[ 胡冬梅 ]——(2008-8-19) / 已閱21575次
建立法官權利保障制度
是完善司法廉潔機制的重要途徑
[論文提要]：中國的司法腐敗一直備受關注，我國法院也因此建立了一系列的廉潔保障機制，但未從根本上解決問題。究其原因，筆者認為，法官的長期辛勞和身心付出與社會回報不成正比。法官，是一項崇高而辛苦的職業，它比一般公務員擔當更重的責任，因此，必須建立法官權利保障機制，對法官，隆其待遇，保其身份，厚其地位。我國現階段法官權利保障的現狀是：1、法官工作壓力過大；2、法官經濟收入不高；3、法官權益得不到保障。建立法官權利保障制度，是由法官職業所決定的，也是完善司法廉潔機制的重要途徑，有政策依據，也可借鑒國外經驗。可從三方面入手：1、給法官以身份保障；2、經法官以較高的經濟待遇；3、在今后經濟發展和法治進步的基礎上，逐步構建法官特權保障制度。 （全文共8215字）
[關鍵詞]：法官權利保障制度 司法廉潔機制 現狀 依據 設想
中國的司法腐敗一直備受關注，特別是審判領域，由于法官職業的特殊性、獨立性和權威性，已先后有楊志明、謝廷國等多名法官因受賄而判刑，我國法院也因此建立了一系列的廉潔保障機制，如加強法官職業道德教育，對法官進行監督等，近期，又在公務員的基礎上推出了法官津貼，對法官職業進行補償。這些都是司法廉潔保障的措施，取得了一定的成效，但司法腐敗未從根本上得到解決。究其原因，筆者認為，法官的長期辛勞和身心付出與社會回報不成正比。法官，是一項崇高而辛苦的職業，從宏觀上來講，它關系到國家法律的適用和社會主義正義的維護，從微觀方面看，它關系到當事人切身利益的實現。法官屬于公務員系列，但又比一般公務員擔當更重的責任。因此，杜絕司法腐敗，建立廉潔保障機制，除以上提到的建立法官素質教育和法官監督機制外，筆者認為更應該建立法官權利保障制度，對法官，隆其待遇，保其身份，厚其地位。只有建立了區別于一般公務員的法官權利保障機制，提高了法官應有的待遇，才能真正樹立司法權威，杜絕審判腐敗。下面，筆者試就法官權利保障的現狀、以及建立法官權利保障制度的必要性、依據、設想等幾方面談點粗淺的看法。
一、 我國現階段法官權利保障的現狀
在法官權利保障方面，法學界、實務界有一個共同的認識：當前中國法官壓力大，地位低，收入少。《法官法》至今已實施多年，但法官的權利保障問題并未得到很好的解決。
（一）法官的工作壓力過大。
我國法院的設置和管理是沿襲過去的行政管理模式，在當時的計劃經濟時期，人們的訴訟觀念不強，法院的任務主要是刑事審判和離婚、小額債務、普通民事侵權糾紛等，法官無需太多專業知識，案件數量也較少。現在，時代發展了，案件激增，新類型案件不斷出現，案件難度增大，在原有法官編制及人員結構基本不變的情況下，法院辦案力量明顯不足，特別是東部和一些中心城市，法官長期處于超負荷、高強度的狀態中，身心健康受到很大影響。在經濟發展不快的中西部和欠發達地區，則面臨法律人才不足、法官斷檔的尷尬局面。另外，因當事人的不理解和沖動，還經常發生當事人傷害法官的事件，且呈上升趨勢。
法官履行職務的人身保障，關系到國家司法職能的正常開展，如果法官自身安全都難以保障，又何談司法權威？依法治國的方略又怎能落實？因此，對法官權益的保護要前置，不能搞事后保障。
（二）法官的經濟收入不高。
目前，法官的經濟收入等同于政府行政官員，甚至比某些行政部門還要低，如財政、稅務、國土等部門，這與其從事的審判職業的高難度性、高危險性不相吻合。我國法官和西方國家尤其是英美法系國家的法官相比，經濟收入差距更為懸殊。
在法官的物質保障方面，我國《法官法》專設“工資保險福利”一章，但這些規定并未得到落實。《法官法》第36條到38條規定：法官的工資制度和工資標準，由國家規定，法官享受國家規定的審判津貼、地區津貼、其他津貼以及保險和福利待遇。事實上，這些“國家規定”未完全出臺（除從2007年下半年起實行的法官津貼外）。法官的工資制度和增資制度仍然套用行政職級，這不太符合現代國家法官高薪制的趨勢，不利于廉潔勤政、秉公執法和吸引人才、穩定法官隊伍，也不能完善司法廉潔機制。
法院的辦案經費的多寡，也直接影響法官的收入。經濟不發達地區特別是中西部一些基層法院，其辦案經費難以列入財政預算，即使列入了也難以保證。法院的經費都保障不了，法官的收入也自然受到影響。在發達地區，法官的工資待遇也不是最高。
(三)法官的權益得不到保障。
根據我國現行法官法，法官享有充分的權利，如《法官法》第8條所列舉的法官權利類型，甚至比西方國家的有關規定更為廣泛。這是我國司法制度水平的提升。但總的來說，它仍不夠成熟和完善，法官的權益得不到充分保障。比如，我國法官的選拔任用標準同于一般行政人員，這不符合法官職業的特殊性需要；免除、辭退法官的事由過于寬泛，實際操作性不強。再如《法官法》規定，各級法院院長由本級人大選舉和罷免，副院長、庭長、副庭長、審判員由本級人大常委會任免，這就給某些個人干預法院審判開了方便之門。法官在任期間非經本人同意和法定程序被轉調其他工作屢見不鮮。在《法官法》中，有多處“由國家另行規定”或“由有關部門制定”的條款，但到目前為止，這些有關法官職業保障的配套規定并未出臺。《法官法》的一些規定也過于原則，例如“法官有權提出控告”，但行使控告權的主體和受理機關作出決定的程序、期限以及作出決定后的救濟等配套內容未進一步細化。長期以來，我國對法官一直是采取行政化管理，法官等同于法院的其他工作人員，等同于行政機關干部，在錄用上，必須通過公務員考試；在級別上，套用行政級別，該模式現在仍在影響法官的權利、薪俸、福利等。
綜上，建立法官權利保障制度迫在眉捷。只有建立了法官權利保障制度，法官在政治上、經濟上有了保障，才能在其審判領域更好地秉公執法，依法辦案，也才能真正地保障司法廉潔。
二、建立法官權利保障制度的必要性及相關依據
我國法官的處境及現有的管理模式，在我國進入世貿組織、經濟得到飛躍發展的大氣候下，越來越顯出其陳舊的、滯后于時代的一面，在法制社會發達的今天，大膽地提出建立法官權利保障制度并得以落實，不僅能提高我國法院和法官的地位，推進法治進程和樹立法律權威，同時，對司法廉潔也能提供進一步的保障。
（一）建立法官權利保障制度的必要性。
1、法官是一項崇高而具有危險性的職業，決定了必須建立法官權利保障制度。
法官身份崇高是世界通例，這是由法官的職業決定的。法官，不僅要承擔解決各類糾紛的重擔，而且還要求結果公正──符合社會正義。故法官在社會生活中發揮著重要作用，法官通過法律的適用，定紛止爭，伸張社會正義，維護社會秩序，促進經濟發展，為民眾的安居樂業提供有效的保障。因此，它要求法官職業的從業者是一個高素質的團體。
法官又是一個高危險的職業。矛盾是雙方面的，法官在解決糾紛的過程中，必然會遇到正義與邪惡的抗爭，在此情況下，法官受到各種精神壓力，遇到各種危險乃至付出生命。故法官職業的危險性是客觀存在的。由此，建立法官身份保障制度是必要的。
2、建立法官權利保障制度，是完善司法廉潔機制的重要途徑。
我國對法官的管理沿襲過去公務員的管理模式，在法官的身份和權利保障方面比較弱，沒有體現法官獨有的特色。因為審判的獨立性、權威性，法官在禁不起誘惑的情況下，很容易產生司法腐敗。如，我國的經濟現已走向市場化，我國的教育、醫療、住房、養老等均變為由個人來承擔。由于法官的政治地位未提高，經濟待遇低，當法官首先作為一個經濟個體走入這個社會圈子時，他也會像平常人一樣為生活、為孩子上大學、為買房子的費用而發愁，在經濟上捉襟見肘的情況下，很容易滋生腐敗。剖析法院系統中出現的一些腐敗案的形成過程，原因固然很多，但其中的一個重要因素就是經濟待遇低，特別是低薪。高薪不一定能養廉，但低薪必不足以養廉，低薪之下難以抵制和減少腐敗。所以，我們提倡對法官，要隆其待遇，保其身份，厚其地位。只有在政治上賦予法官應有的社會尊榮，從經濟上確定法官較高的收入，司法廉潔保障制度才會有經濟基礎和政治基礎。解了法官的后顧之憂，讓法官不為生計而發愁，不為小利而枉法，法官才能集中精力去研究法律，排解糾紛，才能公正司法，廉潔辦案。
（二）建立法官權利保障機制的政策依據。
從《人民法院第二個五年改革綱要》看，2004年至2008年人民法院司法改革的主要內容是：
35條：落實法官法的規定，與有關部門協商，推動建立適合法官職業特點的任職制度。在保證法官素質的前提下，適當延長專業水平較高的資深法官的退休年齡。
37條：改革法官遴選程序，建立符合法官職業特點的選任機制。探索在一定地域范圍內實行法官統一招錄并統一分配到基層人民法院任職的制度。逐步推行上級人民法院法官主要從下級人民法院優秀法官中選任以及從其他優秀法律人才中選任的制度。
40條：落實法官法的規定，推動適合法官職業特點的任用、晉升、獎勵、撫恤、醫療保障和工資、福利、津貼制度的建立和完善。在確定法官員額的基礎上，逐步提高法官待遇。
43條：健全符合法官職業特點的法官懲戒制度，制定法官懲戒程序規則，規范法官懲戒的條件、案件審理程序以及救濟途徑等，保障受到投訴或查處法官的正當權利。
47條：繼續探索人民法院的設置、人財物管理體制改革，為人民法院依法公正、獨立行使審判權提供組織保障和物質保障。
48條：改革和完善人民法院經費保障體制，探索建立人民法院的業務經費由國家財政統一保障、分別列入中央財政和省級財政的體制。研究制定基層人民法院的經費基本保障標準。
2006年5月3日，中共中央作出了《關于進一步加強人民法院、人民檢察院工作的決定》，這是黨歷史上第一次就加強人民法院、人民檢察院工作作出的專門決定。從《決定》看，牽涉到法官權利保障的內容有四個方面：
一是推動建立和完善經費保障機制。高級人民法院要在2006年底前完成本地區基層人民法院公用保障標準的落實，對基層人民法院編制內的人員經費，全額納入財政預算統一安排。
二是逐步解決法官編制不足問題。最高法院將會同國家有關部門，積極協調增加政法專項編制，用于緩解部分地區案多人少的矛盾，同時爭取增加適當的機動編制，用于基層人民法院引進急需的高素質人才。根據中、西部地區法官短缺現象和司法考試制度中存在的問題，對改進和完善司法考試制度提出建議。
三是完善法官職業保障機制。各級人民法院將認真落實《公務員法》、《法官法》關于法官職業保障的有關規定，推動適合法官職業的任用、晉升、獎勵、撫恤、醫遼保障和工資、福利、津貼制度的建立和完善。積極與組織、人事、財政等有關部門合作，逐步建立符合法官職業特點的工資制度，依法落實審判津貼。對因公殉職的法官實行撫恤制度，中央財政設立的特別補助金和特別慰問金專款，要專項用于因公殉職的法官家屬的生活補助。積極與組織、人事部門協調，適當提高地方各級人民法院干部職級比例。注意法官隊伍年齡結構的合理配置，既要創造有利于年輕法官成長的條件，又要充分發揮審判經驗豐富的資深法官的作用。
四是加強物質裝備建設。各級人民法院將積極配合黨委和政府將
法院基礎設施、技術裝備和信息化建設納入國民經濟和社會發展計劃以及財政預算，提倡和推行人民法院基礎設施建設政府“代建制”，審判法庭、人民法庭建設未達到規定標準的，力爭2008年基本完成建設任務。要大力推進信息化建設。
總結上述二個文件，法官的權利保障主要是法官的身份保障、法官的物質保障，而法官的特權保障則是后一步發展中解決的問題了。這為我們近階段構建法官權利保障機制提供了有力依據。
（三）建立法官權利保障制度的國外借鑒。
法官的身份和權利保障已為大多數國家所接受，而且在法制發達國家早已把法官的身份保障制度提上了日程，且十分完善。如在法官任期方面，多數國家對法官的任職作了區別于行政公務員的規定，法官任職往往采用終身制，非經立法機關彈劾或法院判決，不得被罷免。再如美國聯邦法院的法官實行終身制，雖然規定有退休年齡，但到齡后是否退休要根據本人自愿。在法官職務保障方面，各國大都對非本人自愿的離職、免職、撤職規定了嚴格的事由和程序。在物質待遇方面，許多國家都比較優厚，以英美法系國家最為突出：美國聯邦最高法院首席大法官的工資與副總統相等，年薪超過16萬美金；英國法官的收入在本國屬于高薪階層，一般法官收入為12萬英磅，并規定法官被任命后，對其薪酬和其他職務任何機關不得作出不利變更；各國法官除享有高額工資外還享有多種優厚待遇，即使在印度這樣的國家也可享受帶薪假期，免費住宿和旅行等。
三、建立法官權利保障機制的設想
建立法官權利保障機制，是司法獨立的前提。二戰后，司法獨立作為一項基本人權，得到了國際社會的普遍認可，成為世界政治文明的重要組成部分。黨的十五大第一次把“依法治國，建設社會主義法治國家”確立為黨領導人民治理國家的基本方略，并提出要“推進司法改革，從制度上保證司法機關依法獨立公正地行使審判權和法權”，為法院的改革前途指出了明確的方向。而只有建立完善的法官權利保障制度，才能使法官無后顧之憂，秉公辦案，廉潔執法。
建立法官權利保障制度，具體指，法官一經任命，非因法定事由并經法定程序不得被罷免、撤職、調任、停職或降職；法官的職務行為不受追究；法官有權領取較高報酬并且在任職期間不得減少，退休后的經濟收入受到法律保障等。
基于我國法官權利保障的現狀，筆者認為應從以下三方面著手：
（一） 給法官以身份保障。審判獨立的根本是法官獨立，法官獨
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