最高人民法院

人民法院第二個五年改革綱要(2004－2008)

最高人民法院
法發[2005]18號


1999年，最高人民法院根據黨的十五大關于推進司法改革的要求，制定并發布了《人民法院五年改革綱要》，對1999-2003年全國法院的司法改革作了統一部署。5年多來，全國各級人民法院以公正與效率為主題，以改革為動力，認真貫徹落實《人民法院五年改革綱要》，基本完成了各項改革任務，初步建立了適合我國國情的審判方式，為司法公正提供了一定制度保障；基本理順了我國的審判機構，完善了刑事、民事、行政三大審判體系，使法院組織制度更加合理化；擴大了合議庭和獨任法官的審判權限，為實現審與判的有機統一打下了基礎；實施了法院執行工作新機制，在一定程度上緩解了執行難問題，并為深化體制改革進行了有益的探索；確立了法官職業化建設的目標，合理配置司法人力資源，使人民法院的整體司法能力明顯提高；加速了司法裝備現代化建設，全國大部分法院的基本建設和物質保障有了較大改善。
2002年，黨的十六大提出了積極、穩妥地推進司法體制改革的要求，特別是2004年底，黨中央對今后一段時期的司法體制和工作機制改革作了全面部署。 目前，相對滯后的司法體制和工作機制已經不能適應人民群眾對司法公平正義日益增長的需求，人民法院的司法改革既面臨著不可多得的歷史機遇，又面臨著多方面的嚴峻挑戰，而這些挑戰為司法體制改革提出了更高的要求。為了貫徹落實黨中央部署的司法體制和工作機制改革任務，進一步深化人民法院各項改革，完善人民法院的組織制度和運行機制，增強司法能力，提高司法水平，保障在全社會實現公平和正義，現制定《人民法院第二個五年改革綱要(2004-2008)》。
2004年至2008年人民法院司法改革的基本任務和目標是：改革和完善訴訟程序制度，實現司法公正，提高司法效率，維護司法權威；改革和完善執行體制和工作機制，健全執行機構，完善執行程序，優化執行環境，進一步解決“執行難”；改革和完善審判組織和審判機構，實現審與判的有機統一；改革和完善司法審判管理和司法政務管理制度，為人民法院履行審判職責提供充分支持和服務；改革和完善司法人事管理制度，加強法官職業保障，推進法官職業化建設進程；改革和加強人民法院內部監督和接受外部監督的各項制度，完善對審判權、執行權、管理權運行的監督機制，保持司法廉潔；不斷推進人民法院體制和工作機制改革，建立符合社會主義法治國家要求的現代司法制度。
推進人民法院司法改革，必須堅持以下基本原則：堅持黨的領導，全面貫徹黨的路線、方針、政策，從有利于鞏固黨的執政地位，提高黨的執政能力的高度把握法院司法改革的政治方向；堅持人民代表大會制度，自覺接受人民代表大會及其常務委員會的監督，保持我國司法制度的社會主義民主特征；堅持以憲法和法律為依據，維護法制統一，保障人民法院依法獨立行使審判權，維護司法權威；堅持公正司法、一心為民的指導方針，實現司法公正，方便群眾訴訟，尊重和保障人權；堅持科學發展觀，遵循司法客觀規律，體現審判工作的公開性、獨立性、中立性、程序性、終局性等本質特征；堅持從中國的國情出發，借鑒國外司法改革的有益成果。
2004年至2008年人民法院司法改革的主要內容是：

一、改革和完善訴訟程序制度

1、改革和完善死刑案件的審判程序。人民法院依照第一審程序審理可能判處死刑的案件，除了被告人認罪或者控辯雙方對證據沒有爭議的外，證人和鑒定人應當出庭。2006年以后，人民法院依照第二審程序審理的死刑案件，均應當開庭審理，相關證人和鑒定人應當出庭。
2、改革和完善死刑復核程序。落實有關法律的規定和中央關于司法體制改革的部署，由最高人民法院統一行使死刑核準權，并制定死刑復核程序的司法解釋。
3、改革刑事證據制度，制定刑事證據規則，依法排除用刑訊逼供等非法方法獲得的言辭證據，強化證人、鑒定人出庭，進一步落實保障人權和無罪推定原則，并適時提出刑事證據方面的立法建議。
4、改革民事案件管轄制度。改變單純以訴訟標的金額確定級別管轄的標準，改革跨地區民事案件的管轄方式，建立訴訟標的金額與當事人所屬地區相結合的一審案件管轄制度，加強提級管轄、指定管轄等規定的適用。逐步做到高級人民法院不審理不具有普遍法律適用意義的第一審案件。
5、改革和完善行政案件管轄制度，從制度上排除干預行政審判的各種因素。改革和完善行政訴訟程序，為行政訴訟法的修改積累經驗，并適時提出立法建議。
6、繼續探索民事訴訟程序的簡化形式，在民事簡易程序的基礎上建立速裁程序制度，規范審理小額債務案件的組織機構、運行程序、審判方式、裁判文書樣式等。
7、加強和完善訴訟調解制度，重視對人民調解的指導工作，依法支持和監督仲裁活動。與其他部門和組織共同探索新的糾紛解決方法，促進建立健全多元化的糾紛解決機制。
8、改革和完善庭前程序。明確庭前程序與庭審程序的不同功能，規范程序事項裁決、庭前調解、審前會議、證據交換、證據的技術審核等活動，明確辦理庭前程序事務的職能機構和人員分工。
9、改革民事、行政案件審判監督制度，保護當事人合法權利，維護司法既判力。探索建立再審之訴制度，明確申請再審的條件和期限、案件管轄、再審程序等事項，從制度上保證當事人能夠平等行使訴訟權利。
10、進一步落實依法公開審判原則，采取司法公開的新措施，確定案件運轉過程中相關環節的公開范圍和方式，為社會全面了解法院的職能、活動提供各種渠道，提高人民法院審判工作、執行工作和其他工作的透明度。

二、改革和完善審判指導制度與法律統一適用機制

11、貫徹罪刑相適應原則，制定故意殺人、搶劫、故意傷害、毒品等犯罪適用死刑的指導意見，確保死刑正確適用。研究制定關于其他犯罪的量刑指導意見，并健全和完善相對獨立的量刑程序。
12、改革下級人民法院就法律適用疑難問題向上級人民法院請示的做法。對于具有普遍法律適用意義的案件，下級人民法院可以根據當事人的申請或者依職權報請上級人民法院審理。上級人民法院經審查認為符合條件的，可以直接審理。
13、建立和完善案例指導制度，重視指導性案例在統一法律適用標準、指導下級法院審判工作、豐富和發展法學理論等方面的作用。最高人民法院制定關于案例指導制度的規范性文件，規定指導性案例的編選標準、編選程序、發布方式、指導規則等。
14、改革和完善最高人民法院制定司法解釋的程序，進一步提高司法解釋的質量。最高人民法院對司法解釋的立項、起草、審查、協調、公布、備案等事項實行統一組織、統一協調，并定期對司法解釋進行清理、修改、廢止和編纂。規范最高人民法院將司法解釋報送全國人民代表大會常務委員會備案的制度。
15、建立法院之間、法院內部審判機構之間和審判組織之間法律觀點和認識的協調機制，統一司法尺度。進一步建立健全確保人民法院統一、平等、公正適用法律的其他有效方式。

三、改革和完善執行體制與工作機制

16、進一步改革和完善人民法院執行體制。最高人民法院執行機構監督和指導全國法院的執行工作。省、自治區、直轄市高級人民法院執行機構統一管理、統一協調本地區的執行工作。
17、深化執行權運行機制改革。各級人民法院執行機構負責民事、行政案件判決裁定和其他法定執行依據的執行事項，以及刑事案件判決裁定中關于財產部分的執行事項(含財產刑)。對執行過程中需要通過審理程序解決的實體爭議事項，應當由執行機構以外的審判組織審理，必要時可以設立專門的審判機構。建立執行案件當事人和案外人對于執行機構就重要程序事項所作決定申請復議等救濟途徑。
18、改革和完善執行程序，加強執行司法解釋工作，積極推進強制執行立法進程，規范各類執行主體的行為。
19、建立全國法院執行案件信息管理系統，參與社會信用體系建設，建立執行督促機制，促使被執行人自動履行義務。通過公開執行信息，加強對執行工作的管理與監督，確保執行公正。
20、改革和完善執行管轄制度，以提高執行效率，節約執行成本，排除各種干擾，確保勝訴的當事人的合法權益及時得以實現。
21、探索執行工作新方法。與有關部門配合，對不履行執行依據所確定的義務的被執行人實行財產申報、強制審計、限制出境、公布被執行人名單等措施。
22、改革和完善審理拒不執行人民法院判決、裁定刑事案件的程序制度，并加大對不履行生效裁判、妨礙執行行為的司法制裁力度。

四、改革和完善審判組織與審判機構

23、改革人民法院審判委員會制度。最高人民法院審判委員會設刑事專業委員會和民事行政專業委員會；高級人民法院、中級人民法院可以根據需要在審判委員會中設刑事專業委員會和民事行政專業委員會。改革審判委員會的成員結構，確保高水平的資深法官能夠進入審判委員會。改革審判委員會審理案件的程序和方式，將審判委員會的活動由會議制改為審理制；改革審判委員會的表決機制；健全審判委員會的辦事機構。
24、審判委員會委員可以自行組成或者與其他法官組成合議庭，審理重大、疑難、復雜或者具有普遍法律適用意義的案件。
25、進一步強化院長、副院長、庭長、副庭長的審判職責，明確其審判管理職責和政務管理職責，探索建立新型管理模式，實現司法政務管理的集中化和專門化。
26、建立法官依法獨立判案責任制，強化合議庭和獨任法官的審判職責。院長、副院長、庭長、副庭長應當參加合議庭審理案件。逐步實現合議庭、獨任法官負責制。
27、全面貫徹全國人民代表大會常務委員會《關于完善人民陪審員制度的決定》，健全人民陪審員管理制度，制定關于保障人民陪審員公正行使審判權的司法解釋，充分發揮人民陪審員制度的功能。
28、改革和完善人民法庭工作機制，落實人民法庭直接受理案件、進行訴訟調解、適用簡易程序、執行簡單案件等方面的制度，密切人民法庭與社會的聯系，加強人民法庭的管理和物質保障，提高人民法庭的司法水平。

五、改革和完善司法審判管理與司法政務管理制度

29、建立健全審判管理組織制度，明確審判管理職責，建立并細化與案件審理、審判權行使直接相關事項的管理辦法，改善管理方式，建立案件審判、審判管理、司法政務管理、司法人事管理之間的協調機制，提高審判工作的質量與效率。
30、健全和完善科學的審判流程管理制度，逐步做到同一級別的法院實行統一的審判流程管理模式。在考慮案件類型、難易程度等因素的前提下建立和完善隨機分案制度。
31、貫徹落實全國人民代表大會常務委員會《關于司法鑒定管理問題的決定》，改革和完善人民法院的司法技術管理工作。最高人民法院、高級人民法院和中級人民法院可以根據法律規定和實際需要配備法醫等司法技術人員，發揮其司法輔助功能。
32、改革司法統計制度，建立能夠客觀、真實反映各級人民法院審判工作情況并適應司法管理需要的司法統計指標體系。擴大公開數據的范圍，加強統計信息的分析和利用。
33、改革庭審活動記錄方式，加強信息技術在法庭記錄中的應用，充分發揮庭審記錄在訴訟活動和管理工作過程中的作用。有條件的法院可以使用錄音、錄像或者其他技術手段記錄法庭活動。

六、改革和完善司法人事管理制度

34、推進人民法院工作人員的分類管理，制定法官、法官助理、書記員、執行員、司法警察、司法行政人員、司法技術人員等分類管理辦法，加強法官隊伍職業化建設和其他各類人員的專業化建設。建立符合審判工作規律和法官職業特點的法官職務序列。在總結試點經驗的基礎上，逐步建立法官助理制度。
35、落實法官法的規定，與有關部門協商，推動建立適合法官職業特點的任職制度。在保證法官素質的前提下，適當延長專業水平較高的資深法官的退休年齡。
36、根據人民法院的管轄級別、管轄地域、案件數量、保障條件等因素，研究制定各級人民法院的法官員額比例方案，并逐步落實。
37、改革法官遴選程序，建立符合法官職業特點的選任機制。探索在一定地域范圍內實行法官統一招錄并統一分配到基層人民法院任職的制度。逐步推行上級人民法院法官主要從下級人民法院優秀法官中選任以及從其他優秀法律人才中選任的制度。
38、加強不同地區法院之間和上下級法院法官的交流任職工作，推進人民法院內部各相近業務部門之間的法官交流和輪崗制度。
39、建立法官任職前的培訓制度，改革在職法官培訓制度。初任法官任職前須參加國家法官學院或者其委托的培訓機構組織的職業培訓。改革法官培訓的內容、方式和管理制度，研究開發適合法官職業特點的培訓課程和培訓教材，改革法官培訓機構的師資選配方式。
40、落實法官法的規定，推動適合法官職業特點的任用、晉升、獎勵、撫恤、醫療保障和工資、福利、津貼制度的建立和完善。在確定法官員額的基礎上，逐步提高法官待遇。

七、改革和完善人民法院內部監督與接受外部監督的制度

4l、建立科學、統一的審判質量和效率評估體系。在確保法官依法獨立判案的前提下，確立科學的評估標準，完善評估機制。
42、改革法官考評制度和人民法院其他工作人員考核制度，發揮法官考評委員會的作用。根據法官職業特點和不同審判業務崗位的具體要求，科學設計考評項目，完善考評方法，統一法官績效考評的標準和程序，并對法官考評結果進行合理利用。建立人民法院其他工作的評價機制。
43、建立健全符合法官職業特點的法官懲戒制度，制定法官懲戒程序規則，規范法官懲戒的條件、案件審理程序以及救濟途徑等，保障受到投訴或查處法官的正當權利。
44、完善人民法院自覺接受權力機關監督的方式、程序，健全接受人大代表、政協委員的批評、建議的制度，完善人大代表、政協委員旁聽法院審判以及人民法院與人大代表、政協委員聯絡等制度。
45、落實人民檢察院檢察長或者檢察長委托的副檢察長列席同級人民法院審判委員會的制度。
46、規范人民法院與新聞媒體的關系，建立既能讓社會全面了解法院工作、又能有效維護人民法院依法獨立審判的新機制。人民法院建立和完善新聞發言人制度，及時向社會和媒體通報人民法院審判工作和其他各項工作情況，自覺接受人民群眾監督。

八、繼續探索人民法院體制改革

47、繼續探索人民法院的設置、人財物管理體制改革，為人民法院依法公正、獨立行使審判權提供組織保障和物質保障。
48、改革和完善人民法院經費保障體制，探索建立人民法院的業務經費由國家財政統一保障、分別列入中央財政和省級財政的體制。研究制定基層人民法院的經費基本保障標準。
49、配合有關部門改革現行鐵路、林業、石油、農墾、礦山等部門、企業管理法院人財物的體制。
50、完善審理未成年人刑事案件和涉及未成年人權益保護的民事、行政案件的組織機構，在具備條件的大城市開展設立少年法院的試點工作，以適應未成年人司法工作的特殊需要，推動建立和完善中國特色少年司法制度。
人民法院的司法改革是一個不斷解放思想、更新觀念和不斷推動理論創新與制度創新的過程。為此，各級人民法院要按照本綱要的要求，深入研究和把握司法客觀規律，深刻理解和牢固樹立現代司法理念，以改革的思維推進司法改革；要進一步加強組織領導工作，完善協調機制，健全相關制度，周密組織，妥善安排，認真落實；要及時總結經驗，加強理論指導，加強對具體改革方案的論證，把實現“公正與效率”這一主題作為檢驗改革效果的基本標準，確保改革順利和健康發展；要堅持依法改革，通過改革促進我國法律制度的不斷發展與完善，切實防止自發改革和違法改革。為確保本綱要的正確、統一、有序實施，最高人民法院將就各項改革措施制定具體的實施方案，自上而下，統一實施。各級人民法院要堅持以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，樹立和落實科學發展觀，認真貫徹落實中央關于司法體制改革的精神，正確理解本綱要確立的改革指導思想、基本原則、基本目標、主要任務和基本要求，狠抓落實，務求實效，不斷將人民法院的司法改革工作和其他各項工作穩步推向前進，為建設我國社會主義現代司法制度，構建社會主義和諧社會而努力奮斗。


2005年10月26日