[ 宋波 ]——(2002-4-4) / 已閱39214次
中國電信服務業政府管制的法律思考
宋波 王全興
“入世”給中國電信服務業帶來挑戰，應當突破加強行政管制的傳統思路，針對電信服務業的現狀，參照世貿組織《基礎電信協議》，堅持擴大競爭的政府管制取向，尋求放松管制與改善管制相結合的法律對策。
關鍵詞：電信服務業 世貿組織 結構性缺陷 政府管制
作者宋波，中南財經政法大學法學院99級經濟法研究生；王全興，湖南大學法學院教授。
電信服務業是中國最早施行政府管制體制初步改革的基礎設施產業，它為中國政府管制理論的研究提供了許多實證資料。同時，中國電信服務業政府管制體制的改革實踐對其他基礎設施產業的改革具有積極的推動作用和示范意義。面對“入世”的挑戰，縱觀中國電信服務業的發展現狀，特別是電信市場因政府管制行為不當而存在的嚴重結構性缺陷，令人擔憂。為此，我們應當探尋中國電信服務業政府管制行為與世貿組織《基礎電信協議》的差距，遵循市場經濟的客觀規律，研究縮小和彌補這種差距的對策，為中國電信服務業的體制改革和立法完善提供建議，并為完善其他基礎設施產業的政府管制提供借鑒。
一、中國電信服務業及其管制立法的現狀
自80年代以來，中國電信服務業經過放松價格管制、打破獨家壟斷和管制機構改革并產業重組為內容的三階段改革，突破了原來政企合一、行政性獨家壟斷的體制框架，初步形成了各類業務在基礎網絡層次上的數家競爭格局。在固網電信市場，中國電信集團和中國聯通兩家公司擁有、建設自有的網絡并競爭經營國際國內長途和市話業務；在移動通信市場，中國移動通信集團和中國聯通兩家公司擁有、建設移動通信網絡并開展競爭性經營；在國內衛星轉發器出租市場，中國通信廣播衛星公司、中國東方通信有限責任公司、鑫諾衛星通信公司三家開展競爭性經營；在無線訊呼網絡市場，跨省聯網無線訊呼公司23家，雙向訊呼經營公司6家；在數據和互聯網傳輸市場，中國電信集團、中國移動通信集團、中國聯通和中國網通，依托各自的基礎網絡資源開展競爭性經營；在國內楨中繼電信業務市場，吉通公司和中元金融數據公司開展競爭性經營。
盡管如此，中國電信服務業市場業已形成的數網競爭體制還只是一個開端。因為在中國目前任何基礎電信服務市場，政府頒發經營許可證數量的多寡與市場競爭局面能否形成并沒有必然的聯系。例如1994年國務院決定組建中國聯通，就已經放發了經營固線通信網和移動通信網的第二塊牌照，但是到1998年底中國聯通實際僅僅在移動通信市場上成為現實的競爭力量，而且也只占有全國移動通信市場份額的5%。如果增發經營許可證就等于形成競爭性市場，中國也不用在1999-2000年間再次大動干戈，分拆原中國電信了。因此，在各類基礎電信服務市場上開展數家競爭，雖然相對于禁止競爭的體制是一個巨大進步，但僅僅提供了實現全面市場競爭體制的可能性。
電信服務業改革的艱難起步還與中國“入世”的歷史抉擇不期而遇，呈現交叉互動之勢。“入世”是中國進一步參與經濟全球化的戰略選擇，與改革開放的總體目標一致，標志著中國對外開放進入新的階段，“開放”成為該階段社會主義市場經濟的主旋律。90年代以來經濟全球化不同于以往歷次經濟國際化的一個最大特點，是它伴隨著全球范圍內的經濟市場化和放松管制，市場化改革與經濟開放成為推動經濟全球化迅猛發展的重要驅動力。從這一層面理解，“入世”與電信服務業改革將是雙向互動的關系：一方面，“入世”將為改革帶來新的機遇與動力；另一方面，深化改革必將為中國更好地參與WTO多邊貿易體制活動和在經濟全球化過程中趨利避害創造有利條件。但是“入世”將給中國電信服務業帶來的巨大挑戰也是不容置疑的。
1997年2月達成的《基礎電信服務協議》，是在世貿組織《服務貿易總協定》(GATS)范圍內第一次由各參加方對基礎電信服務業作出的具有法律約束力的承諾，內容涉及電信服務業務的各個領域。各參加方根據本國法律政策和電信發展狀況，承諾允許外資進入本國電信服務市場和給予國民待遇并可列明相應的準入條件、要求和限制。
GATS電信服務貿易規則框架由四部分構成①：（1）《服務貿易總協定》框架協議，規定了各成員在所有服務貿易部門（包括電信服務）中應承擔的一般義務和具體承諾的義務；（2）烏拉圭回合談判達成的GATS電信附件，規定了各成員在電信服務貿易方面應承擔的基礎義務；（3）55個成員1997年達成的基礎電信服務協議，即《GATS第四議定書》，規定了這些成員在基礎電信服務市場開放中的具體承諾，以及政府應遵守的電信服務管理原則；（4）58個成員達成的關于增值電信業務現狀約束的具體承諾，已列入GATS國家具體承諾表。
中國“入世”后，上述規則應成為政府、行業協會在電信服務貿易管理方面的準則。根據這些規則，中國應承擔以下義務②：（1）必須履行GATS電信附件規定的基本義務，允許外國服務提供者(包括自然人和法人)進入和使用中國公共電信網及其服務，不得在安裝服務、設施配備、收費等方面違反國民待遇和最惠國待遇原則。（2）必須履行與主要WT0成員達成的關于電信業市場準入、國民待遇等方面具體承諾，遵守《GATS第四議定書》中規定的電信業管理的指導原則。主要包括：防止交叉補貼、不正當地獲得和使用其他電信經營者信息等不正當競爭行為；以透明的非歧視的條件保證外國電信經營者進入本國公共電信網，與其他電信經營者互聯；實現透明的非歧視的普遍服務；公開許可證的授予標準和拒絕理由；管理當局獨立，保證與任何電信經營者分離；按照透明的非歧視的原則合理分配電信號碼、無線電頻率、頻段等稀缺資源；公開國際會計結算費率。作為履行上述義務的要求，中國原有的電信壟斷經營者利用占有公共電信網的優勢阻止其他經營者進入或與之互聯的做法將難以維持。（3）必須在電信領域承擔《服務貿易總協定》規定的一般義務，主要是最惠國待遇(MFN)和透明度要求。根據MFN 要求，中國應立即無條件地將其在基礎電信國家承諾表中作出的具體承諾，非歧視地適用于所有其他成員，應給予每一成員的服務及服務提供者不低于具體承諾表所規定標準的待遇。并且在未作出具體承諾的電信領域，中國也必須給予另一成員的服務和服務提供者不低于給予其他國家(包括WTO成員和非成員)類似的服務和服務提供者的待遇。中國還必須符合GATS及電信附件規定的透明度要求，公布影響外國電信服務提供者進入中國市場、進入和使用中國公共電信網及其服務的法規、標準和行政措施。
而中國電信服務業市場與世貿組織開放市場的上述要求很難吻合，其癥結在于轉型期形成的電信服務業市場存在著諸多結構性缺陷，主要表現為：
1、在中國電信服務市場上雖然存在原中國電信和“聯通”兩家競爭者，但遠未形成“雙寡頭壟斷競爭(Duopoly)”的格局�！半p寡頭壟斷競爭”，指的是同一個電信市場上存在兩個各自擁有獨立基礎網絡的營運商并相互競爭的模式。一般而言，第二家營運商占市場份額20%以上，才能稱之為“雙寡頭”。③像1994-1998年間中國電信占全國市場份額99%以上、“聯通”占1%不到的格局④，還稱不上“雙寡頭壟斷競爭”。盡管電信業經過1999-2000年又一波改革、特別是分拆原中國電信和扶持“聯通”之后，電信市場上兩個(或兩個以上)營運商之間實力天壤之別的局面有所改變，但要達到發達國家和相當一批發展中國家已經超越的“雙寡頭壟斷競爭”標準，還有相當一段路程要走。
2、目前中國電信服務業主要是替代性產品（服務）之間的競爭，而不是同質產品（服務）之間的競爭。一般而言，異質產品（服務）之間不能做到百分之百互相替代，而且有些異質產品（服務）之間還互相依賴，如訊呼和IP對固定和移動通信的依賴，因而其競爭程度低于同質產品（服務）之間的競爭。正因為這樣，各國電信改革的首選政策目標是在一切技術上可能的領域形成同質產品（服務）的競爭，僅在技術上一時難以開展同質競爭的領域(如市話市場)，才以異質替代競爭作為向同質競爭發展的過渡。但是，目前中國電信市場上同質競爭的范圍還遠遠小于技術上可能的空間。最突出的是固定通信，雖然政策已經允許“聯通”建設、經營固定通信業務，但是如上所述，“聯通”由于非技術因素造成的地位和實力微弱，目前在固定通信業務上還不具有足夠的競爭能力。
3、電信消費者的選擇權利向大都市傾斜。目前移動通信的市場消費能力集中在大都市，而中小城市、小城鎮和農村地區主要還是靠傳統固定通信。這是中國經濟發展不平衡在電信市場上的表現，短期內不可能根本改變。因此，以移動通信市場為中心的數網競爭體制，以及由此帶來的消費者選擇度增加、價格下降、服務質量提高等效益，主要或首先由大都市的居民和企業分享。1999-2000年電信業又一波改革之后，在中小城市、小城鎮和農村地區，固定通信市場仍基本沒有同質產品（服務）競爭對手，異質替代競爭也很薄弱。于是，國內各地區之間電信服務水平的差距，將會因電信市場數網競爭體制分布失衡而加大。
4、目前中國電信服務業改革的范圍局限于原郵電部門管轄的“公網市場”，而沒有包括全部電信資源。計劃經濟時代“重復建設”所遺留的部門通信專網資源十分可觀，已提供了開展數網競爭的物質條件。但各部門通信專網仍處在互不聯通、分割管理的狀態，使數網競爭缺乏體制條件。此外，廣電寬帶網絡和部門專網資源也是中小城市、小城鎮和農村地區在固定通信市場上較快形成同質產品（服務）競爭的有利條件，但是，至今為止電信業體制改革并沒有對全部電信網絡資源作通盤考慮，造成了通信資源的閑置浪費。
5、中國電信服務業現有體制框架是不同國家改革模式的拼湊。1994年成立“聯通”，是以英國1981年電信改革為范本，即由政府組建第二家綜合電信營運商，率先形成“雙寡頭壟斷競爭”，然后逐步向市場增發各類電信牌照，從而轉向全面競爭體制。①1999-2000年分拆原中國電信，則是參考美國1982年分拆貝爾系統的經驗。美國當時是運用《反托拉斯法》將電信運營商分拆為長話公司和市話公司，禁止混業經營。②但是，在按分業經營原則拆分原中國電信的同時，仍允許“聯通”混業經營，為其將來取得壟斷優勢創造了條件。這表明我國現行電信體制框架缺乏內在一致性，并給未來電信市場管制帶來復雜的影響。
6、目前中國各電信服務企業在市場開放程度、公司化重組力度、國際合作與競爭實力、人力資本結構以及經營管理水平等微觀方面差距甚大。以率先在境外上市的中國移動通信(香港)為例，其公司化重組力度盡管在國內電信企業中首屈一指，但由于采用所謂“剝離優質資產上市”的“紅籌模式”，展示給投資人的“上市公司”與真正擁有控制權的母公司之間的體制差別仍很大。而整體上，中國電信服務市場仍以傳統國有企業經營模式為主導，且中小城市、小城鎮和農村地區的電信服務市場中官商一體、行政壟斷、設租尋租的陳規陋習尤為嚴重。上述格局即使在中國“入世”后也不能很快改觀。因為按照中國與美國及歐盟達成的協議，外國電信運營商將沿著“北京上海廣州——其他14個省會都市——全國”的梯度逐步進入中國電信服務市場，且在2005年和2006年前分別不能進入北京、上海、廣州和其他14個大都市以外的中國移動通信和固定電話市場③。因此，目前被電信服務市場紅火景氣掩蓋著的微觀結構的脆弱與失衡，必將成為中國電信服務業未來發展的嚴重制約。
中國電信服務市場體制的上述結構性缺陷，還與電信服務業務增長的不平衡交織在一起。目前中國電信和互聯網用戶的絕對數已居世界前列，至2000年6月30日止，全國固話用戶1.28億戶，移動用戶6000萬戶，互聯網用戶1690萬戶，分別為世界第二大固話網、第三大移動網和第三大互聯網。④但是，中國實際完成的年度通信流量與電信網絡現有規模還不成比例。根據國際電信聯盟2000年公布的資料，1998年中國每部電話平均每月撥打國際長途1.63分鐘，不到當年世界平均水平(8.39分鐘)的1/5。⑤1999年中國國內長途通話累計達194億次和585億分鐘，以同年全國電話用戶數計算，每位電話用戶每月平均使用國內長途10.5次和31.8分鐘。⑥加上國際長途，估計1999年全國平均每位電話用戶每月長途通話時間不超過35分鐘，據此推斷，中國電信服務業的財務狀況不容樂觀。因為在注入巨額投資之后，較低的通信流量必將導致較高的單位通信成本。其結果，電信服務消費的實際費用不會因為輿論或行政的壓力而真正大幅度下降；而居高難下的通信費用反過來又將抑制通信業務流量的進一步增長。中國連續多年電信網絡規模的增長速度大大超過電信業務流量的增長，“紅火”的外延式高速增長遮蓋著“熱裝冷用”商務模式的脆弱基礎，一旦網絡規模的增長速度減緩，龐大電信投資的財務脆弱性就會水落石出。至于中國人均擁有電信線路以及人均通信流量方面的落后，更是一個不爭的事實。1999年中國電話主線普及率為每百人8.64線，比1998年世界平均水平(每百人14.26線)低40%；其中，鄉村地區固線的主線普及率只達到每百人3.93線，全國尚有21%的行政村沒有最基本的電信設施。①以上引1998年全國國際通話流量和1999年全國國內長途通信流量計，中國人均每月分別完成國際長途通信0.12分鐘，國內長途通信4.1分鐘。筆者認為，人均電信能力和電信消費水平才是衡量一國電信業發展程度的中心指標，因為這一指標不但真正代表了電信市場本身的“厚度”，而且反映了運用現代信息技術武裝整個國民經濟的范圍和深度。我們必須看到，雖然中國已經成為電信網絡規模方面的世界大國或強國，但從人均電信能力和電信消費水平的角度看，中國至今還是一個相當落后的國家。因此，在繼續擴大中國電信網絡總規模的同時，迅速增加電信業務流量并逐步提高人均電信消費水平，應該成為電信服務業發展的戰略目標。
此外，在電信服務業管制立法方面，中國從80年代開始改革電信服務業管制體制，為規范電信服務市場相繼出臺了一系列有關電信服務業管制的法規、規章，包括《中華人民共和國電信條例》、《邊境通信管理暫行規定》、《從事放開經營電信業務審批管理暫行辦法》、《電信服務標準（試行）》、《電信服務標準·通信質量指標（試行）》、《電信設備進網審批管理辦法》、《電信網間互聯管理暫行規定》、《電信網碼號資源管理暫行辦法》、《對公用通信網上在用電話自動計費器加強監督管理工作的實施細則》、《各項放開經營的電信業務的界定》、《進口局用通信設備進網實施質量認證管理暫行辦法》、《申辦放開經營電信業務的主要程序》、《通信建設項目招標投標管理暫行規定》、《互聯網信息服務管理辦法》等，涉及電信業務放開、電信市場管制、國際聯網管理、網絡及信息安全等許多領域。這些立法在促進市場競爭、規制管制者行為、保護用戶利益等方面發揮了積極作用，為電信服務業的初步改革提供了法律保障。但是這一階段立法的局限性也十分明顯，具體表現為：（1）體系不完整。以電信管制法體系的完備程度來衡量，中國電信服務業管制立法仍處于起步階段，缺乏完善的立法體系和明確的立法目標，帶有明顯“頭痛醫頭、腳痛醫腳”的特征，上文所述“中國電信服務業現有體制框架是不同國家改革模式的拼湊”，即是適證。（2）效力等級低。目前電信服務業立法的主要形式是效力等級較低的部門規章、地方規章，極少行政法規，迄今還沒有一部由國家立法機關制定的電信管制基本法——《電信法》。（3）部門立法�，F行法規、規章都是由原郵電部或信息產業部系統制定，且立法程序封閉，與其制定內部工作規程相差無幾。由于部門立法受部門利益所左右，同時缺乏公開聽證程序給管制相對人以充分表達意見的機會，很難保證所制定法規、規章的公正性和中立性。
在上述立法文件中值得一提的是，2000年9月20日國務院第三十一次常務會議審議并通過了《中華人民共和國電信條例》（以下簡稱《條例》）。《條例》于2000年9月25日以國務院第291號令公布實施，成為我國第一部有關電信業的綜合性行政法規。雖然信息產業部官員盛贊《條例》的正式頒布是中國電信業具有歷史意義的里程碑，標志著電信業的改革與發展進入了一個新的歷史階段，②且《條例》在改革管制制度方面確實取得了明顯的突破，但仔細審讀不難發現，在規制管制者等關鍵問題上《條例》仍存在明顯不足。例如價格聽證的程序尚不清晰，特許經營權和稀缺電信資源使用權的拍賣程序也未提及，關于管制機構及其官員行政違法行為認定和處罰方面的規定過于簡單和籠統等。如果考慮到信息產業部及其下屬的地方各電信管理機構的領導和行政人員大都來源于原郵電部和中國電信，而新中國電信和中國移動等“嫡系部隊”的“老板”們又來源于原郵電部和信息產業部的現實，這些行政程序上的不足，就有可能導致其他被稱為“電信專網”的基礎電信設施運營商③以及各類電信增值業務④的提供商們，在獲得經營許可和網間互聯權利時處于相對不利的地位；同時壟斷性電信服務價格和網絡元素租用費的確定還可能繼續維持目前的“暗箱操作”機制。
面對“入世”的挑戰，立足于中國電信服務業及其管制立法的現狀，我們不能奢求帶有明顯結構性缺陷的電信市場體制會自動升級為全面、充分競爭的市場體制。為克服中國電信服務業市場現存的結構性缺陷和管制立法的滯后狀況，必須在管制體制改革上做出符合市場競爭要求的戰略選擇。
二、中國電信服務業政府管制改革的戰略選擇
有的研究認為，中國電信服務業政府管制改革的當務之急是強化管制，加大政府干預的力度。⑤與此相反，筆者認為在市場存在結構性缺陷的現實條件下，參考其他國家電信管制改革的經驗，中國電信服務業應逐步擴大市場競爭的范圍和程度，相應減少政府管制，采取放松管制和改善管制相結合的改革戰略。
一般認為，“市場失靈”的存在是政府管制的依據。但是，關于管制必要性的種種理論，忽略了政府的管制權力也是一種壟斷力量的事實。對經濟壟斷施加行政壟斷，未必能夠擴大競爭度。如果政府管制不能夠自覺地時刻代表“社會利益”，那么，誰來管制“管制者”，如何減少管制過程中的“設租和尋租”行為？如果不幸形成斯蒂格勒所說的管制者成為被管制壟斷商的“俘虜”①，消費者和潛在競爭者如何尋求救濟？如果技術和經濟條件的變化已經瓦解了“自然壟斷”的基礎，而管制的既得利益者仍然維持過時的管制體系，使管制本身成為市場競爭的障礙時，又該如何？更值得注意的是，管制行為非常有可能“上癮”，以致“對一項不當管制的解決辦法通常就是增加更多的管制”②，如果管制者陷于“日益完備的管制體系”不能自拔，市場如何解除不當和過度管制的重負？因此，我們不能停留在復述“市場失靈”理論并熱衷于照搬“完備的管制體系”，必須正視政府失靈、政府非理性行為和尋租現象的大量存在，全面注意70年代率先在學術文獻中討論、而后席卷全球的“放松管制(Deregulation)”、“管制改革(Regulatory Reform)”和“無管制(Non-regulation)”的理論和實踐。③
該理論的代表之一是八十年代早期在經濟學界出現的“可競爭性理論”，它為自然壟斷性行業的政府管制提供了新的理論依據。美國著名新福利經濟學家鮑莫爾在1981年12月29日就任美國經濟學會主席的演說中，首次闡述了可競爭性市場理論（Theory of Contestable Markets）,④后又與帕恩查（Panzar）、韋利格（Willig）合著出版了《可競爭市場與產業結構理論》一書，從而使該理論系統化。⑤這一理論引起了學術界的廣泛爭論，對政府管制體制的改革實踐影響深遠�？筛偁幮岳碚撜J為，產業市場中不必存在大量的企業，只要具有潛在的競爭壓力，即存在一個沒有進出壁壘的市場結構，就能帶來良好的企業行為和市場績效。其代表人物認為，市場集中度只是一個次要的市場結構指標，關鍵要看構成進出壁壘的沉淀成本的狀況。在進出無壁壘的市場條件下，潛在的進入壓力能夠產生如同存在現實的競爭對手的效果。即使市場中只有少數幾個大企業，潛在進入壓力也會迫使這些企業公平競爭，而不可能濫用壟斷地位。可競爭性理論還指出，進出無市場壁壘可以同規模經濟并存。這樣就為政府管制提供了新的思路。為了克服由于規模經濟原因形成的自然壟斷可能產生的不利影響，政府可以根據可競爭性理論的要求制定相應的管制政策或規章，盡可能地保持潛在的競爭壓力，以此來約束在位企業的行為。力求達到能夠在保持規模經濟的同時，又較好地克服壟斷弊端。⑥
筆者認為，可競爭性市場理論對政府管制政策的影響是不可低估的。如果現實世界符合該理論的假設條件，則完全可以依靠潛在競爭的力量實現社會資源的最優配置和經濟效率的極大化，換言之，政府管制將變得多余。但在現實世界中，電信服務業內原有企業完全有可能在新企業形成經營規模之前做出降價等反應，企業退出市場時也必然會產生沉淀成本等。盡管可競爭性市場理論的假設條件與現實不一致，使得政府管制仍然必要，但是既要實現電信企業的規模經濟又要消除電信服務業壟斷經營的弊端，既要克服市場失靈的缺陷又要減少政府失靈的危害，可競爭性理論還是為各國政府管制政策的制定提供了新的重要思路。
縱觀世界各國電信服務業管制改革的實踐，政府管制的重點已從直接規制企業行為——如價格管制等，轉變為對市場結構的調整——降低市場壁壘和導入競爭機制，以增強企業競爭實力，在開放的國際電信服務市場中搶占先機。如美國《1996年電信法》實施以來，聯邦通訊委員會（FCC）取消了電信服務業和有線電視業之間，以及長途電話和地方市話之間業務相互禁入的限制，以保持電信服務業的潛在可進入性，形成潛在競爭壓力。對于國際電信運營商對美國電信服務市場的滲透，也不再持排斥態度，以此對本國運營商形成更大的壓力。另一方面，對于風起云涌的電信服務業兼并收購浪潮，FCC并不過多加以阻撓。本來按照美國反壟斷的相關法律，Worldcom收購MCI、SBC和Ameritech的合并等一系列數額巨大的兼并計劃，對美國電信服務業市場集中度的影響早就達到FCC應該加以干預的程度。但在保持潛在競爭的條件下，大企業的行為既然會受到約束，不會對美國的社會總福利造成損害，那么允許美國電信服務企業整合得更加強大，使其更利于在國際電信服務市場中的競爭，又何樂而不為呢？至于FCC為實現促進市場競爭的政策目標，從1984年強令拆解AT＆T到1996年后批準接二連三的合并等，這些前后看似矛盾的管制行為內在邏輯的統一性，也就顯而易見了。①
除了應當借鑒世界電信服務業管制理論和實踐的新發展，立足于中國現行市場經濟體制脫胎于傳統計劃經濟模式的現實，狀態依賴和路徑相關的方法論提示我們，中國也尤其應當警惕“管制崇拜”的陷阱。原來高度政企合一、國家幾乎控制全部經濟資源和經濟活動的“傳統”，在至今為止的改革中沒有、也不可能完全中止，政府的行政權力和長官意志仍在經濟生活中居于主導地位，加之轉型期民主和法治基礎薄弱，“完備的管制體系”很容易成為濫用行政權力的棲身之所，市場競爭非但得不到保障，反而受到抑制。
這種問題在中國電信服務業已有體現。政企分離后的各電信公司憑借其已有的法定壟斷地位損害消費者利益的行為，并未因政府強化管制而加以收斂。究其原因，并不是管制多與少的問題，而是管制適當與不當的問題。就電信服務業的現狀而言，對電信服務業價格、質量和市場準入等管制的必要性應當不容質疑，但是需要管制與需要什么樣的管制才能實現管制的初衷，不能混為一談。在電信服務市場存在結構性缺陷、有效競爭不足的條件下，只強調管制的范圍和力度，將難以奏效。因為在有限和失衡的競爭體制下，不當管制不但不能有效解決市場上原有的利益矛盾，反而很可能形成新舊既得利益膠著的局面，導致政府管制在諸多問題上左右為難、進退失據。具體表現為以下幾個方面：
1、公平競爭。市場競爭的公平性體現為比賽規則的公平，它不要求起點相同，更不保證比賽結果的一致。從操作層面，要求管制者對市場競爭的公平性負責，管制者自身的獨立性和對所有競爭者一視同仁，是保證公平的必要前提。中國電信服務業的管制者剛剛從“裁判”“球員”一體的系統中分離出來，與被管制者有著千絲萬縷的聯系。加之目前電信運營商還是清一色的國有企業，政府身兼所有者和管制者的雙重角色，而電信服務業的資產重組基本依照行政命令“劃撥”。在此基礎上，規則的公平性極易受到其他利益訴求的干擾。在主要靠管制者“看得見的手”分配機會和資源的現實約束下，電信運營商對自身市場競爭實力的投資，遠沒有對管制者尋租的回報來得高。因此，“個別談判”造成的市場規則方面的不平衡會自我復制，演變成越來越模糊、復雜的不平衡競爭體系。
2、電信費率。歐美的經驗顯示，即使在“雙寡頭壟斷競爭”的市場中，經過管制當局根據成本定價原則決定的電信服務費率，仍然包含了過高的壟斷利潤。②例如，在美國移動通信市場的“雙寡頭壟斷競爭”時期，移動通信的直接成本每分鐘約為8美分，加上擴容成本為10-12美分，而核定的收費卻為40-50美分；直到市場上進入4-5家競爭者時，由原雙寡頭與管制者共同控制超額利潤的局面才開始改變，因為總有競爭者為爭奪市場份額而降價。③中國目前的電信市場尚未達到“雙寡頭壟斷競爭”標準，消費者和輿論界指望政府加強管制就可以降低電信資費，這只能是一廂情愿。與其指望加強價格管制來大幅度降低電信資費，不如以激烈的市場競爭來解決服務提供商追求“成本最小化”的動力不足問題。
3、互聯互通。有學者認為只要管制部門堅持“互聯互通、公平接入”原則，目前中國電信服務市場的競爭框架就可以奠定進一步發展的制度基礎，既不需要確立“雙寡頭壟斷競爭”標準，也不需要繼續增加多個競爭者，更不需要完全開放電信市場。④但是，所謂互聯互通、公平接入，本身就必須以“數網并存、數網競爭”的競爭體制為前提。沒有一個大體對稱的數網競爭框架，試圖依賴行政管制實現“不平衡競爭”條件下的互聯互通和公平接入，就會將問題轉化為如何科學確定入網價格的水平。具有較大市場權力(market power)⑤的壟斷運營商可以提出使競爭對手無法接受的入網價格，來限制競爭者利用自己擁有的電信網絡。這種價格一樣可以是“合理的”，因為其中包括了形成網絡服務能力的“全部投資”①成本的分攤。
4、服務質量。電信服務的連續性和整體性決定了最終使用者獲得的通信服務質量，不但是所有基礎性和中間環節服務產品的質量合成，而且要識別每個服務環節對最終產品質量的影響非常困難。例如要識別令顧客不滿意的電話語音質量究竟是由電信公司的哪一處“零部件”造成的，就不是一件容易的事情(Alchian,1995)②。因此，如果采用禁止行業縱向整合的管制政策，而中間服務的市場競爭又不充分，則電信服務業的服務質量管制就會成為一個非常棘手的問題。美國1982年肢解AT&T并實行禁止行業縱向整合的管制政策，負面效果之一就是電信服務質量因為各專業電話供應商的投機行為而令管制者頭痛，因為廠商都難以識別的“零部件”質量，FCC作為政府管制部門就更無能為力。③因此，美國在新技術可以趨利避害之后，于1996年改革原有管制模式，通過交叉進入，鼓勵全方位服務(Full-service)和縱向整合競爭。中國目前的電信服務市場，只有“聯通”可以提供全方位服務，但它在許多領域的服務能力尚待提高，而其他運營商分業禁入。就控制電信服務質量而言，中國電信服務業現有體制將面臨比獨家全方位壟斷、雙寡頭壟斷競爭和有效競爭模式都更為嚴重的挑戰。
5、投資者預期。中國電信服務業的發展需要巨大投資，因此，保持電信服務市場對國內外投資人的吸引力，是實現電信服務業持續發展的重要條件。除了電信服務業本身的市場潛力，政策和制度的穩定性對于投資人保持良好的預期也極為重要。經驗表明，在電信服務市場基本競爭框架建立之前，部分選擇性地向國內外投資人開放投資機會，往往使政府先前作出的承諾難以兌現，從而引起預期紊亂，對吸引投資產生負面效果。例如，中國電信(香港)在境外上市時，國內移動通信市場由中國電信獨家壟斷，而“對市場的壟斷地位”正是許多紅籌項目的熱賣點。但隨著政府扶持“聯通”和鼓勵競爭的政策調整，中國電信(香港)境外投資人的所謂“擱淺成本(Stranded cost)”就大幅上升。④因此，只有政府首先明確電信服務市場競爭框架建立的過程、階段性目標和時間表，使投資人清楚地預期市場前景，才能實現合理的風險自擔。此外，為保護投資人的合法權益，政府管制部門應該承擔“不斷修訂承諾”的責任，賠償投資人擱淺成本上升的相應損失。如新加坡和香港政府為開展國際電信服務競爭，向提前交出獨家國際電信業務經營許可權的運營商支付了巨額賠償金。⑤
6、管制者激勵。在中國現行行政管制模式主導的電信服務市場中，雖然企業和消費者分別追求利潤和消費者剩余最大化的目標不變，但立法者和管制者卻毋須追求選票的最大化。在政企不分的情況下，政府所追求的目標與其所屬的企業幾乎是一致的,即效用和租金的最大化；即便政企不情愿地分離，但由于父愛情結的慣性，仍有可能出現“政企同盟”，由此導致管制過程難以付諸廣泛的公共談判，最終導致分散的消費者利益集團和弱小的企業利益集團長期成為管制博弈的輸家。中國電信服務業無論在獨家壟斷時期，還是在引入競爭機制之后所表現出的產業績效，都為管制者的激勵錯位提供了生動的佐證。由于原郵電部和信息產業部明顯偏袒中國電信及其分拆后的“嫡系部隊”，使得有限范圍內的市場競爭一直缺乏正式規則，導致新進入者得不到可信的承諾，并屢遭歧視和搓揉；而廣大消費者和用戶也被迫長期承受過高費用和低劣服務。另一方面，既得利益集團則極力阻礙公平競爭之市場博弈規則的建立，以至于中國電信服務業市場競爭框架的建構舉步維艱。
對上述問題的分析表明，真正要辯論的內容不是市場管制的存廢，而是應在什么基礎實施有效的管制，怎樣保證沿著逐步增加市場競爭的方向來調整管制模式。筆者認為，在解除了獨家壟斷之后，應該通過實施放松管制和改善管制相結合的改革戰略，使中國電信服務市場盡快形成最基本的、可操作的數網競爭框架，然后逐步擴大市場競爭的范圍和深度。在市場競爭的基本結構確立之前，單純依靠強化行政管制，不但不足以校正市場的結構性缺陷，反而容易導致管制被歪曲、管制負擔過重、甚至管制本身成為進一步建立電信服務市場競爭框架的障礙。與此形成鮮明對比的是，英國立足現有數網競爭格局，放松行政管制，從單一依靠政府專業部門管制，逐步轉向減少政府專業部門監管，增加行業自我管制、消費者的選擇權利以及其他政府部門的配套管制。特別是英國電信管理局（OFTEL）作為電信服務業的專業管制部門，制定計劃逐年減少本部門財政預算，將年度預算從1998(1999年的1279萬英鎊，減為1999(2000年的1263萬英鎊，2000(2001年的1201萬英鎊和2001(2002年的1197萬英鎊。①權威行業管制機構不但向社會公開預算，而且承諾逐年遞減本部門管制預算，表明立基于合理的市場競爭體制，政府可以逐步減少管制的范圍和程度；相反，在市場存在結構性缺陷的條件下，政府即使想從市場后撤也無法脫身。OFTEL的做法值得目前眾口一詞強調“加強監管”的中國電信管制部門反思和借鑒。
三、中國電信服務業政府管制改革的法律對策
面對“入世”的挑戰，立足于中國電信服務業的發展現狀，不應當延續以強化行政管制為主的改革思路，而應當以構建數網競爭框架為目標，走放松和改善管制的改革道路。其具體對策有如下三方面：
（一）重構管制體制
政府管制體制的核心內容是政府和企業的關系。因此，重構電信服務業政府管制的首要任務是調整管制部門與企業的關系。以電信、電力、鐵路、民航等為代表的中國基礎設施產業一直施行典型的政企合一管制體制，作為管制者的行業主管部門與企業之間政企不分甚至政企一體化的問題十分嚴重。因此，重構管制體制的目標應是建立一個超越部門利益、與企業無行政隸屬或產權關系的中立性國家管制機構，即政府應當從電信服務業的壟斷經營者轉變為競爭性經營的組織者、維護者，破除管制機構與被管制企業之間的利益紐帶，使管制機構能夠依法超然地行使正當的市場管制職能。
國務院在1998年政府機構改革中，將原郵電部與原電子工業部合并為信息產業部，力圖在一定程度上減少原郵電部與原中國電信政企不分的弊端。在改革過程中，過去的政府管理部門逐步從所有者、管理者、經營者過渡到市場的管制者，具有行業管理職能和市場準入管制職能，其表現出的最大特點是行政管制者同時又是行業的主管部門，甚至是原有企業的老板。由于中國缺乏監管管制者的條件，管制者的產生與公開投票機制互相分開，管制者不用追求選票的最大化，它追求的目標幾乎和企業一樣，即部門利益最大化。因此，它在制定規則時很容易偏向原來管轄的企業。管制者與企業之間這種在“父子關系”基礎上形成的天然利益同盟，對正在建立過程中的政府管制及其效果的消極影響是致命的。既是行政部門又兼行業主管的管制者，不可能站在中立的立場上平等對待所有的市場參與者，而且這種政企同盟一旦形成，便完全有可能在立法和執法過程中藐視消費者和新進入企業集團，置他們的合法權益于不顧。由于中國目前的政治法律制度還無法打破這種政企同盟，管制者在濫用其行政職權的同時，使得受管制產業的資源配置效率驚人的低下。因此，改革電信服務業政府管理體制，實現政企分離的任務至此還遠未完成。鑒于在信息產業部內部實行政企分離的方法即使不是完全不可行，也會十分困難；即使形式上分離了，實質上仍可能藕斷絲連的現實困境②，有的學者主張由國務院責令國家計委、經貿委、體改辦等機構牽頭，組建新的“國家電信管理委員會”，作為政府的電信業管理機構，接管信息產業部的行業管理職能③；也有學者建議在原信息產業部政務司、國家無線電管理委員會等具有電信管制職能機構的基礎上，組建新的電信管制機構，冠之以“國家電信管制局”或其他類似的名稱，原省（直轄市、自治區）、市、縣的電信管理局也相應改造為“國家電信管制局”的派出機構，形成一個垂直領導的管制體系，對全國電信服務業施行公平、有效地管制④。
盡管這些制度設計有其現實的合理性和可操作性，但面對“入世”的挑戰，要兌現“管理當局獨立，保證與任何電信經營者分離”的“入世”承諾，在“政資不分”的背景下幻想以整體性替換的行政機構改革方案克服長期困擾電信服務業健康發展的“政企不分”問題，無異于隔靴搔癢。由于新的管制機構仍舊無法擺脫對自身所有者權益最大化的追求，從根本上將難以實現對不同所有制的電信企業一視同仁，客觀、公正地規制電信服務市場競爭的改革初衷。因此，筆者建議，應當按照國有資產所有者職能與行政管理者職能相分離的原則，首先建立電信服務業專職國家投資機構，由其接管原由信息產業部支配的全部經營性國有資產，授權其直接代表國家進行投資和享有出資所有者權益。該機構既不是行政機關，也不同于從事商品生產和服務提供的工商企業，而是以國有資產投資為專門職能的特殊企業法人，其接受國有資產所有者（政府）的委托，在授權范圍內向電信企業投資，其投入企業的資產構成企業的國家股，①相應的投資收益也將作為國有資產的增值額直接上繳國家財政。作為投資者，該機構對其投入企業的國有資產享有投資者所有權（股東權），它在受資企業中的地位與其在受資企業中所持資本份額相對應，即分別處于惟一股東（又稱全資股東）、控股股東或者非控股股東（又稱參股股東）的地位。②其次，“政資分離”后的信息產業部，應當按照公開、公平、公正的原則改組現有機構。改組后的國家電信管制機構應借鑒國外經驗，吸收一定數量的經濟學家、法學家參與，力求保持人員組成上的超脫性與中立性。該管制機構的主要職能應包括：根據電信服務業的特點，以《電信法》為準則，制定具體的管制法規；審核電信經營者的資格，根據電信服務業不同領域的需求規模，分別發放相應數量的電信業務經營許可證；根據信息傳輸和網絡安全的要求，參照國際通用標準，制定電信服務業相關技術標準；調解和仲裁電信服務企業之間的糾紛；監督和制裁電信企業的壟斷行為與不正當競爭行為，等等。為便于實施管制，該管制機構可下設政策法規制定、通信網絡管制、經營許可證管制、消費者事務管制、企業公平交易管制、通信技術管制、價格管制、法律咨詢、行政事務、國際事務等部門。③此外，中國電信以外的“聯通”、“鐵通”、“電通”等電信企業的政府主管部門，也應當按照上述重構模式將基于經營性國有資產而享有的行政管理權能，轉變為專職國家投資機構的投資者權益，從整體上建構電信服務業相關政府部門的國有資產所有者職能與社會經濟管理者職能相分離的總格局，進而在政府管制層面為電信服務業市場主體之間的平等、有效競爭提供體制保障。
在理順政企關系的同時，為適應電信服務市場競爭自由化的要求，還應當對立基于“政治國家——市民社會”二元框架的傳統電信行政管制體制進行變革，探尋多元化和多層次的新型管制模式。根據“政府——社會中間層——市場”的三元框架④，筆者認為，可以從政府和民間兩個層次來構建新型的管制機構體系：
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