴大其集團利益的手段和形式，但正是它實現利益的方式使得它區別于一般性的、完全通過自己的經營性活動來獲得利潤的營利性組織，而且正是這些方式使它能夠對政府以及其統治秩序保持經常性的適當壓力，因此，它才常常又被稱為“壓力集團”。（4）、雖然利益集團時常通過影響政府政策、立法以及政府其他活動來實現自己的利益目的，但它本身并不以控制政府、掌握權力為目的，這使得它不似政黨那樣直接將目標確定在對政治權力的掌握上。雖然從某種意義上講政黨是利益集團的最高組織形式并且在很多社會中它是最大的利益集團代表，但對于已經形成嚴謹理論體系的政治學學科來說，利益集團與政黨是有著嚴格區分的不同的研究課題。
（二）、現代利益集團產生的條件
從近代各國的發展歷程來看，成熟的現代利益集團是在市場經濟發展到壟斷階段之后才產生和逐步發展的，這得益于以下幾個條件的出現：
首先，市場經濟的競爭加劇了社會利益的分化，在利益分化過程中必然引起利益差異的群體之間的矛盾和對立，這樣利益性質相同或近似而且處于同一利益水平上的人們在利益動機的驅使下結成一定的利益團體的可能性以及實際數量都在大幅增加，而利益集團數量的增加以及相互競爭的出現必然帶來它們自身的進一步成熟，促使他們探求更加有效的活動方式。而在市場經濟進入壟斷階段之后，競爭并未消失，反而更加激烈，在社會中的生存更加困難，這更助長利益集團的產生和分化。
其次，在市場經濟進入壟斷階段之后，國家與市場之間的關系也發生重大變化。在原來的自由經濟主義時代，國家扮演著“守夜人”的角色，但市場經濟后期發展造成的市場失靈、供需矛盾突出的現象使得政府不得不出面干預經濟活動，國家的政策導向和立法對經濟的發展所起的作用越來越突出，隨之帶來市場主體的活動越來越多地受制于國家政策和政府行為，在這種情況下，影響立法和政府決策以維護和擴大自己利益就成為利益集團的必然選擇之一。
再次，資本主義發展到壟斷階段標志著其已經進入成熟時期并進入一個新的階段，與經濟制度相配套的多元化民主政治體制也趨于穩定和成熟。在這種政治體制架構下，各種團體和組織生存和發展的條件和環境比較寬松，對政府行為施加影響的途徑也逐漸增多，而利益集團正使利用了這種有利條件才逐步成熟和壯大起來的。
正是在以上各種條件的“催化”下，利益集團的產生和發展成為現代社會經濟生活和政治領域中具有著普遍性和有著重要影響力的現象，并成為政治學、社會學、法學及經濟學等各學科的重要研究課題。
二、利益集團與立法關系的一般理論
從其本質和目的來看，利益集團以追逐利益為己任，直接參與利益的經營與瓜分，不愿承認和遵守社會固有的行動規則，只愿意按照利益原則來支配自己的行動。但是，社會畢竟是一個有著一定組織機構、有著諸多固定化行為模式的有機體，在其長期發展的歷程中形成了一整套既復雜而又十分具體的思維和行動的準則，社會中經濟、政治、法律、宗教、道德等方面的規則和制度影響和決定著社會中每個人的行為，維系著這個社會的運行和發展。作為社會的一個組成部分，利益集團必然受到這些基本準則的制約。但是如果現行制度和規則與他們追求利益的行為不相吻合甚至成為他們的障礙，則以它們遠遠強于個人的力量必然不會甘心于受阻，那么通過施加壓力來改變制度從而為以后的發展拓寬空間就成為它們必然的選擇之一。
在現代文明社會，法治以公平、公正、穩定等特性壓倒歷史上曾經產生過的各種治國方式成為絕大多數國家的選擇。在法治社會中，法律是現有政權對社會進行統治的主要中介，越來越多的領域被納入法律的管轄之下，而立法是法治的第一個關鍵性步驟，因而利益集團欲在社會中開拓出有利于自己發展的大道必然要對立法施加影響。
（一）、利益集團對立法施加影響的途徑
對目前世界上絕大多數國家實行的代議制民主制度而言，從理論上講似乎選民是政治體制運轉的基礎和決定者。但無論怎樣宣傳或者理論上如何論證，真正的民主都只是停留在書面上和政治制度的設計之中，因為普通民眾與龐大而成熟的利益集團相比，在資金、能力、社會地位以及對信息的掌握上都存在著嚴重的不平等現象，他們很難在選舉中脫穎而出，成為真正意義上的民眾代表，“選民只是墻頭上的蘆葦，不可能依靠他們來組建一個良好的政府，一種只把錢花在刀刃上的政府。一方面，普通選民從他所屬的壓力集團中獲益，盡管他得到的收益可能比他想象的要小；另一方面，他將受到其他壓力集團的傷害，結果，凈收益實際上要比沒有壓力集團的活動要糟。選民受到信息的限制，意味著他只有促進壓力集團才能有效地發揮作用”(。
利益集團為了實現其利益在立法上的最大化，會努力在選舉過程中讓其成員進入立法機關、政府部門或者是對立法、行政活動足以產生影響的部門中，這是實現其目的的最直接而且是最有效的方式。這一現象在當前較為發達的國家中十分常見，而且這也是“政治是經濟的集中體現”這一政治經濟學基本定理的突出表現之一。為了保證選舉結果符合利益集團的意圖，他們不惜出巨資贊助候選人，而一般國家對選舉候選人所設置的最低財產標準更擴大了利益集團在這方面的優勢，而僅這一點就使得廣大一般民眾失去一展身手的機會。
除了在資金支持上的有利形勢外，利益集團控制選舉在很大程度上依賴于對輿論和傳媒的巨大影響力乃至控制上。在一個地域遼闊、人口眾多的國家中，一個侯選人要從眾多人士中脫穎而出，傳媒的宣傳、介紹并為其制造輿論氛圍是必不可少的關鍵性工具，甚至從某種程度上講，輿論的導向對最終結果可以起到決定性作用。而在現代社會中，隨著開放程度的縱深化和傳播手段的多樣化，媒體由國家一手控制的局面已經大大改觀，國家與傳媒的關系正逐漸發生根本性變化，大眾媒體自由化、股份化和私有化已成為一個潮流。在國家逐步退出一些媒體領域的同時，某些利益集團必然趁虛而入，憧憬著全面掌握、控制乃至自己創建輿論工具，即使自己不能控制也要努力與有關媒介建立和維持良好的合作關系。而傳媒界在擺脫國家嚴格控制之后，多數會陷入利益集團的包圍圈，受制于某個或某些利益集團，或者自身轉變成一個獨立的利益集團。在這種情況之下，經濟上的支持和維系帶來的必然是政治上的服務。(因此，在某種程度上可以說，金錢是利益集團的經濟資本，輿論則是其重要的政治資本，他們共同服務于“利益”這一終極目標。而利益集團與媒介的結合對政治生活所帶來的影響不僅在于對選舉過程的操縱，而且對上臺以后的當權者的活動同樣起著十分大的影響。這一點看一下各國大選前夕激戰不已的輿論戰、大辯論以及每一項新的政策出臺前后媒體上各方的激烈爭吵就十分可以明了。
在資金優勢和輿論導向等優勢的支持下，利益集團在選舉過程能夠部分實現其目的，因為在一個國家中并不是只有一個利益集團，他們相互之間也存在激烈的競爭。在議員、其他參與立法者以及能夠影響立法的人士進入權力系統并隨著整個體制進行運轉后，他們的活動雖然會在很大程度上受原有立場的決定，但必然會在此過程中產生偏差，在某種情況下還可能產生矛盾乃至對立的結果，這當然不是他們背后的“影子集團”所欲看到的結果。為了實現立法過程中和法律修訂過程中對自己利益的最大照顧，他們同樣要通過各種方式來干擾和影響立法和政府決策行為。
對于那些比較強大而且在立法機關和政府中有自己代言人的利益集團來說，他們不但要確保自己的代言人在立法過程中直接維護和保護己方利益，而且還要爭取到那些與自己有近似利益的人士對自己利益傾向的支持。而由于他們經濟地位的強大，他們得以有機會經常與這些議員和政府官員們接觸，保持聯絡，了解政府政策動態，并及時制訂對策，在適當的時機向議員及政府官員“兜售”自己的主張，施加影響，保持適當的壓力，最終通過適當而又能夠為廣大選民接受的方式將其主張予以體現和貫徹。因此，這種體制下的立法者一般都要代表多個不同的集團，而每個集團都各有所求，他們的目的有可能是矛盾的，議員們必須仔細權衡，以求實現某種折衷，最終使各個集團都能略有所獲，所以這種工作量大而且復雜。但無論怎樣，在這個過程中，利益集團的影響和作用力要遠遠強于一般民眾。
但是，在比較健全的民主體制下，立法者畢竟是由選民選舉產生并且要在一定程度上對他們負責，因此立法者又不得不照顧一下廣大民眾的意愿，如果民眾的想法與利益集團的傾向不符甚至根本對立，則會在很大程度上影響著集團利益的實現，但利益集團屈服于普通民眾的情況相對于他們目的的實現來講是少之又少的。之所以會是這種局面是由于以下情況的存在：
首先，選民“無知”。此處所謂無知并非指文化程度低劣愚昧，而是指他們對于政治決策以及如何通過立法實現自己的利益缺乏充分的了解，他們或者為了生活而無暇顧及于此類事務，或者對這類事情根本沒有任何興趣，而且這種政治信息和意識的缺乏“不是一種簡單的隨機性無知，而是一種傾向性無知，個人很可能就他關心的幾個問題擁有大量信息”(。在這種情況之下，他們在很多問題上往往會陷入盲從的境地。這種狀況也在一定程度上助長了立法者立法行為的任意性。
其次，民眾自覺結合的團體意識缺乏。這種狀況使得相似觀點和主張難以有效組織和匯集，更難以形成一股有影響和震撼力的力量，在這種情況下，單個人的主張對于整個社會來說，影響可謂微乎其微，那么個人很正確而且很莊嚴的一票會淹沒在眾多隨波逐流的選票之中，因此，“普通選民寧愿保持在潛在無知狀態”(。而更為不利的是，個別有條件、有能力獲取充分信息者并不一定將其所獲取的信息用于指導自己進行理性的選舉行為，“他獲取信息的目的似乎只在于與別人交流，比別人有優越感，更重要的是為自己的代表隊歡呼”(r)。
再次，對于選民信息的無知，固然有其自身的原因，但在很大程度上是利益集團有意制造的一種局面，因為這樣他們能夠更容易地實現自己的目的，而他們的工具就是前面所提到的對媒介的控制和利用。集團媒介與利益集團可以說相互利用，而他們參與利益瓜分的途徑主要有兩個：一是前面所提到的動用媒介參與選舉，通過選舉產生自己的利益代言人。一個是對輿論工具進行再瓜分，通過擴大輿論陣地和覆蓋面的方式，為集團間利益的再瓜分和再組合創造輿論優勢。在這種相互控制和利用的局面下，新聞媒介以及由其主導的輿論導向就難以獲得真正意義上的獨立，集團利益的每一次變動都會帶來媒體導向的轉變，他們所傳遞出來的信息也不可避免地待遇很嚴重的傾向性。而對有些沒有受到利益集團控制的媒體來說，他們的管理者很可能具有自己特有的政治企圖，他們同樣會操縱自己所控制的媒體工具從事政治說服，積極鼓勵那些有利于他們政治目的的宣傳報道。因此，在此種情況之下，媒體所傳達出來的信息多是經過選擇、進行篩選之后的，那么選民就無法對于立法機關所進行的立法活動或修訂法律過程中的決策動向做一個全面而正確的價值判斷，而利益集團則可能以此為自己的行為罩上合法、合理的表象。
可以說正是由于以上三個方面的原因大大降低了了普通民眾在立法過程中的影響力，從而造成了他們的利益訴求受壓制和被忽略的狀態。在強大而且有組織的利益集團前面，“那些有能力進行有效組織的壓力群體的關注點，可以說在很大程度上支配了因種種原因而無法形成有效組織群體的思考傾向”(。因此，這種立法過程及結果的傾向性是顯而易見的。
（二）、利益集團影響立法的利弊分析
在多元民主政治體制下，各個利益集團爭向對立法和政府其他的決策行為施加影響的積極意義在于：
首先，利益多元化的出現是法治發展的社會基礎，只有存在多樣性的利益沖突、競爭和協調，才能使立法和政府的決策行為建立在對社會各個方面的利益和需求的綜合考慮并加以平衡的基礎之上，而在各方妥協的基礎之上產生的法律以及建構起來的法治秩序才會得到各方更大程度的認同、遵守和維護，因此，“在妥協中才逐步確立了法律的至上性和普遍性，也只有妥協，社會才能以最少的成本獲得最大的收益”(。
其次，不同種類、不同能力的利益集團對立法、政府的決策行為施加影響能夠在很大程度上約束和限制政府權力的行使，他們的影響力必然使政治權力的發揮不能夠“隨心所欲”，從而公民的個人權利和自由才能得到更大程度的保障和體現。
再次，利益集團的活動和作用的發揮彌補了代議制民主的一些缺陷，因為選舉并非每天都在進行，政黨對其自身的政治意圖也可能會含糊其詞，利益集團的活動等于幫助人們在選舉的間隙期參與政治生活，幫助人們對自己所關心和了解的領域的立法和政府決策施加影響。與以上優點相比，忽略對多元利益的承認并施以法律的保護正是專制體制政府最大的失誤所在。在專政體制下，政府擁有無限的權力，因此它可以采取任何在其看來是必要的措施去實現自己認為是正常而必要的目的，長時間下去，它必然會失去利益被忽略的那部分人群的支持，那么它統治的根基就無法穩固而長久。
同時，我們也應看到，利益集團的影響過于強大也會帶來很多不利因素。最大的害處在于，如果政府不能保證相對較弱的利益群體的利益，那么他們就會成為這種體制的受害者，也許這種情況之下所造成的危害要嚴重于專政體制。
在這種體制下，弱勢利益群體表達和反映自己利益的主要依靠在于由行會、工會和專業性組織等構成的龐大的中介性社會團體組織。雖然強勢利益集團有時也有自己的團體，但絕大多數團體和組織的作用和價值則在于他們是處于社會較低層次、實力較弱的社會人員的一種十分重要（而且很可能是唯一有效）的利益反映渠道。對于這些人群來說，他們數量龐大，但卻經濟實力很弱，從而導致政治上失去了表達自己意愿的機會。雖然那些強勢利益集團利益進行活動時，也會基于這類人員的數量而適當考慮和照顧一下他們的利益，但畢竟已在事實上產生嚴重的傾斜。因此，他們必須團結起來，形成較為強大的群體，并通過自己的代言組織反映自己的利益，與政府進行討價還價，影響社會公共決策，只有這樣才能被重視，才能被考慮。而且這種中介性的社會團體和組織的存在在社會中形成了一個從最高層到社會底層之間、能夠被政府和社會民眾都認可的“緩沖地帶”，這個“非強制性、公民自愿參與的公共活動領域”(對于緩解各個階層的矛盾、維持社會平衡發揮著重要作用，尤其是在社會轉型時期更是如此。由于社會中介性組織所處的這種特殊地位，它在很多國家中還被賦予半官方地位，如在德國，法律規定行政部門在草擬立法之前必須同各大“利益組織”協商；在日本，農業協同組合中央聯合會已經把公共政策的廣泛領域變成實際上的禁區，因為他們人數超過900萬，而且選舉制度使農民在投票選舉中的分量高達城市選民的3倍，所以農民通常能夠阻止有損于其利益的政策實施。(因此，對利益集團的研究不應也不能忽略社會中介性組織在其中發揮的重要作用。
（三）、如何削弱利益集團對立法的不利影響
在多元民主社會中，雖然弱勢利益群體也有自己的利益訴求渠道和反映途徑，但可以十分明顯地看出，他們的影響力和能量顯然要比有組織、有強大經濟基礎的利益集團弱得多，為了維護社會整體的公平，維系社會體系的健康、順利運轉，需要政府有意識地采取傾向性措施，保證他們的利益得到適當“照顧”。這些措施主要包括：
1、政府和立法機關必須正確定位。在各種利益集團都努力發揮作用的前提下，雖然各個成員都不可避免地帶有利益立場，但政府作為一個整體，應該盡量置身于外，使自己保持一個相對中立的地位，也即“政治市場的供求雙方都有利益集團，政府主要起著經紀人的作用”。(r)卓越的政治家在利益紛爭的場外應能清楚地看到各派所代表的利益是什么，會帶來什么結果，同時更要有一定的前瞻性，能夠從長遠出發協調各派利益，使各種利益得到和諧共處，然后以其為基礎制訂規則，成為仲裁者，而絕不能將參賽者與仲裁者的職責一并承擔。在健全的民主體制下，政府絕不能代替利益集團和民眾作出抉擇，否則社會發展過程中出現的所有責任和社會反彈都會集中到政府身上，政府就難以充分協調利益集團之間的利益摩擦和沖突并且很可能會陷入其中難以自拔。此時，為了維持安定只得對各利益集團輪番安撫，這樣本來是各利益集團之間的摩擦轉變成了每個利益集團分別與政府的摩擦，本來可能只是社會中某個利益集團對另一個利益集團的不滿就會被轉化成雙方對政府的不滿，政府在這種情況下推行任何政策都會失去信任和支持而變得寸步難行。(因此，政府自身定位正確與否將極大地影響到法律的優劣與法治秩序的健康與否。
2、一般民眾要有自己的利益訴求渠道。相對于那些經濟實力強大、政治影響力深厚的利益集團來說，普通民眾所形成的利益集團的聲音就顯得弱小了許多，而且由于媒介的關系也不能順利地傳達出去，那么為了保證機會的相對平等，必須保證他們有足夠的利益訴求渠道，如言論自由、出版自由、集會自由、結社自由、罷工自由、游行自由等，而由于他們人數的眾多，采用這些方式也更有利于引起有關人士和權力機關的重視。這些基本權利的真正實現才能保證他們可以用和平的、非暴力的方式維護自己的利益，也只有這樣才能保證其他強勢利益集團不能忽視他們的存在，不能不顧他們的利益而為所欲為。
3、為了實現更大程度上的公平，應加強弱勢利益群體的組織化，并賦予代表其利益的中介性團體組織以法律上更高的地位和決策中更大的發言權。在一般情況下，那些強勢利益集團的組織化程度相對較高，而沒有組織起來的或無法組織起來的群體中，往往包含著一些重要的利益群體，如廣大消費者、納稅人、婦女、老人和許多其他群體，他們構成了人口中的大多數，但他們的松散、無組織性導致他們始終處于那些強大的有組織的利益集團的剝削之下。為了促進社會最大程度的公平，需要政府有意識地扶植和支持，予以特殊照顧。因為，“共同利益的存在通常不會導致這些利益群體自生自發地形成一個綜合性的組織，而只有當政府積極支持把這類群體中的所有成員都組織起來的時候，或者說，只有當政府至少容忍利益群體采用強制性或歧視性手段來建立這種組織的時候，上述那種共同利益的存在才能夠切實導致這些利益群體形成某種綜合性的組織。”(
4、為了減少立法中的不公平現象，可以盡可能多地使用全民公決。瑞士在許多問題上都采用全民公決而使國家秩序更為健康、公民更滿意，但那主要是因為它是歐洲最小的國家，對于人數眾多、地域遼闊的國家來說未必適用。但是，全民公決確實消除了在某項政策上以犧牲公眾利益為代價為力量強大的少數人帶來巨大好處的互投贊成票的立法方式。由于全民公決耗費成本巨大、效率低下，不應該也在事實上不可能被頻繁采用，但是在涉及重大問題的決定上（比如憲法的制訂與修改、民族自治權的決定等）有時則很顯得有必要。
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