[ 宋波 ]——(2002-4-4) / 已閱39278次
1、政府管理層。它由中央和地方電信服務管理機構所組成，既不能擁有企業和接受企業掛靠，也不應直接介入企業經營。中央電信服務管理機構的主要職責是：發放電信營業許可證；制定行業規章和技術標準；制訂電信服務事業發展規劃；分配和管理稀缺通信資源；指導和協調網路互聯和網路營運；裁決電信糾紛；指導地方電信服務管理；代表國家參與國際電信合作等。地方電信服務管理機構按照中央電信服務管理機構的授權，負責某些二類、三類業務許可證的發放和管理，并負有監督、調處糾紛和查處違法行為等職責。這種分層模式的典型代表首推美國，美國除了成立中央一級電信管制機構FCC外，在各州還成立了州公益事業委員會（PUC），共同管制美國的電信服務業。根據分工，FCC負責管制州際和國際電信服務業務，而PUC處理州內電信服務業務。實踐中，在州際和州內問題難以準確界定時，如稀缺資源的管制，遵循“聯邦優先”原則，并已使之合法化。美國《1996年電信法》在這方面的具體體現是，取消了州內PUC限制市場進入的權力，授權FCC管理普遍服務等。⑤此外，加拿大電信管制機構（CRTC）的組織體系與美國也差不多，但不同層次的職能劃分不盡相同。⑥
2、民間管理層。主要是指獨立于政府與市場主體，為政府干預市場、市場影響政府和市場主體之間相互聯系起中介作用，協助政府管理電信服務市場的民間組織。國外這類民間組織（行業協會、委員會、聯合會、聯盟、論壇等）已有不少，如澳大利亞電信用戶申訴委員會（TIO），它成立于1993年，不以營利為目的，起初的服務是處理居民和小企業對電信公司的申訴，由于能獨立、公正、迅速地解決電信服務糾紛，得到用戶和社會的認可，1997年后所有的電信運營者和服務提供者都成為了它的成員，1998－1999年度只有不到四分之一的公司被起訴。⑦由此可見，這樣的中介機構在協助政府實施行業管理方面，既保護了用戶利益，又促進了電信服務質量的提高，使用戶與電信公司更為融洽。因此，建議我國也設立這種組織，賦予其為監督電信運營商、維護電信服務業公平競爭、保護電信用戶而對成員自律、維護和組織并與相關利益者交涉的職責。
（二）制定管制基本法
中國從80年代開始改革電信管制體制，至今還沒有頒布規制電信管制的基本法——《電信法》。目前電信業立法的主要形式是效力等級較低的規范性文件，如部門規章。由于部門立法受部門利益所左右，很難保證所制定法規的公正性和中立性。同時，現行立法還帶有明顯的“頭痛醫頭、腳痛醫腳”的特征，使電信管制體制改革缺乏一個明確的改革目標，上文所述“中國電信服務業現有體制框架是不同國家改革模式的拼湊”，即是適證。
現在各方對于《電信法》的出臺均寄予厚望，但是必須看到，在電信改革的范圍和目標、電信資源的配置和管理、電信市場準入的門檻和方式等關鍵問題沒有解決之前，草率通過一個部門立法色彩濃厚的《電信法》，不但不利于消除現有電信市場的結構性缺陷，而且可能使既得利益硬化、未來支付更昂貴的調整成本。譬如中國《航空法》通過了許多年，航空市場還是亂像叢生、管制進退失據，并沒有出現預期的所謂規范發展的局面。①
因此，必須重新審視《電信法》的性質、立法宗旨、基本原則、管制內容、體系結構以及制定程序等內容，進行科學、合理的設計與安排。
1、電信法的性質。電信法，從廣義上說，指國家制定的規范電信行業及電信市場的各種法律規則的總和，其中包括制度性規則和技術性規則兩大類。狹義的電信法指的是前一類，其任務是確立電信行業及電信市場運行的基本制度框架和基本行為規范。而后者的任務則是就電信行業及電信市場運行中的各種特殊問題，依據制度性規則，提供具體的、技術性的行為規范。②在立法體例上，可以將兩類規則合為一體，也可以將二者分開。從中國的國情看，應以分開為宜。具體說，就是由全國人大制定旨在確立電信服務業及其市場運行的基本制度框架和基本行為規范的電信法，并授權國務院以及法律規定的國家電信管理機構制定具體的技術性規范。
2、電信法的立法宗旨。在中國，電信法的制定應當適應社會主義市場經濟的要求，適應電信體制改革和電信服務業發展的需要，適應社會公眾和各行業對電信服務和信息資源的需求。制定電信法應當從社會整體利益出發，而不僅僅局限于某些集團、企業或者個人的既得利益；電信法所體現的應當是包括行政管理機關在內的全社會一體遵行的國家意志，而不是個別行政管理機關的部門意志。因此，該立法宗旨應當突出分配管理通信資源的效率性、維護市場競爭和用戶權益的公平性、保障網絡服務與信息傳輸的安全性。
3、電信法的基本原則。（1）有效競爭原則。公平競爭是電信市場的基本秩序要求。為此，電信法應當同現行的《反不正當競爭法》和將要制定的《反壟斷法》相銜接，針對各種以不正當手段獲取或保有市場份額，或者以不正當手段排擠或歧視市場參與者的行為，做出禁止性規定。（2）管理有序原則。維護管理秩序的目的在于合理地規范電信市場參與者的行為，公平地維護其合法權益，并貫徹國家產業政策和電信服務業發展規劃。實現管理秩序的必要條件，一是完善的管理規章，二是管理機關的廉潔和效率，三是被管理者知法守法。其中一個重要的內容，就是明確電信管理機關的職責、權限和電信經營者在遵守管理秩序方面的義務。（3）網路共享原則。為實現電信網路的有效利用和避免重復建設，網路的使用應貫徹有償共享的原則，即獲得市場準入者當然地獲得有償使用所有公共電信網路的許可。國內外的經驗證明，規定網路運營者在條件許可的范圍內滿足其他電信運營者入網、互聯要求的法定義務，是建立公平、高效的電信市場的關鍵。（4）保護消費者原則。電信經營者有義務向用戶提供價格合理的優質服務；否則，用戶有權投訴和請求損害賠償。電信經營者應當遵守法律和行業規章確定的服務標準；對于不符合標準的行為，管理部門有權查處。電信經營者必須隨時向用戶公開其服務收費的標準和辦法，并接受有關管理部門的監督；違反該義務損害消費者權益的，應當向消費者支付經濟賠償；對于情節嚴重的故意行為，可處以懲罰性損害賠償和行政罰款。
4、電信法的體系結構。參考國外相關立法體例③，建議中國《電信法》采用如下體系結構進行編排：
第一章 總則。含電信法的立法宗旨、基本原則、適用范圍等。
第二章 國家電信管理部門。含國家和地方電信管理機構的設置、職責、權限、組成、機構、議決程序。
第三章 電信業務運營。含各類電信業務經營范圍，基本電信業務的質量標準與資費標準, 增值性電信業務的申請、審批，經營許可證，業務運營中服務提供方與用戶的服務合同關系。
第四章 無線電管制。含無線電管制的目的、原則以及管制的具體方式。
第五章 電信設備。含廣播與有線電視、電信基礎設施、電信終端設備的技術體制、標準和通信行業的相關標準及業務規定。
第六章 網絡互聯。含網絡接入的申請、登記、審核，接入單位、法人、個人用戶應具備的條件，入網審批，接入單位的入網責任，IP地址的申請、分配與管理，域名注冊的申請、變更、注銷及爭議裁定。
第七章 電信設施安全與數據保護。含電信設施的刑法保護和行政法保護；政府部門，電信運營者的責任，公民的義務；地上、地下、水下、海底通信設施，無線通信電波傳輸等的保護；其他工程與電信設施的關系。
第八章 普遍服務義務。含普遍服務的目標，電信管理部門普遍服務的職責，公眾電信運營者的普遍服務義務。
第九章 用戶權利保護。含用戶自由使用電信服務和通信秘密不受侵犯的權利，電信資費的標準及監督，電信服務質量的監督，政府保護用戶權利的職責。
第十章 電信糾紛處理。含解決糾紛的機構、程序、效力，以及當事人的訴權。
第十一章 法律責任。含違反《電信法》及電信行政法規等應承擔的行政責任、民事責任或刑事責任。
第十二章 附則。規定本法的生效時間。
此外，為了淡化部門立法色彩，建議全國人大常委會委托由有關政府部門和社會團體以及法學、技術、經濟專家組成的專門機構起草，然后廣泛聽取電信用戶、經營者等利益相關各方的意見，通過論證會、辯論會等形式吸取合理化建議，最后由全國人大或其常委會頒布。
（三）優化管制規則
1、普遍服務管制。普遍服務是指“任何人在任何地點都能以承擔得起的價格享受電信業務，而且業務質量和資費標準一視同仁。”①為彌補中國電信服務市場“電信消費者的選擇權利向大都市傾斜”的結構性缺陷，在管制中必須貫徹“普遍服務”的理念。借鑒國外電信服務管制的經驗，可以采取以下做法：（1）許可證中的附加條款。作為許可證發放的條件，電信運營者必須向農村和偏遠地區提供普遍服務；（2）附加額外的網間接續費。新運營者在與原有運營者之間互聯互通時，必須支付額外費用，這些費用的部分或全部用來向農村地區提供普遍服務；（3）普遍服務基金。該基金由電信運營者繳納、由電信管制部門管理，專用于支持普遍服務。允許電信運營者在交納普遍服務基金與直接提供普遍服務之間進行選擇。（4）普遍服務的委托和指定。當原有運營者不能或不愿向農村或未受服務的區域提供普遍服務時，這種服務應委托給其它運營者，或由電信管制機構指定其它運營者來實施，接受委托或指定的運營者可從普遍服務基金得到補償。
2、電信資源管制。電信資源一般指號碼、無線電頻率、Internet域名、衛星軌道及各種管線資源，屬于公共資源，其管制應遵循公正性、效率性及公益性原則。管制者應當客觀、透明和無歧視地分配和管理電信資源，保證不同電信網和電信業務使用者的平等和簡單接入，不偏袒任何一方。目前中國電信資源的分配權主要掌握在經營電信業務、且與其他公司競爭的原中國電信手中，難以保證資源分配的公正性。并且原中國電信按部門或系統來分配電信資源的做法，也有悖于效率原則，因為許多潛在的更能有效使用這些資源的企業被排除在外。如果不能公正、有效地分配資源，社會公益的實現更無從談起。這也是中國電信服務市場“不對稱寡頭競爭”、“替代性產品（服務）競爭”等結構性缺陷的癥結所在。
電信資源管制的優化，關鍵是要體現電信資源的公共性，公正分配電信資源。為此美國設立了獨立于政府和企業的FCC，由其負責電信資源的分配。②在中國應當改變電信資源由具有行政壟斷性的中國電信分配的局面，設立不具有企業性質和特殊部門利益的公共機構，來行使電信資源分配權。不僅如此，還應當改變電信資源無償使用的狀況，在優先滿足軍隊、政府機構、廣播電視業務需求的同時，像土地等公共資源一樣實行有償使用制度，采取公開招標的方式向電信運營商有償出讓，其制度設計中應體現資源性質的差異和保證有效的輿論監督。
3、互聯互通管制。電信網路互聯互通對維護網路的整體性，充分實現網路的經濟和社會效益具有決定作用。為克服目前“公網”與“專網”分立、大量網路資源閑置浪費的市場缺陷，必須對網路互聯互通實行統一管制，為確立數網競爭的格局提供法律保障。互聯互通管制的具體形式應當由《電信法》規定，所有網路運營者都有義務與其它運營者進行互聯，且在各個技術可行點實現互聯。為此，在互聯互通管制中應當突出以下幾個方面的要求：（1）統一互聯標準。中央電信管理機構制定的網路進入和兩網互聯技術規范在全國范圍內統一適用。要求入網方應當保證自己的網路、設備和裝置符合國家規定的技術體制和質量標準，并且不影響被要求方的網路、設施正常運行。否則，被要求方有權拒絕。（2）按成本定價。即互聯費的確定要以成本為基礎。目前世界上還沒有形成統一的成本標準，有的依據全分配成本，有的依據邊際成本，有的依據長期平均增量成本。為培育數網競爭的體制框架，建議近期內政府以成本為基礎制訂聯網價格時，選擇邊際成本作為主要依據，對新入網企業則不應當要求其承擔通信網絡的固定投資費用。①（3）無差別對待。即對不同運營者提供互聯服務，在收費、技術條件和服務質量等方面應一視同仁。當運營者既向互聯者又向自己的最終用戶提供服務時，其向互聯者提供服務的各種條件不得高于自己的最終用戶。（4）扶持市場新進入者。要求原有運營者向新進入者提供設備共享、平等接入和非綁定計價網費等條件。
4、價格管制。電信服務市場的價格可分為：用戶消費最終電信服務的價格和普通運營者與主導運營者聯網的價格。價格管制應當以防止出現壟斷定價，保障運營者公平地運用價格杠桿開展有效競爭為宗旨。為實現此宗旨，應當加強以下幾個方面的管制：（1）價格水平的管制。堅持以成本為基礎兼顧運營者合理收益的定價原則。（2）價格體系或結構②的管制。應當順應國際電信服務市場出現的市話與長話費率的差距逐步縮小；初裝費日益降低，通話費略有提高；非高峰期相對高峰期的價格折扣逐步加大的趨勢③，調整中國的價格體系和結構。（3）價格日常變動的管制。主要是制定價格調整的規范，批準新的價格標準，對異常情況④的處理。（4）調解、仲裁價格糾紛，特別是網絡互聯費糾紛。
5、市場準入管制。
在現階段，各國對電信服務市場準入管制的主要手段是實施許可證制度。該制度內容非常廣泛，包括許可證數量的選擇，許可證發放的具體程序，許可證的轉讓、變更、撤銷以及許可證發放后的行政監管等。有關外資進入的管理也涵蓋其中。為了實現中國電信服務市場有效競爭的目標模式，必須對上述內容加強管制：（1）許可證數量的選擇。首先，由于電信服務業不同領域的技術特性和經濟規模適宜不同的競爭程度，應分別制定進入條件。公共網經營領域的進入條件應十分嚴格，但除了涉及企業國籍的條件外，進入條件不應涉及與經營成本、效率和質量無關的方面；網絡基本服務領域的進入也應適當控制，其中至少應包括技術能力、資金和管理能力方面的條件；電信增值服務業務的進入條件則可以相對放寬。其次，在電信服務業開放競爭的初期，對基本業務的許可證數量都應該加以控制。但隨著市場開放程度的深入和經營范圍的擴大，許可證的數量控制應逐漸放松，并且從發展趨勢分析，許可證的發放數量最終將不再由政府決定，而由市場和競爭來選擇。（2）許可證發放的程序。應根據電信服務業不同業務領域的產業組織目標和進入條件，采取不同形式。在公共網領域，宜采用定向招標方式；在基本業務領域，宜采用公開招標方式；在增值業務領域，宜采用一般工商注冊、電信管制機構備案的方式。⑤具體發放程序至少應包括申請、資格審查和授予等內容，如在審查時需要檢查申請者是否能夠保證國家和公共安全，是否具有經濟、技術能力，是否符合《電信法》和相關法規等。相關的程序性規定應在《電信法》的制定中加以充分體現，并公之于眾，接受監督。（3）對外資進入的管制。對外資進入的管制與電信市場的開放程度密切相關。中國電信服務業引進外資最重要的前提還是國內市場數網競爭格局的形成。因為離開了競爭性市場框架，無論民族企業還是外資公司，都可能危害電信用戶。為此，對外資進入的管制必須與加快形成中國電信服務市場的競爭結構聯系起來通盤考慮。如前文所述，按照中國與美國及歐盟達成的協議，外國電信運營商將沿著“北京上海廣州——其他14個省會都市——全國”的梯度逐步進入中國電信服務市場，可能加劇電信服務市場固有的不平衡競爭。同時外資進入中國電信服務業的方式選擇，也會對民族電信企業參與全球化市場競爭產生影響，因此，建議政府在堅持開放的原則下，調整外資進入的優先順序及方式，具體包括：第一，優先開放外資對內地有線電視網絡和部門專網改造的投資，前提是完成政企分開、公司化重組；第二，優先開放對“聯通”和“網通”的外資參股；第三，在傾斜扶持“聯通”、“網通”的前提下，開放外資參股中國電信集團和中國移動通信集團的分業和綜合經營；第四，在新興電信服務市場和租線業務市場，優先開放外資控股或獨資經營；第五，在所有電信增值業務市場，提前開放外資控股或獨資經營。
6、終端設備管制。一般而言，終端設備的管制是指依據電信法、產品質量法、用戶權益保護法及電信終端設備管理機構制定的法規，對終端設備的管理機構、檢測機構、檢測程序、檢測標準等進行授權或管理。為保證國內電信服務網絡的互聯互通，不能聽任企業自行選擇設備的技術類型和標準，必須對終端設備加強以下幾方面的管制：（1）審批管理機構的授權。目前世界上對電信終端設備的審批管理機構主要有三種形式：一是由國家認證機構進行最終決定，如美國FCC對無線發射機的審批等；二是由國家認證機構指定的實驗室進行合格鑒定，如日本就是通過第三方機構--日本終端設備認證協會（JATE）對終端設備進行審批的；三是由制造商自我批準，即允許制造商自己批準所生產的設備是否符合技術規定，國家認證機構可以（或不必）要求認可的（或主管的）實驗室對設備進行測試。如歐盟對于電磁兼容性（EMC）的鑒定就屬于這種方式。筆者建議我國在現有經濟、技術條件下，仍舊采用第一種形式。（2）終端設備的入網審批。對終端設備實行嚴格的入網審批制度，以立法的形式明確規定未通過指定機構檢測的設備不得入網，但同時對于通過指定機構檢測合格的設備，電信運營商不得拒絕其入網，且經檢測機構檢驗合格的設備無需再經過運營商的二次發證。（3）對檢測機構的管理。應由入網審批管理部門對檢測機構設施監督管理，管理形式主要應包括資格認定和授權。入網審批管理部門按照法定標準，在鑒定檢測機構實驗室檢驗能力合格的基礎上，給予檢測機構相應的資格認定和授權。檢驗機構資格的授予應根據不同業務領域的技術開發周期，規定相應的有效期，期滿后由檢驗機構提出申請，經入網審批管理部門依法重新鑒定合格后重新予以授權。（4）終端設備技術標準的制訂。終端設備技術標準包括電信網絡中信息的發送、傳輸、接收標準以及網路之間設備接口的技術標準等，十分復雜。因此，對終端設備技術標準管制的細節可以不在《電信法》中規定，但應規定一個制定技術標準的程序。鑒于美國、日本、歐盟的標準制定體系都向全社會開放的經驗①，建議我國制定技術標準時，首先也應廣泛聽取電信制造商、服務商以及相關科研機構等各方的意見，再由官方權威機構制定，最后經主管部門批準、頒發，并保證其強制性執行。
① 趙維田 著，《世貿組織（WTO）的法律制度》，吉林人民出版社2000年版，第384-389頁。
② 趙維田 著，《世貿組織（WTO）的法律制度》，吉林人民出版社2000年版，第384-389頁。
③ 中國社會科學院經濟文化研究中心 主編：《三網合一——中國電訊產業發展戰略研究》，中國審計出版社2000年版，第362頁。
④ 陳小洪：《中國電信業：政策、產業組織的變化及若干建立》，《管理世界》1999年第1期。
① 中國社會科學院經濟文化研究中心 主編：《三網合一——中國電訊產業發展戰略研究》，中國審計出版社2000年版，第361-364頁。
② 云濤：《從美國電信解體過程看我國電信發展》，《中國經營報》2000年1月25日。
③ 余永定 鄭秉文 主編：《中國“入世”研究報告：進入WTO的中國產業》，中國文獻出版社2000年版，第441頁。
④ 中國社會科學院經濟文化研究中心 主編：《三網合一——中國電訊產業發展戰略研究》，中國審計出版社2000年版，第256頁。
⑤ 國際電信聯盟：《世界電信指標》，2000年5月。
⑥ 1999年全國郵政電信發展情況，《中國計算機報》，2000年5月16日。
① 1999年全國郵政電信發展情況，《中國計算機報》，2000年5月16日。
② 信息產業部政策法規司司長 劉彩：《專家談〈中華人民共和國電信條例〉》，《光明日報》2000年10月18日。
③ 如：廣電網、鐵路網、電力網、“網通”以及“聯通”等。
④ 增值業務主要是指無線尋呼，計算機通訊，數據通訊，圖像通訊等業務。這一業務領域的經濟規模較低，應實行充分競爭。
⑤ 蔡祥：《電信管制的困惑及其思考》，《通信世界》2000年第6期。
① 斯蒂格勒 著：《產業組織和政府管制》，上海三聯出版社1989年版，第145頁。
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