[ 郭俊 ]——(2002-1-24) / 已閱37550次
三、我國現階段利益群體的分化及對立法的影響
（一）、我國社會利益群體分化概述
在改革開放走過20多年的歷程之后，我國進入了一個建設社會主義市場經濟、建設有中國特色社會主義的新時期。與過去相比，我國現階段的社會利益格局發生了重大變化，原來整體性、單一性的利益結構正逐漸向多元化的利益格局轉化并已形成初步輪廓，原有的處于靜止、孤立狀態的一些社會階層和組織正逐漸活躍起來并成為一部分人的利益代言人，他們也在通過不同的方式和形式發揮著自己的影響和作用。
對于我國社會中正在發生著的利益格局的重大變動，我們會發現它與前面所提到的利益集團在本質、作用方向、影響方式等方面上都存在諸多相同之處，因此，用利益集團的有關理論來研究中國的社會問題同樣適用而且可能很容易說明問題。但是，這樣就會與以前我們所一貫堅持人民利益一致、不存在根本性矛盾等傳統理念產生矛盾。其實這一問題的關鍵點就在于對市場經濟的正確認識。前文已經指出，利益集團的產生、發展并發揮越來越大的作用是市場經濟發展到一定階段的必然產物，而我們目前所發展的社會主義市場經濟在市場基礎作用的發揮、資源的配置方式等經濟領域與西方的市場經濟并不存在本質的區別，我們著重強調的是經濟領域之外的東西，如社會的公平、政府作用的發揮、意識形態的控制等，因此，在市場經濟日益深入發展的中國，利益集團的出現和日益強大的社會影響力是不容否認的事實，而且我國正處在市場經濟很不完善、正在由傳統經濟體制向市場經濟體制轉化的過程之中，而這種轉型時期正是社會利益格局深刻變化、利益集團得以形成和發展的大好時機，因此，研究中國利益集團的現狀、分析其利弊、研究歸制措施就尤為必要。
但是，從組織程度、成員穩定性、集團意識、行為方式、作用能力等方面考慮，我國目前并不存在嚴格意義上的、如西方國家那樣規范的利益集團，但卻已經產生和分化出大量的利益群體和階層。這些利益群體和階層在市場經濟的逐步形成和發展過程中通過合法或者不合法的手段積累了大量的財富，已經具備了利益集團的某些性質，在這種情況下，只要具備有利于其發揮作用的適宜環境，利益集團現象就會應運而生。(對于我國現有利益群體的產生、發展過程以及所能發揮的作用進行研究，必須充分重視以下方面：
1、改革開放中造就了大量的既得利益群體，他們或者因為市場經濟的不規范而得到了好處，或者利用所處的壟斷地位正在牟取暴利，或者利用政府行政管制的漏洞而損公肥私。這些既得利益群體是計劃經濟向市場經濟轉型過程中最大的受益者，他們的產生和發展不夠規范，也缺乏扎實的基礎，他們的活動破壞了市場的公平原則，他們的存在損害的是其他社會群體的利益。如果是在完善的市場經濟環境下，他們既不可能取得也無法維持現在所獲得的一切，因此，在我們逐步推進經濟改革的過程中，他們會為了維護自己的利益而力圖維持現狀，防止改革深化打破現有對他們有利的格局，剝奪他們的利益。因此有人將既得利益群體視為中國市場經濟改革的阻力。(
2、與一批新的利益群體出現相對應的是整個社會的分配不公問題越來越突出。原來在計劃經濟體制下享有一定權力或者在經濟改革過程中能夠利用或依靠權力的人群在權力市場化的過程中迅速積累起大量社會財富，這批人在新的體制下或者繼續處于政治體制的中心，或者徹底走向市場，但他們在此前所積累的社會財富、打下的社會基礎足以保證他們在整個社會的分層中能夠長時間地處于較高層次，而與之相對應的原來社會底層分子中只有極少的一部分人能躍升到上層，絕大多數人則仍然保持在原來的狀態，雖然按照縱比來計算他們也有了長足的發展，但他們與現存社會中的精英階層之間的差距與原來相比卻變得越來越大，低收入者的相對水平正在不斷下降，由此帶來的社會問題也日益突出，尤其是進幾年來，下崗工人的增多，農民收入的減少而負擔在不斷加重，城市邊緣群體逐漸增多，這些問題已經成為影響我國社會穩定和經濟進一步發展的一個決定性因素。
3、雖然人們的利益已產生巨大的分化，但有著比較一致的利益的人群的集體意識不夠強烈。無論是從改革中獲得巨大利益的精英階層還是因改革而利益相對受損的群體，在表達自己的利益需求和政治意愿時都缺乏比較自覺的團體意識，許多市場主體在對自己的利益予以表達并尋求保護時很少有人考慮到以集團的模式去行動，而多以個體為單位用直接影響甚至通過收買官員的方式來達到目的，這在一定程度上助長了腐敗現象的發生和猖獗，但由于目的能夠達到，反而進一步強化了對自己獨立行為的信任。正是由于這種現象的存在，他們至今仍然是單獨的個體，雖然有著很多共同利益卻無法形成團體優勢，更別說成為象西方國家那樣的利益集團了。
而利益群體之所以尚未形成利益集團，還在于以下幾個因素的影響和制約：一是由于自身集團意識的欠缺，他們大多缺乏合作的自覺意識；二是我們長期以來的社會和政治環境還不太允許那種大規模的集體行動，比如對游行示威、罷工、結社等行為都是在事實上禁止的；三是由于改革的正在進行，利益的分化還在不斷發展和深化，人們的利益需求還不太固定，個人在社會中所處的位置處在快速而又激烈的變動之中，他們也無暇仔細考慮自己所處的這個群體到底是應該追求什么樣的目標。由于以上原因的存在，致使利益集團在我國還是一個尚未成熟的社會和政治現象。
（二）、現有利益群體對我國立法的影響
由于我國現有利益群體不夠成熟，他們對我國政府活動以及立法的影響也不似利益集團那樣深刻，其作用方式也不是十分規范。但這種影響已經開始顯現并在不斷加強。他們對我國政府的決策行為和立法活動的影響表現在以下方面：
1、目前，既得利益群體往往以部門利益的形式出現并在一些法律、法規的制訂過程中爭權奪利，拼命維護自己的利益。由于我國還處在計劃經濟體制向市場經濟轉化的過程中，過去計劃體制下所形成的政府統管一切經濟活動的模式的影響還未完全消除，政府職能的行使和權力的發揮還未從原有的思路中解放出來，因此很多政府部門難以割舍以前所享有的經濟權力和利益，在市場經濟下成為了最大的利益群體，并且還親自參與社會經濟活動，這樣他們就在社會經濟交往中一身肩挑“參賽者”與“仲裁者”兩個角色，嚴重違背了在前面所提到的政府中立的立場。而且，由于我國的政治體制在事實上是以行政權力為中心，政府享有很大的立法權，即使由人大立法，也往往是先由相關部門起草草案，而最后通過的法律與其一般不會產生根本性變化，這樣就形成了政府部門自己立法、自己執法和自己守法的奇特局面，那么這種法律的公正性、實施的效果都不能不讓人打上大大的問號。比如在99年頒布通過的合同法中，工商行政管理部門和其他行政主管部門取得了對合同的監督管理職能（合同法第127條），而在國家科委的堅持下，科技合同法幾乎原封不動地搬入合同法，而且即使如此，仍不能滿足他們的要求，還堅持將科技合同法從現行合同法中獨立出來，單獨規定，而有關部門又提出現行合同法只管轄債權合同，物權合同也應單立新法進行規定，如果這些“企圖”都能“得逞”，則所謂“統一合同法”之說將成為一個笑柄。
另外，一些原來由政府直接控制經營的行業在市場經濟中雖然從形式上走向了市場和社會，但由于與政府所存在的千絲萬縷的聯系使得他們在享受著壟斷利潤的同時又通過法律上的便利保護自己的利益，限制著同類事業的發展。“銀行加證保、兩電加煙草、兩油加外貿、掃地的也不少”(的民謠辛辣地諷刺著這種不合理的現象。在當前的經濟生活中，由于我國經濟法律制度的不完善，這些壟斷性行業及其主管部門制訂的規章和慣例都在事實上發揮著法律的調整作用，而有關部門重新制訂法律或者修訂法律時必然參考乃至照抄他們的這些規定，其結果可想而知。
2、與部門利益膨脹“交相輝映”的是地方利益的凸顯以及地方保護主義的盛行。在原來全國整齊劃一的局面下，各個地方都由中央統一安排，不存在多大差異，而且地方立法也沒有顯示出其意義和價值來（民族自治地方除外）。但在改革開放以后，權力在一定程度上被下放，地方的自主性顯現出來。各地為了發展經濟，紛紛制訂自己的優惠政策，出臺大量的地方法規、規章，這也確實為各地經濟的發展作出了很大貢獻。但是，在此過程中產生了一個很大的問題，那就是地方保護主義的盛行，各地法規相互矛盾、對立的情形時有發生，很多資源都被浪費在相互內耗之中。從全國的整體上來考慮，地方利益的相互牽制和消耗是利益群體對國家立法的最大影響所在。
3、隨著政治體制改革的加快，人民代表大會的作用在逐步加強，公民對于人大代表也逐漸重視和信任起來，在這種情況下，各個階層、各個行業也以自己所產生的人大代表數作為政治地位的體現和象征，這與西方國家利益集團選擇代言人進入議會和政府有很大的相似性。在改革開放以前，我國政治權力的核心事實上集中在黨和政府手中，所謂“最高權力機關”全國人民代表大會和地方各級人民代表大會只是一種形式和象征，人大代表無法體現代表性，不能反映人民的意愿。隨著政治體制改革的進行，人大的立法工作、監督職能、決定權作用都在不斷加強，人大在一定程度上擰轉了“橡皮圖章”的不良形象。在這種情形之下，各界人士對人大代表的產生以及名額的分配也開始重視起來，并以當選作為自己政治地位的提升，尤其是私營企業主、個體戶等過去被認為是非公有制經濟而地位不高的行業從業人員更將這看作翻身的機會。而人大代表分布的廣泛性、代表意識的增強也使他們在立法中所起的作用進一步加大，這也在客觀上為利益群體影響立法制造了機會和條件。
4、代表一部分群體利益的團體開始出現并逐漸發揮作用。前文曾經指出，中介性團體組織是社會弱勢利益集團對立法和政府決策發揮作用的主要途徑，在中國這種情況也開始出現并已經發揮作用。比如代表消費者的消費者協會在消費者維權方面發揮著不可代替的重要作用，比如全國婦聯的意見對婚姻法的修訂起著決定性的影響。而最為顯著的例子則是先富起來的私營企業主、個體戶們，他們在經濟實力強大之后，要求政治參與的熱情也越來越高，他們有自己的組織——全國工商聯，有宣傳這個階層利益主張的媒體——《中華工商時報》，在人大與政協中代表所占比例也越來越大，多年的不懈追求終于換來具有劃時代意義的“1999年修憲”，將保護私有財產不受侵犯寫進了憲法，這可以說是這方面的突出代表。(
但是，在看到這種變化的同時，我們更應清醒地認識到，這個渠道還有很大的不足：首先，這些組織雖然稱為群眾性組織，但在性質上都是半官方，他們的領導人都是由黨和政府的領導者兼任，目前還沒有一個能夠真正表達自己意愿、能夠發揮自己作用的群眾性組織，現存的這些所謂群眾性組織的意見能否發揮作用在很大程度上取決于領導者的級別高低、能力大小，取決于現在的政策傾向，它們自身的力量并不能夠起決定性作用（在不久前的機構改革中，國務院又將幾個原國家部委的全部人員轉化為新成立的該行業協會的領導，地點、機構、工作方式、待遇都未曾發生根本性的變化，這一點再一次深刻地反映著這一現象。(）。這樣就與國外的類似組織有了區別，國外是這些組織自下而上地反映意見，因其作用的凸顯受到重視而被賦予了很高的地位，比如前面所提到的德國和日本的情況，而我國則是由上而下，與其所代表的群體的關系并不如與政府的關系重要。
其次，絕大多數處于社會較低層次的利益群體還缺乏這種代表組織，他們還沒有自己的利益訴求渠道，尤其是近年來處境越來越艱難的農民、下崗工人、以及被稱為邊緣人的“閑散人群”，他們才是立法和政府決策過程中真正值得重視的。但是，工會功能的錯位、村民自治組織的軟弱使得他們幾乎成為改革開放的犧牲品，如果在國家的上下傳達渠道中缺少他們的意見和聲音，那么，無論多么發達的社團組織都無法掩蓋這個社會嚴重的不公平，
5、正如前文已經提到的，在我國，普通公民表達意見的方式是被嚴格限定的，集體性的利益表達行為是不允許的，因此在利益受到侵害時，他們的表達方式往往是給有關領導反映、向有關部門舉報、到信訪辦申訴等，而這些方式只能在一定程度上針對他們的具體事件起到一定的具體作用，即使有某些涉及到現行制度和法律不夠完善的問題也難以引起人們的注意，除非這個問題已經十分突出，而且政府也認識到了這一點，才有引起法律變革的可能性，但這種幾率確實太過微小了。
6、為了克服西方議會制度中職業政客的不良習氣，我國的人民代表大會制度推行人大代表兼任制，即所有代表除正、副委員長（地方上為主任）及個別常委外，其余均不脫離原工作崗位，這樣他們就能夠從自己的實際工作出發了解民意、發現問題。這種制度設計的初衷是好的，但由于代表意識的欠缺，很少有代表能夠真正去了解民意并代表他們說話，不但使代表嚴重脫離普通群眾，也使人民代表大會自身遠離應有職責。在這種情形之下，普通公民的利益更難以表達出來，更別說影響立法來保護他們的利益了。比如在人大代表中農民代表占有很大比例，但這些所謂的農民代表絕大多數都是農村中“先富起來”的一分子，他們只是按照中國的戶籍制度占有著農民身份，他們已經背離了那些真正“面朝黃土背朝天”的農民的利益追求和愿望，甚至在某些地方和情況下形成了對立。然而他們卻在法律上代表著廣大農民并行使著莊嚴的代表權力。而更值得重視的是，這種現象在各個階層都是廣泛存在的。這種民主實行的結果必然嚴重脫離它制度設計的初衷。
以上所敘述的種種情形幾乎與我們前文所提出的幾個措施（見二、（三））構成完全對立，因此，在目前的中國形成了一個兩難境地：一方面，利益的分化日趨深刻，利益群體分層并向利益集團的方向發展正隨著市場經濟的發展成為不可阻擋的潮流；而我們的政治體制卻不能也不愿（從目前來說是這樣的）給各個利益群體創造暢通而有效的利益表達的途徑。因此，形成一種尷尬局面：凡是合法的利益表達方式都是無效的（一般情況下），凡是有效的利益表達方式都是不合法的（如集體鬧事和賄賂官員）。(這種局面的出現已成為我國加強民主法制建設、推進政治改革的一個兩難問題。
四、立法：維系社會整體公平
隨著改革的逐步深化，利益的分化、利益群體的重新組合和發展壯大以及比較強大和完善的利益集團的出現已成為不可避免的趨勢，它對我國的經濟、政治、文化秩序以及人民生活都將產生巨大的影響。我國正在進行的法治建設事業同樣會受到影響，而且還可能是決定性的。重視它并規范、引導它走上正常的發展軌道是我們亟待解決的課題。而對它的忽視或者掩蓋帶來的必然是對社會秩序的破壞和整個社會資源的巨大浪費，因為如果默許乃至縱容“場外交易”的存在，將加劇政治腐敗，腐蝕政權的健康運轉。(但是，對于這一問題，我們不可能奢望短期內快速而徹底地解決，因為我們的改革事業正進入艱難的攻堅階段，在接下來的時期內會產生那些變化、形成什么樣的局面是不可預測的，我們要做的是重視研究、積極實踐，在不斷摸索中找到可行的辦法。
就當前的立法而言，為了減輕那些既得利益群體的不正常壓力，盡可能多地維護廣大人民群眾的利益，維持著整個社會的基本公平，需要做的努力是全方位的。本文在此簡單提出幾點，希望起到拋磚引玉之效果：
1、政府盡快轉變角色，找準職能定位，從不正常的經濟利益中抽身出來，超脫于自己所享有的不正常的壟斷利益，從全社會的角度出發公平地考慮問題、制訂政策和從事立法，通過政府立法限制強大的經濟組織對廣大普通人民的經濟奴役和剝削。之所以要在有關立法的問題上首先強調政府，那是因為我們一貫形成的以行政權力為中心的權力架構在短時間內是無法從根本上得到改觀的。
2、加強全國人大及地方各級人大在立法中的作用，減少政府立法，防止政府立法中的部門壟斷傾向，同時全國人大要加強對地方立法及政府立法的監督和檢查，減少各種法律中的抵觸現象。在立法過程中可以考慮采用新型的方式，弱化利益群體的影響。比如，近年來越來越被重視的專家立法，又比如前不久重慶市人大與重慶索通律師事務所簽約，委托后者代為起草《重慶市物業管理條例（草案）》(。這些方式的實行在很大程度上消除了政府、部門立法中的部門保護傾向，有利于多方利益的協調，調動了各方參政、議政的積極性。
3、加強立法程序上的科學性、內容上的公正性。我們過去長期存在的暗箱操作、部門起草的立法方式在某種程度上是產生“立法腐敗”的溫床，加強立法的透明度，擴大立法參與主體的范圍才能盡量減少這種現象帶來的弊端。目前已經為國內學者研究和重視的立法公眾參與措施包括：全民公決、立法聽證會、立法會議公開、立法公告、立法文檔公開等。(但目前的關鍵問題不在于到底應該采取哪些新的制度，而在于要保證以前已經有的制度和以后每次確立的的新制度都能夠得到嚴格的程序上的保證并切實得到貫徹。比如我們以前也一直在堅持對立法草案征求意見，但具體到征求那些人的意見、采取什么方式、最后采納誰的意見、采納多少都缺乏一個相對合理和固定的標準，結果很可能是該征求的未征求，不該采納的都被采納了。同樣，對重要法律草案進行全民討論在我國也一直存在，到目前為至，我們采取全民討論方式決定法律草案共有10次：憲法、香港特別行政區基本法、澳門特別行政區基本法、行政訴訟法、集會游行示威法、全民所有制工業企業法、土地管理法、村民委員會組織法、合同法外加正在討論修訂的婚姻法。(r)但是，這一形式雖然一直在實行，法律上同樣未對什么樣的法律要全民討論作出規定，幾乎是憑感覺來，這顯然容易造成立法過程中的隨意性，而2000年剛剛制訂通過的《中華人民共和國立法法》同樣未對這類問題作出任何進一步的規定。如果不能從制度和程序上保證眾多普通公民對立法的參與和自己的利益愿望得到適當表達，則前面所提出的有益措施就不會有任何實際意義。
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( 戈登-塔洛克（美）著《尋租-對尋租活動的經濟學分析》第48頁，李政軍譯，西南財經大學出版社1999年5月版。
( 蘇聯衰敗的過程以及解體后的輿論界變化狀況可以清楚地反映著這一點。參見董曉陽著《俄羅斯利益集團》第91頁，當代世界出版社1999年9月版。
( 戈登-塔洛克（美）著《尋租-對尋租活動的經濟學分析》第48頁，李政軍譯，西南財經大學出版社1999年5月版。
( 前引書第44頁。
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