[ 何云笑 ]——(2008-6-20) / 已閱33047次
基本權(quán)利限制理論重述
何云笑
摘要 重述基本權(quán)利限制理論之意義就在于對(duì)憲法規(guī)范和憲政精神有更深之探索與追求。質(zhì)言之，乃是一種在法律范圍內(nèi)侵害個(gè)人權(quán)利的行為。表面上顯然與憲法保障人民權(quán)益背道而馳，然限制基本權(quán)利并非踐踏人權(quán)，而是為更好地保障人權(quán)。憲法對(duì)基本權(quán)利的限制應(yīng)嚴(yán)格而明確的規(guī)定，但如何把握程度與尺度，實(shí)非易事。這就促成了當(dāng)前通說(shuō)應(yīng)用的公益限制、法律保留、比例原則等一系列論調(diào)。實(shí)則，基本權(quán)利限制之問(wèn)題，涉及面遠(yuǎn)不止于此，基本權(quán)利本身就是一個(gè)龐雜繁瑣的體系，人們對(duì)其內(nèi)涵的理解已有不同，限制基本權(quán)利理論關(guān)系到個(gè)體之間的自身基本權(quán)利以及個(gè)體與整體（公益）之間的權(quán)利法益，之中的具體關(guān)聯(lián)復(fù)雜，逐步理清概念、分析內(nèi)涵、探討觀點(diǎn)，是十分的必要。故重述該理論的關(guān)鍵在于歸納整理其發(fā)展過(guò)程與實(shí)際應(yīng)用狀況，在理清回顧基本權(quán)利限制理論后，更重要的是結(jié)合中國(guó)現(xiàn)有法制之實(shí)際，加深中國(guó)憲法學(xué)對(duì)于基本問(wèn)題的研究，運(yùn)用到現(xiàn)實(shí)法律生活，對(duì)促進(jìn)人權(quán)保障及社會(huì)進(jìn)步，有著其獨(dú)特的意義。
關(guān)鍵詞 基本權(quán)利； 限制； 公共利益（公益）； 憲法
Iterate basic right limit theory
Abstract Significance of iterating basic rights limit theory lies in to the constitution standard and the constitutionalism spirit has a deeper exploration. Virtually, this is conduct of violating personal rights in the law area. On the surface obviously safeguards the people's rights and interests with the constitution to run counter to, however, limit the basic rights does not mean trampling the human rights, but is for safeguards the human rights well. The constitution to the basic right limit should be strictly and explicitly stipulated, how but grasp the degree and the criterion, is not the easy matter. This facilitated the current logically coherent argument application public welfare limit, the law retained, and the proportion principle and so on a series of views. In fact, the basic right limit question affected area far continues this, basic right itself is a numerous and disorderly troublesome system, people had the difference to its connotation understanding, limits the basic rights theory to relate between the individual between own basic rights as well as individual and the whole right law profit, the concrete connection is complex, gradually clears off the concept, the analysis connotation, the discussion viewpoint, is extremely essential. Therefore the key of iterating this theory lies in the induction to reorganize its developing process and the practical application condition, after clears off the review basic right limit theory, more importantly unifies the Chinese existing legal system the reality, deepens the Chinese constitution study regarding the basic question research, using the realistic legal life, to promotes the human rights safeguard and the society is progressive, has its unique significance.
Key words basic rights, restriction, public welfare, constitution
一、引論
基本權(quán)利乃一國(guó)憲政與法制之基石，申言之，實(shí)為民主制度及人類(lèi)文明之根本性“物質(zhì)”載體。凡憲法體制下國(guó)民，無(wú)不關(guān)注己身基本權(quán)利之狀況。憲法與法律的意義，就在于維護(hù)國(guó)民之權(quán)。保護(hù)人人之基本權(quán)利，亦是保護(hù)個(gè)體之切身利益。現(xiàn)今，保護(hù)人權(quán)、自由、平等之觀念已深入人心，并被各國(guó)憲法所充分實(shí)踐。然則，但凡權(quán)利，總應(yīng)有界限，或源于外部因素，或在于其本身。若人之權(quán)利無(wú)限，以權(quán)利（權(quán)力）之?dāng)U張本性，則必會(huì)傷及他人與社會(huì)之合法利益，基本權(quán)利亦是如此。平衡人權(quán)自由與社會(huì)穩(wěn)定之關(guān)系，或曰，保障人民之權(quán)與調(diào)和社會(huì)公益乃基本權(quán)利限制理論之本質(zhì)，憲法在保障之同時(shí)亦限制其濫用。法治國(guó)家之本質(zhì)在于一切以法律為根本，沒(méi)有任何權(quán)利（權(quán)力）可以逾越法律本身，包括法律所保護(hù)和以之為目的的人民基本權(quán)利,而限制基本權(quán)利，亦再有界限，否則，將淘空基本權(quán)利之實(shí)質(zhì)。故，此論題之提出，法學(xué)理論和實(shí)踐意義頗大，必慎重審視之。
（一）基本權(quán)利限制概念與淵源
對(duì)憲法所確立規(guī)定之公民基本權(quán)利進(jìn)而約束、制約、調(diào)控，可謂基本權(quán)利之限制，基本權(quán)利受限制性是20世紀(jì)以來(lái)憲法之重要特征。從限制狀態(tài)之視角可分為兩類(lèi)，即從動(dòng)態(tài)性，國(guó)家可以限制公民行使其基本權(quán)利，惟在法律程序下，以公權(quán)力直接干預(yù)公民，譬如為公共利益征收或征用公民之私有財(cái)產(chǎn)。再按靜態(tài)性，法律（包括憲法本身）載明規(guī)定公民基本權(quán)利受到限制，通過(guò)法律即在制定法律之時(shí)，就已對(duì)人民基本權(quán)利預(yù)先設(shè)定影響、制約、阻礙之規(guī)則，乃至于增加其行使上的困難，或使其根本無(wú)法行使，而亦為國(guó)家或個(gè)體之相關(guān)行為提供合法性依據(jù)。
限制之主體乃本國(guó)公民 ，其為憲法基本權(quán)利之惟一擁有者，而外國(guó)人之權(quán)利則為一國(guó)外事法律另定之，故限制之意專(zhuān)指為維護(hù)國(guó)家、社會(huì)之公共利益及他人之合法利益，禁止本國(guó)公民濫用基本權(quán)利，進(jìn)而更好保護(hù)每個(gè)公民之利益。基本權(quán)利之限制，需要嚴(yán)格依法，亦即按法定程序，有法定事由（或?yàn)榉梢?guī)定），且限制強(qiáng)度適當(dāng)、合理，受法律監(jiān)督，亦不違反憲法法律保護(hù)之底線。概言之，限制之主要原由來(lái)自維護(hù)公共利益及他人合法權(quán)益，或曰為保障公法益和私法益之需要，若不然，則形成所謂“基本權(quán)利之侵害”。故基本權(quán)利之限制，應(yīng)當(dāng)具備阻卻違憲事由之能力，即必定采憲法或法律規(guī)定許可。
對(duì)基本權(quán)利之限制，根本還在于吾乃人之社會(huì)，個(gè)人不可能無(wú)視與社會(huì)的關(guān)系而生存，所以，人權(quán)尤其在與他人的人權(quán)之關(guān)系上受到制約，亦是當(dāng)然。[1]近代民主國(guó)家強(qiáng)調(diào)天賦人權(quán)且人人自由平等，憲法是人民自由之圣經(jīng)，基本權(quán)利則是“圣經(jīng)”之核心條款，然人類(lèi)社會(huì)自有之秩序及權(quán)利（力）之?dāng)U張?zhí)匦裕瑒t不得不在保障人民權(quán)利充分之同時(shí)，考慮適當(dāng)限制個(gè)人之權(quán)，以達(dá)社會(huì)安全穩(wěn)定及有序之狀態(tài)。
基本權(quán)利限制之興起，早在法蘭西《人權(quán)與公民權(quán)利宣言》就已闡明，其第四條規(guī)定：“自由就是指有權(quán)從事一切無(wú)害于他人的行為。因此，各人的自然權(quán)利的行使，只以保證社會(huì)上其他成員能享有同樣權(quán)利為限制。此等限制僅得由法律規(guī)定之。”此款表明，基本權(quán)利行使有其界限，且對(duì)其限制亦由法律定之；《宣言》第五條：“法律僅有權(quán)禁止有害于社會(huì)的行為。凡未經(jīng)法律禁止的行為即不得受到妨礙，而且任何人都不得被迫從事法律所未規(guī)定的行為。”——基本權(quán)利限制手段中法律保留原則之前奏；第八條曰：“法律只應(yīng)規(guī)定確實(shí)需要和顯然不可少的刑罰，而且除非根據(jù)在犯法前已經(jīng)制定和公布的且系依法施行的法律以外，不得處罰任何人。”此可認(rèn)為限制的適當(dāng)、比例原則之早期規(guī)范。隨后理論與實(shí)踐皆有發(fā)展，德意志聯(lián)邦基本法第十九條（一）已明確規(guī)定：“基于基本法之規(guī)定，基本權(quán)利可由法律或依法予以限制。該法律應(yīng)適用于一般人，不得適用于某個(gè)人，此外，該法律應(yīng)明文規(guī)定基本權(quán)利并載明其所述條款。”意大利、日本等國(guó)憲法皆有類(lèi)似之語(yǔ)詞及觀點(diǎn)。其實(shí)不僅德法意等大陸法系國(guó)家，英美的憲法權(quán)利（對(duì)基本權(quán)利的另一種稱(chēng)謂）限制規(guī)范亦有同樣發(fā)展，畢竟人權(quán)的基本價(jià)值原無(wú)本質(zhì)差別，法制的不同只是其表現(xiàn)形式的差異。美利堅(jiān)合眾國(guó)憲法第5條修正案規(guī)定：“未經(jīng)正當(dāng)法律程序不得剝奪任何人的生命、自由和財(cái)產(chǎn)。”第十四修正案第一款規(guī)定：“凡在合眾國(guó)出生或歸化合眾國(guó)并受其管轄的人，均為合眾國(guó)的和他們居住州的公民。任何一州，都不得制定或?qū)嵤┫拗坪媳妵?guó)公民的特權(quán)或豁免權(quán)的任何法律；不經(jīng)正當(dāng)法律程序，不得剝奪任何人的生命、自由或財(cái)產(chǎn)；對(duì)于在其管轄下的任何人，亦不得拒絕給予平等法律保護(hù)。”或直接或間接，各國(guó)之憲法皆承認(rèn)基本權(quán)利的界限，而進(jìn)一步規(guī)范之。從歷史脈絡(luò)觀察，自權(quán)利的概念產(chǎn)生，隨即便有了限制，兩者相輔相成、關(guān)聯(lián)緊密。憲法本質(zhì)為社會(huì)規(guī)范，與其他法律（狹義之法律）屬性相同，無(wú)非位階之差異耳，權(quán)利亦有位階之分法，雖有差別，但皆為法定之權(quán)。
凡法定之權(quán)，法律即有理由全力維護(hù)之。限制法定之權(quán)意即在法律框架內(nèi)對(duì)權(quán)利進(jìn)行“合理侵犯”，基本權(quán)利如是。僅最普遍之民事私益，自古以來(lái)或多或少總有或總被限制。憲政與法治興起后，對(duì)權(quán)利之制約更加規(guī)范、詳盡，亦展示人類(lèi)社會(huì)從經(jīng)驗(yàn)時(shí)代走向理性時(shí)代。既然強(qiáng)調(diào)“法律主治”或“法治國(guó)” ，則法律在人類(lèi)社會(huì)中就可謂至高無(wú)上，基本權(quán)利由法律（憲法規(guī)范）確定之，對(duì)其限制猶如對(duì)其他一切權(quán)利之限制，而限制法定權(quán)利起源于近代憲法創(chuàng)立，伴隨人權(quán)之發(fā)展的基本權(quán)利限制問(wèn)題業(yè)已成為權(quán)利理論框架中一重要組成部分，在實(shí)定法上，德國(guó)人卻是走在前列，1919年德意志聯(lián)邦憲法（通稱(chēng)魏瑪憲法）廣泛的規(guī)定了公民的基本權(quán)利，非以前之憲法所能相比，具有歷史性及世界性之意義。[2]后來(lái)的波恩基本法（即《德意志聯(lián)邦共和國(guó)基本法》）更明確完善了基本權(quán)利之內(nèi)容，其對(duì)基本權(quán)利之限制采權(quán)利保障與限制同條規(guī)定，對(duì)基本權(quán)利之限制亦以法律形式為之，同時(shí)注意到對(duì)限制之界限的相關(guān)問(wèn)題。德國(guó)公法學(xué)界對(duì)該理論之研究與探索長(zhǎng)期不懈，概括出幾大原則與方式（下文詳述），為該理論發(fā)展奠定了堅(jiān)厚之基礎(chǔ)。相比而言，其他國(guó)家對(duì)此論題之研究晚于德國(guó)，且大多采其之觀點(diǎn)精華。英美法國(guó)家在理論研究上與德國(guó)迥異，法律規(guī)定形式為公民之義務(wù)，若產(chǎn)生沖突，以法官對(duì)法律之認(rèn)識(shí)及判斷為基準(zhǔn)，無(wú)德國(guó)般公益原則、法律保留、比例原則等法律事先詳盡設(shè)定之說(shuō)。時(shí)至今日，基本權(quán)利限制理論在國(guó)外發(fā)展已漸完備，實(shí)踐運(yùn)用亦有較大效果，其成功之主要因素即為——違憲審查制度在許多國(guó)家的確立與完善。因基本權(quán)利乃由憲法所規(guī)范，對(duì)其限制必定得經(jīng)憲法授權(quán)，且受違憲審查之考驗(yàn)，或受憲法之監(jiān)督，若不如此，則公民基本權(quán)利極易受權(quán)利（力）之侵害而無(wú)法救濟(jì)，尤以國(guó)家公權(quán)力為最，其任意行使將最終導(dǎo)致公民基本權(quán)利名存實(shí)亡，憲法更似廢紙一般。是故，違憲審查制度之建立，有著更重要的意義。
（二）基本權(quán)利限制之理論依據(jù)
基本權(quán)利被認(rèn)為具有“主觀權(quán)利”和“客觀法”之雙重性質(zhì)。[3]在德國(guó)憲法（即基本法）中，其所確立 “客觀價(jià)值秩序”之理論，構(gòu)成了對(duì)基本權(quán)利的憲法解釋之基本制度。“客觀法”之涵義，乃法律規(guī)范之意，誠(chéng)如德國(guó)聯(lián)邦基本法第1條第3款之規(guī)定：“下列基本權(quán)利是約束立法、行政和司法的直接有效之法律。”實(shí)為直接約束國(guó)家公權(quán)力運(yùn)作之規(guī)則。是一種憲法所確定的，科以公權(quán)力保護(hù)義務(wù)且必須遵守之“客觀規(guī)范”。“客觀價(jià)值秩序”是建構(gòu)國(guó)家各種制度之原則，亦是公權(quán)力（包括行政、司法等權(quán)）之上位指導(dǎo)方針。
“主觀權(quán)利”之涵義，是為公民個(gè)體向國(guó)家或他人主張權(quán)利請(qǐng)求，包含了個(gè)人對(duì)抗國(guó)家之主觀防御權(quán)。在德國(guó)，公民有權(quán)就基本權(quán)利之被侵犯要求國(guó)家采取保護(hù)之措施。其基本法第十九條第四款規(guī)定：“任何人的權(quán)利受到公權(quán)力的侵犯，都可以向法院起訴。”其公民個(gè)體在窮盡一切法律途徑之救濟(jì)后，還可以向聯(lián)邦憲法法院訴請(qǐng)保護(hù)基本權(quán)利（基于違憲審查制度之建立與實(shí)施），致使“主觀權(quán)利”之功能得以充分完善。概基本權(quán)利之“客觀法”與“主觀權(quán)利”之關(guān)聯(lián)，可曰“主觀權(quán)利”是強(qiáng)調(diào)基本權(quán)利作為“個(gè)人權(quán)利”的性質(zhì)，則“客觀法”就是強(qiáng)調(diào)基本權(quán)利本身就是約束國(guó)家公權(quán)力的“法律”。[4]
限制基本權(quán)利之理論根源，既有權(quán)利限制之普遍性質(zhì)，亦有基本權(quán)利之自身要求。基本權(quán)利之雙重屬性體現(xiàn)權(quán)利與法律規(guī)則的重合。權(quán)利之?dāng)U張性與法律規(guī)則（權(quán)利法律之體現(xiàn)者）之交叉，導(dǎo)致權(quán)利沖突與越界，基本權(quán)利如是。“主觀權(quán)利”之特性易使個(gè)體對(duì)權(quán)利之不同理解以至任意使用，遂打破利益之平衡，致使權(quán)利體系出現(xiàn)動(dòng)蕩。究根本之源，仍在于權(quán)利本身是否有邊界之問(wèn)題。若權(quán)利本身有邊界，則限制即為其一部分之構(gòu)成（即權(quán)利構(gòu)成要件）；若權(quán)利無(wú)邊界之說(shuō)，對(duì)其限制無(wú)非是外部力量之強(qiáng)迫，使權(quán)利之運(yùn)行得到部分壓制，而權(quán)利就其本身而言是無(wú)限制的。是故，歷來(lái)權(quán)利之限制理論依據(jù)，皆圍繞內(nèi)在之因還是外部因素之爭(zhēng)論。德國(guó)對(duì)憲法基本權(quán)利 “客觀法”之限制，實(shí)為法律制定自我之約束，任何一部法律規(guī)范，其規(guī)則不能不受監(jiān)督和限制，憲法之最高位，其規(guī)則仍需受民主、自由、平等、公正、人權(quán)等理念與精神的監(jiān)督和指示，若不然，則極可能重蹈納粹德國(guó)之覆轍。對(duì)“主觀權(quán)利”之限制，亦符合一般限制權(quán)利之要求，保證公民在憲法治下行使基本權(quán)利皆平等。基本權(quán)利與其他權(quán)利相比較，位階最高，實(shí)言之，任何權(quán)利都應(yīng)當(dāng)服從于基本權(quán)利，基本權(quán)利是人為之人最根本社會(huì)地位之展現(xiàn)。然基本權(quán)利既是法定之權(quán)，就得遵從法律。從實(shí)證角度論之，現(xiàn)有各國(guó)憲法，或直接或間接，都規(guī)定基本權(quán)利之運(yùn)作與行使不得侵犯國(guó)家、社會(huì)之公益及他人之私益。法律限制之本質(zhì)，在于保障人人之權(quán)利，亦兼顧國(guó)家、社會(huì)之安定。若無(wú)限制之存在，則必定出現(xiàn)大量權(quán)利沖突，最終沖擊人之社會(huì)體制，人類(lèi)文明即在所謂絕對(duì)自由中迅速崩潰。近代社會(huì)契約論者認(rèn)為國(guó)家乃是人民讓渡己之部分權(quán)利而構(gòu)成，其讓渡之權(quán)利，可認(rèn)為就是對(duì)己身權(quán)利之限制，此主張亦符合人類(lèi)社會(huì)之存在邏輯。故限制基本權(quán)利之理論探討，應(yīng)從多方面考量，以下再檢討其中之細(xì)節(jié)。
二、限制原則
（一）公共利益原則（公益原則）
依德國(guó)公法相關(guān)之見(jiàn)解，公共利益、法律保留、比例原則作為人民基本權(quán)利之限制原則，可謂比較全面，其法理結(jié)構(gòu)、邏輯內(nèi)容皆為詳實(shí)，是大陸法系國(guó)家參研學(xué)習(xí)之楷模。對(duì)其歸納與研討，是重述基本權(quán)利限制理論之主要步驟。首要之原則就是公共利益，憲法學(xué)者認(rèn)為，公共利益（Public Welfare）通常表示社會(huì)全體利益、幸福與福利。[5]或?yàn)橐挥蛑畠?nèi)，國(guó)家、公眾所應(yīng)當(dāng)首先被保護(hù)之法益。公益原則源于個(gè)體和群體之利益衡量，適用公益原則，實(shí)為限制基本權(quán)利最大目的之一，各國(guó)憲法無(wú)不視其為限制之首要依據(jù)。然對(duì)公共利益之概念范圍、內(nèi)容詮釋上，有很大之差異，易言之，公共利益之概念內(nèi)容極為抽象，屬典型之不確定法律概念，本身除了具有利益內(nèi)容的不確定性及受益對(duì)象的不確定性外，更隨著國(guó)家任務(wù)范圍擴(kuò)充及國(guó)家基本原則——例如法治國(guó)家原則，民主理念以及保障人民的基本權(quán)利——的實(shí)踐，都可以改變舊有的公益概念并據(jù)以形成新的公益內(nèi)容，[6]社會(huì)之多元化及群體、階層之分化，以至不能將公共利益真正理清。由此產(chǎn)生限制人民基本權(quán)利之不確定，若然，則極易使國(guó)家公權(quán)力以公共利益為藉口肆意侵犯人民之基本權(quán)利及相關(guān)法益。是故應(yīng)當(dāng)以其他原則與方法共同適用之，調(diào)和公民基本權(quán)利與公共利益之沖突關(guān)系。
公共利益原則（亦稱(chēng)公共福利、公共福祉，簡(jiǎn)稱(chēng)公益原則）乃所公認(rèn)的基本權(quán)利一般制約原理，憲法對(duì)人民基本權(quán)利，以在公共利益之需要為前提下，許可國(guó)家以訂立法律之方式來(lái)限制之。[7]古典憲法理論承認(rèn)公益乃最高之法則，并在依循公益、私益對(duì)立論的情況下，認(rèn)為為了公益，可予（或應(yīng)予）私益有所限制（即采限制人民權(quán)利之方式）。[8]那何謂公共利益或公共福利？對(duì)其范圍之理解認(rèn)知一直有較大爭(zhēng)議，尤以在法律實(shí)踐中，各人對(duì)其詮釋差異頗大。以公益限制一國(guó)之人民基本權(quán)利，實(shí)際已觸及人權(quán)之根本性問(wèn)題，必應(yīng)相對(duì)地圈定公益之范圍，以防止此原則被濫用。
1、公益之法律內(nèi)容認(rèn)定——國(guó)家、社會(huì)、公民團(tuán)體組織（群體）的不同對(duì)待
公共利益這一概念內(nèi)涵，應(yīng)當(dāng)始于政治國(guó)家之產(chǎn)生，對(duì)其認(rèn)知及研討，可從不同角度視之。公共利益是指一定區(qū)域內(nèi)公民個(gè)體利益的集合，它既反映了公民的整體利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，同時(shí)又與個(gè)人的利益存在密切的關(guān)聯(lián)。[9]這僅為最一般之考量，從法律意義上，對(duì)公共利益概念闡述亦屬極難之事。國(guó)家之利益、社會(huì)之利益、公民團(tuán)體組織之利益，皆可認(rèn)為是公共利益之一種形式方面，對(duì)之以一定歸納，或許能理清些頭緒。
其一，公共利益之國(guó)家利益。國(guó)家利益源于國(guó)家之合法需要，如國(guó)家安全、國(guó)防事務(wù)、外交事務(wù)、重大經(jīng)濟(jì)發(fā)展事務(wù)等等。從政治而論，國(guó)家利益最為首要。法律，包括憲法，無(wú)不首先考慮國(guó)家安全等利益之維護(hù)。然政治之需求不能取代一切問(wèn)題，若政府以國(guó)家安全等為名，隨意宵禁、戒嚴(yán)、剝奪公民自由、取締公民自治機(jī)構(gòu)，甚至實(shí)行恐怖，都將嚴(yán)重侵犯人民權(quán)利，民主與自由亦不復(fù)存在，國(guó)家專(zhuān)制也由此而被實(shí)踐復(fù)活。是故，對(duì)國(guó)家利益之界限，需由法律嚴(yán)格規(guī)定，政府不得任意使用國(guó)家利益來(lái)壓迫人民之權(quán)利。其二，公共利益之社會(huì)利益。當(dāng)代世界各國(guó)，絕對(duì)國(guó)家主義亦不存在，前述所謂國(guó)家利益僅指公共利益之一方面，而最主體之部分，還是體現(xiàn)于社會(huì)性之利益，或曰大眾之利益。現(xiàn)代國(guó)家轉(zhuǎn)型在于公民社會(huì)之發(fā)展，尤以公共事業(yè)之發(fā)展。職能的改革使政府不再事事親為，福利國(guó)家之提出與發(fā)展，反映社會(huì)自治自調(diào)能力的成長(zhǎng)。法律上，對(duì)公共利益之理解，許多即出自于對(duì)社會(huì)公共事業(yè)利益之考量，而不再僅為國(guó)家性利益。社會(huì)公益，此與西方市民社會(huì)發(fā)展頗有淵源，在一充分自治社會(huì)，國(guó)家（政府）只是維護(hù)秩序與保障安全之工具，公民間權(quán)利的交合及公共利益之問(wèn)題，皆由（公民）社會(huì)自行處理，國(guó)家不能隨意干涉。法律負(fù)責(zé)調(diào)和權(quán)利個(gè)體法益間以及個(gè)體權(quán)利法益與群體權(quán)利法益（即公共利益）間所產(chǎn)生之沖突。此處公共利益，解釋為個(gè)體權(quán)利之集合法益——社會(huì)權(quán)利法益，完全符合權(quán)利法益規(guī)范之邏輯，亦體現(xiàn)權(quán)利之本質(zhì)精神。其三，公共利益之公民團(tuán)體（群體）組織利益。推動(dòng)自治社會(huì)之發(fā)展，乃是公民組成的各種利益團(tuán)體組織（群體）的作用，該公共利益范圍，在于團(tuán)體組織（群體）利益相對(duì)于公民個(gè)體利益之比較。或者群體間，亦會(huì)產(chǎn)生不同之利益需求，法律考量最恰當(dāng)之利益，合理分配予不同群體及個(gè)體，將效用最大化，同時(shí)不侵害群體、個(gè)體之最基本利益，是為公共利益之群體利益認(rèn)定。通過(guò)三層次對(duì)公共利益之法律內(nèi)容進(jìn)行簡(jiǎn)要闡釋?zhuān)蚰芤桓Q公共利益之真實(shí)概念。然迄今為止。公共利益之具體范圍、詳細(xì)內(nèi)容仍不能述明。在以公共利益限制公民基本權(quán)利之時(shí)，惟法律有權(quán)認(rèn)定公共利益之內(nèi)容。
（1）因在不同領(lǐng)域、不同情況下，公共利益的認(rèn)知互有差異，而主干性法律（如憲法、民法、刑法、行政法等）僅僅規(guī)定了最一般之概念，故公共利益之具體形式，可以由部門(mén)法加以確定，如民法主干物權(quán)法中亦有規(guī)定公共利益，然由其對(duì)公共利益作出統(tǒng)一且詳細(xì)之界定是困難的，而分別由《土地管理法》、《城市房地產(chǎn)管理法》等單行法律作出規(guī)定更切合實(shí)際。現(xiàn)行法律中，《信托法》、《測(cè)繪法》等部門(mén)單行法已經(jīng)對(duì)公共利益之某方面范圍作出了一些具體界定，如《信托法》第六十條、《測(cè)繪法》第十一條之規(guī)定。故而，可以考慮各類(lèi)問(wèn)題具體檢討之，將公共利益之法律定義，落實(shí)到具體法律規(guī)范中（部門(mén)法、單行法），是為一認(rèn)知量化公共利益之辦法及標(biāo)準(zhǔn)。（2）將社會(huì)公眾利益定格為公共利益之主體，乃現(xiàn)代法律精神之體現(xiàn)。一些被普遍認(rèn)同的社會(huì)事務(wù)及活動(dòng)，譬如科學(xué)研究、教育教學(xué)、醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、文體藝術(shù)競(jìng)賽、福利保障等事業(yè)皆可認(rèn)為出于公共利益之目的，法律應(yīng)當(dāng)優(yōu)先給予保護(hù)；各類(lèi)緊急狀況，包括搶險(xiǎn)、救災(zāi)等突發(fā)性事件救助，亦為當(dāng)代各國(guó)維護(hù)公共利益之主要方面，所以此時(shí)法律可以限制公民權(quán)利進(jìn)而維護(hù)公共利益。（3）政治生活亦會(huì)產(chǎn)生公共利益限制公民權(quán)利之問(wèn)題，正如恩格斯所指出：個(gè)人隱私一般要受到（法律）保護(hù)，但當(dāng)個(gè)人私事甚至陰私與最重要之公共利益——政治生活發(fā)生聯(lián)系的時(shí)候，個(gè)人的私事就已經(jīng)不是一般意義的私事，而屬于政治的一部分，就不受隱私權(quán)的保護(hù)，而應(yīng)成為歷史記載和新聞報(bào)道不可回避的內(nèi)容。一些國(guó)家學(xué)者認(rèn)為這就是指“特別法律關(guān)系的權(quán)利限制”，如公務(wù)員、被監(jiān)管人員等其他非一般國(guó)民利益與公共利益博弈之關(guān)系處理。當(dāng)然，同樣如前不能將普通公民之權(quán)利與公共利益沖突任意劃入到政治生活中，以政治生活方式定義公共利益需嚴(yán)格其主體之范圍。（4）用普遍法律原則衡量是否形成公共利益亦為一重要方法。如公序良俗原則，將一些傳統(tǒng)良好風(fēng)俗（習(xí)慣）納入到公共利益范疇之中，對(duì)保障各國(guó)各地區(qū)民族生活之特性，實(shí)為有效之補(bǔ)充，亦為公共利益之具體展現(xiàn)。
2、公益限制基本權(quán)利之法律應(yīng)用形式
公共利益作為限制基本權(quán)利之主要目的，其（法律）形式主要分為概括式立法例與區(qū)別式立法例。以概括限制的方式來(lái)規(guī)定公民基本權(quán)利問(wèn)題，外國(guó)憲法亦較多采此例。比如日本憲法第十三條規(guī)定：“一切所有國(guó)民均作為個(gè)人而受到尊重。對(duì)于國(guó)民謀求生存、自由以及幸福之權(quán)利，于不違反公共福祉之限度下，在立法及其他國(guó)政上都必須予以最大尊重。”吾國(guó)憲法亦采此立法體例，憲法第五十一條明確規(guī)定：“中華人民共和國(guó)公民在行使自由和權(quán)利的時(shí)候，不得損害國(guó)家的、社會(huì)的、集體的利益和其他公民的合法的自由和權(quán)利。”概括保留之立法方式，意在表征憲法對(duì)所有公民基本權(quán)利的一視同仁之保護(hù)，其局限之處在于很可能忽略了具體公民基本權(quán)利的本質(zhì)或形式差異，即權(quán)利內(nèi)容之差異性應(yīng)予以不同對(duì)待。區(qū)分式之立法例限制，具體表現(xiàn)為（1）單純法律保留，此種立法例使立法者只要依任何公益即可限制基本權(quán)利；（2）加重法律保留，此種立法例已對(duì)各權(quán)利的可限制性及其條件預(yù)先指定，立法者只能依據(jù)各條之預(yù)定公益考量規(guī)定，再對(duì)基本權(quán)利予以限制；3）概括限制，只要在不侵犯他人權(quán)利、違反合憲秩序及風(fēng)俗法前提下，皆能擁有之。此例只作為補(bǔ)充其他基本權(quán)利條款之限制性質(zhì)，本身只具備附屬性質(zhì)；（4）毫無(wú)限制保留，即在德國(guó)存在部分絕對(duì)權(quán)利，如宗教自由，從實(shí)踐看來(lái)，憲法法院都希望使憲法上無(wú)限制保留之基本權(quán)利，還能夠受到法律之限制。[10]
在法制逐步完善之同時(shí)，時(shí)刻考量公共利益對(duì)基本權(quán)利限制之具體方式，概括式及區(qū)別式有各自優(yōu)勢(shì)與局限存在。基本權(quán)利之位階性如何劃分，學(xué)界亦有紛說(shuō)，是故結(jié)合一國(guó)人權(quán)發(fā)展?fàn)顩r之實(shí)情，充分保護(hù)公共利益優(yōu)先且盡力不損及、不破壞基本權(quán)利之主要內(nèi)容（或者損及程度為最小），穩(wěn)定公共利益與基本權(quán)利的平衡，是為憲法主要目標(biāo)之一。
對(duì)公共利益限制原則之法律邏輯性解構(gòu)，需更進(jìn)一步探究。學(xué)界普遍分野在于限制權(quán)利源于外部還是內(nèi)部之制約因素。“外在限制說(shuō)”認(rèn)為“公益”乃是基本權(quán)利之外的因素對(duì)基本權(quán)利進(jìn)而制約，憲法所保護(hù)的利益除了以基本權(quán)利為內(nèi)容的個(gè)人利益之外，還包括公共利益，二者是不同之法益，所以公益對(duì)基本權(quán)利之限制就是從外部對(duì)基本權(quán)利的限制。[11] “外在限制說(shuō)”之功效在于明晰了“權(quán)利”與“權(quán)利限制”之關(guān)系，并未使兩者混同，同時(shí)體現(xiàn)權(quán)利本位之思想——權(quán)利本身無(wú)限制內(nèi)容，在一定需求下通過(guò)一定之外力及外因，才能對(duì)其進(jìn)行限制，而將權(quán)利之限制界定為權(quán)利的非本質(zhì)事物，屬于權(quán)利概念中應(yīng)舍棄的部分。公共利益為一種公的（社會(huì)性）法益，其與私法益共存同一層面之上，即公益限制基本權(quán)利之開(kāi)展，不能一概論之。需以具體法益衡量，非簡(jiǎn)單就論“公益絕對(duì)優(yōu)先”之口號(hào)。“內(nèi)在限制說(shuō)”之產(chǎn)生，出于權(quán)利本身內(nèi)部之限制。一些觀點(diǎn)以“內(nèi)部制約”作為權(quán)利分析之要點(diǎn)，從幾何的意義上說(shuō)，如果某一個(gè)憲法權(quán)利具有界限，那么這種界限的起點(diǎn)，正是對(duì)該憲法權(quán)利進(jìn)行保障的終點(diǎn)。[12]此論調(diào)間接可以得出權(quán)利自身就已經(jīng)存在界限，公共利益無(wú)非是存在于基本權(quán)利自身之中的限制內(nèi)容，抑或權(quán)利本體就已包含（公益）限制之要求。
“外在限制說(shuō)”與“內(nèi)在限制說(shuō)”各有支持者，不過(guò)現(xiàn)以“外在說(shuō)”為主導(dǎo)。就權(quán)利本身而言，若采“內(nèi)在說(shuō)”，則“權(quán)利限制”及“權(quán)利濫用”從邏輯上就成為不可能。試問(wèn)如果權(quán)利本身已經(jīng)包含或存在限制（“內(nèi)在說(shuō)”），怎還會(huì)出現(xiàn)權(quán)利濫用？還需要“限制”之必要否？采“內(nèi)在說(shuō)”必然會(huì)否定“權(quán)利之沖突”存在，如此權(quán)利間無(wú)交叉之可能，因?yàn)槊總�(gè)權(quán)利已經(jīng)預(yù)先包含義務(wù)之設(shè)定（權(quán)利自身邊界及不允許跨界），此與現(xiàn)代社會(huì)權(quán)利本位之主旨觀念相距甚遠(yuǎn)，進(jìn)一言之，權(quán)利本身包括義務(wù)——義務(wù)已成為權(quán)利一部分，權(quán)利義務(wù)混同，或者權(quán)利自縛手腳，終將侵蝕權(quán)利之根本。
“外在說(shuō)”從個(gè)人本位及權(quán)利本位出發(fā)，考量人類(lèi)社會(huì)發(fā)展之實(shí)情，首先肯定權(quán)利本身之無(wú)界性，一切限制皆源于其外部，或曰社會(huì)發(fā)展之需求才出現(xiàn)限制權(quán)利之必要。在外在論者視野里，每一種權(quán)利都具備彈力性，權(quán)利限制消滅后，被限制的權(quán)利均應(yīng)回復(fù)到其應(yīng)有的狀態(tài)。 外在限制理論對(duì)于研究權(quán)利沖突具有重要意義，因?yàn)闄?quán)利沖突均是以無(wú)限制的權(quán)利為基礎(chǔ)發(fā)生的，限制權(quán)利則可成為消滅權(quán)利沖突之主要手段。故“外在說(shuō)”較“內(nèi)在說(shuō)”之優(yōu)勢(shì)明顯，且較符合法學(xué)學(xué)理邏輯，將公共利益作為權(quán)利制約之外部因素而非內(nèi)在特質(zhì)甚為合理規(guī)范。若先驗(yàn)的、人為的把一些事項(xiàng)作為基本權(quán)利本質(zhì)上就不包含的內(nèi)容，就會(huì)造成一些權(quán)利內(nèi)涵被排除，則基本權(quán)利之保障范圍變得十分狹窄，其自我縮減基本權(quán)利內(nèi)容將使公民法益得不到有效之保障及滿足。
（二）法律保留原則
法律保留原則，系指對(duì)人民基本權(quán)利之限制或制約，必須依法律（或由法律）方得為之。陳新民教授將其與公益原則進(jìn)行比較，認(rèn)為其是為達(dá)到限制基本權(quán)利目的之執(zhí)行工具，本文予以贊同。或者說(shuō)，法律保留是限制基本權(quán)利的實(shí)踐要求及手段而非目的原則。國(guó)家欲以公共利益限制人民基本權(quán)利，必得按照法律之規(guī)定及法律之程序才能進(jìn)行，如德國(guó)基本法規(guī)定：“人人都有生存權(quán)和人身不可侵犯權(quán)，個(gè)人自由不受侵犯，只有根據(jù)法律才能侵害（限制）這些權(quán)利。”此亦是法治國(guó)家一主要表現(xiàn)方面。法律保留乃涉及基本權(quán)利規(guī)范化之重要制度，對(duì)其肯定與約束一直相輔相成，基本法對(duì)其限制有三個(gè)原則，即：個(gè)案法律之禁止、指明條款要求及根本內(nèi)容之保障。這進(jìn)一步確定了法律保留之范圍與界限，使國(guó)家尤其是立法機(jī)關(guān)，不能任意用法律之力量，來(lái)限制人民之基本權(quán)利。
法律保留原則本意在于，一切限制公民基本權(quán)利之行為，必須依法律或經(jīng)法律授權(quán)。其體現(xiàn)法治之含義，且尊重公民權(quán)利之行使。因?yàn)榉杀旧碇贫ǎ托柚鳈?quán)者或其意志代表（立法機(jī)關(guān)）合意批準(zhǔn)，若有對(duì)基本權(quán)利限制之內(nèi)容，則必定首先是人民自己之同意，再鑒于法律規(guī)范性之特征，將限制基本權(quán)利納入一個(gè)規(guī)范、嚴(yán)格之體系與過(guò)程中，對(duì)保障和維護(hù)公民法益十分有利。
法律保留制度之提出，始于法蘭西《人權(quán)宣言》，其出發(fā)點(diǎn)是承認(rèn)人權(quán)（公民權(quán)利）之本身無(wú)限制性，惟公共利益才能例外的通過(guò)法律之規(guī)定與程序限制人權(quán)。經(jīng)歷史之長(zhǎng)期發(fā)展與演變，時(shí)至今日，法律保留業(yè)已成為以德國(guó)為主要代表的國(guó)家所之奉行的一項(xiàng)基本權(quán)利限制基本原則及制度。在涉及一個(gè)法律（限制基本權(quán)利的法律）之解釋時(shí)，應(yīng)采最有利人民權(quán)利之方式為之，即所謂“有疑問(wèn)時(shí)，以肯定人民自由之方式為之”。法律保留對(duì)公益限制基本權(quán)利實(shí)為一種“過(guò)濾”，特別是行政公權(quán)力因此不能再隨意限制或侵犯公民基本權(quán)利。西方有學(xué)者認(rèn)為法律保留實(shí)為立法權(quán)獲得加強(qiáng)，即國(guó)會(huì)權(quán)力受到憲法信任之表現(xiàn)，并借此來(lái)防止人民權(quán)力遭到第二權(quán)（行政權(quán)）及第三權(quán)（司法權(quán)）非法之侵犯。[13]
公益限制原則之邏輯含有公益與私益二元相對(duì)立，因此憲法之作用分為兩個(gè)方面，一面肯定基本權(quán)利且維護(hù)其所產(chǎn)生之私法益，另一面也承認(rèn)前面之利益可能會(huì)損及公益。然公益優(yōu)先并非絕對(duì)，且就公益本身而言，其利益內(nèi)容和受益對(duì)象（范圍）都屬不確定，社會(huì)情勢(shì)變遷亦不會(huì)允許犧牲私益而成全公益，法律保留彌補(bǔ)了公益原則之使用不足，讓立法者或主權(quán)者通過(guò)合法手段決定何為公共利益，如何進(jìn)行限制基本權(quán)利等關(guān)鍵問(wèn)題。
法律保留亦有局限性。在社會(huì)發(fā)展日益復(fù)雜之今日，法律對(duì)權(quán)利的保護(hù)，或者為法律對(duì)限制權(quán)利的制約，因權(quán)利之發(fā)展變化而顯現(xiàn)出滯后。又因公益之考量而使法律本身不能完全確定，法律保留就僅僅體現(xiàn)在已有立法之基礎(chǔ)上，對(duì)情勢(shì)之不斷變化始終追趕不及。現(xiàn)代社會(huì)公益之狀況日劇增多，而公民基本權(quán)利之內(nèi)容亦在逐漸充實(shí)，兩者之沖突平和或?qū)緳?quán)利一方加以限制符合憲法之原則精神，然具體之過(guò)程，即以法律保留之手段制約公益過(guò)度限制私益實(shí)在繁雜，用何法？如何制約？怎樣算合理？又怎樣算過(guò)度？等等都是問(wèn)題。
另一方面，法律保留亦有若干要求或?yàn)閷?duì)其自身之限制。以陳新民教授對(duì)德國(guó)基本法之歸納，詳言之有三，即：（1）個(gè)案法律之禁止原則。其意為，凡要求限制基本權(quán)利之法律，必為廣泛之且非只對(duì)個(gè)案適用的法律規(guī)范。質(zhì)言之，立法者因公益或其他法益之考量而需要限制公民基本權(quán)利，則必須制定抽象性的法律規(guī)范而不是具體針對(duì)個(gè)案的法令。個(gè)案之禁止，主要基于對(duì)保護(hù)人人基本權(quán)利之平等狀況，即使是限制，大家也應(yīng)一樣，體現(xiàn)法律面前權(quán)利平等之意。（2）指明條款要求。其意為，凡限制基本權(quán)利之法律，必將有明確之條款指示載明。限制基本權(quán)利，已觸及人權(quán)之本質(zhì)，法律不能含糊其詞，縱容公權(quán)力侵犯人權(quán)，必須將基本權(quán)利之哪部分需要在什么時(shí)候什么狀態(tài)下進(jìn)行限制預(yù)先予以明確，法律沒(méi)有規(guī)定或規(guī)定實(shí)在不明的，公民有權(quán)利不接受任何限制其權(quán)利之要求。違背指明條款亦有可能啟動(dòng)違憲審查之行動(dòng)，是故立法者必當(dāng)注意，其立法行為已是限制某些基本權(quán)利之規(guī)定了。（3）權(quán)利根本內(nèi)容之保障，此要求與前述公益限制和私益限制基本權(quán)利保留其核心內(nèi)容之意相同，即基本權(quán)利被有效之法律合法以公益或調(diào)和私益目的進(jìn)行限制，必須保留其根本內(nèi)容，任何限制不得淘空其實(shí)質(zhì)部分，否則該法律或該法律行為以違憲論而無(wú)效。但如何確定權(quán)利之“核心”內(nèi)容？是一難題，德國(guó)學(xué)界和實(shí)務(wù)界有殘余論及利益論兩大意見(jiàn)，如死刑在很多國(guó)家已不存在，因?yàn)槿藗冋J(rèn)為公民生命權(quán)處于基本權(quán)利之最核心地位，而刑法將其剝奪，實(shí)屬違憲，故必須廢止。誠(chéng)如《公民權(quán)利與政治權(quán)利國(guó)際公約》第四條第二款之明確規(guī)定：“不得根據(jù)本公約關(guān)于在緊急措施克減基本權(quán)利之規(guī)定，而克減以下基本權(quán)利，如生命權(quán)、禁止或反對(duì)酷刑等。”
（三）比例原則
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