最高人民法院

最高人民法院印發《人民法院五年改革綱要》

（1999年10月20日 法發[1999]28號）


　　　人民法院五年改革的綱要

　　中國共產黨第十五次全國代表大會確定了依法治國的基本方略，明確提出了推進司法改革的任務。第九屆全國人民代表大會第二次會議又將依法治國的基本方略載入憲法。人民法院的改革是我國司法改革的重要組成部分，必須積極、穩妥推進，使人民法院在依法治國、建設社會主義法治國家的歷史進程中發揮應有重要作用。

　　一、抓住機遇，推進人民法院改革

　　1、人民法院的改革勢在必行。隨著社會主義市場經濟體制的逐步建立，我國經濟體制改革、民主與法制建設和社會主義精神文明建設取得了令人矚目的成就。同時，由于社會關系變化，利益格局調整，社會矛盾交織，使人民法院審判工作面臨前所未有的復雜局面，人民法院的管理體制和審判工作機制，受到了嚴峻的挑戰。

　�。�－司法活動中的地方保護主義產生、蔓延，嚴重危害我國社會主義法制的統一和權威。

　　－－現行的法官管理體制導致法官整體素質難以適應審判工作專業化要求，難以抵制拜金主義、享樂主義、特權觀念等腐朽思想的侵蝕，人民群眾對少數司法人員腐敗現象和裁判不公反映強烈，直接損害了黨和國家的威信。

　�。�－審判工作的行政管理模式，不適應審判工作的特點和規律，嚴重影響人民法院職能作用的充分發揮。

　�。�－人民法院特別是基層人民法院經費困難，裝備落后，物質保障不力，嚴重制約審判工作的發展。

　　面對挑戰，人民法院不改革沒有出路。只有通過改革，逐步建立依法獨立公正審判的機制，才能適應社會主義市場經濟發展和民主法制建設的需要。

　　2、人民法院改革面臨良好的機遇。

　�。�－改革開放和社會主義現代化建設的發展，為人民法院改革提供了良好的政治條件。九屆全國人大二次會議通過的憲法修正案，將黨的十五大提出的依法治國基本方略載入國家根本大法；會議《關于最高人民法院的工作報告的決議》提出了要發揮人民法院在依法治國、建設社會主義法治國家中重要作用的要求，為人民法院改革奠定了憲法和法律基礎。

　�。�－社會主義市場經濟體制的逐步建立，客觀上要求人民法院平等地保護當事人的合法權益，公正、及時地處理當事人之間的糾紛，打擊各種侵害市場主體合法權益的違法犯罪活動，改革與社會主義初級階段經濟建設和社會發展不相適應的司法觀念、管理模式與運行方式。

　�。�－全社會對改革、發展、穩定三者關系認識的逐步深化，人民群眾法律意識的增強，理論界對司法改革進行了大量有益的探討，法院改革已逐漸成為全社會共識，為人民法院改革創造了良好的社會條件。

　�。�－人民法院已經進行的改革為今后改革的深入積累了經驗。近年來，全國法院為堅持嚴肅執法，確保司法公正，實施了一系列改革措施。各級人民法院全面落實公開審判制度，進行審判方式改革；強化合議庭和獨任審判員的職責，規范審判委員會活動；逐步實行立審分立、審執分立、審監分立的制度。根據法官法的規定，在法官考試、任免和交流等方面，進行了成功的實踐和探索。這些改革措施和已經取得的階段性成果，為今后推進人民法院改革創造了有利的條件。

　　縱觀形勢，人民法院改革面臨不可多得的歷史機遇。我們必須站在時代的高度，立足于現實，著眼于長遠發展，進一步解放思想，抓住機遇，開拓進取，滿懷信心地把人民法院改革推向深入。

　　3、人民法院改革，要以鄧小平理論為指導，以黨的十五大提出的依法治國，建設社會主義法治國家的基本方略和推進司法改革的要求為依據，堅持解放思想、實事求是的思想路線。

　　4、人民法院的改革，必須始終堅持以下原則：

　�。�－堅持黨的領導；

　�。�－堅持人民民主專政的國體和人民代表大會制度的政體；

　�。�－堅持依法獨立審判；

　�。�－堅持國家法制統一；

　�。�－堅持中國的國情出發，借鑒國外在法院和法官管理方面的有益經驗。

　　5、人民法院改革的總體目標是：緊密圍繞社會主義市場經濟的發展和建立社會主義法治國家的需要，依據憲法和法律規定的基本原則，健全人民法院的組織體系；進一步完善獨立、公正、公開、高效、廉潔，運行良好的審判工作機制；在科學的法官管理制度下，造就一支高素質的法官隊伍；建立保障人民法院充分履行審判職能的經費管理體制；真正建立起具有中國特色的社會主義司法制度。

　　6、為實現人民法院改革的總體目標，從1999年起至2003年，人民法院改革的基本任務和必須實現的具體目標是：以落實公開審判原則為主要內容，進一步深化審判方式改革；以強化合議庭和法官職責為重點，建立符合審判工作特點和規律的審判管理機制；以加強審判工作為中心，改革法院內設機構，使審判人員和司法行政人員的力量得到合理配備；堅持黨管干部的原則，進一步深化法院人事管理制度的改革，建立一支政治強、業務精、作風好的法官隊伍；加強法院辦公現代化建設，提高審判工作效率和管理水平；健全各項監督機制，保障司法人員的公正、廉潔；對法院的組織體系、法院干部管理體制、法院經費管理體制等改革進行積極探索，為實現人民法院改革總體目標奠定基礎。

　　二、人民法院五年改革的基本內容

　　（一）進一步深化審判方式改革

　　7、1999年底前，全國各級人民法院根據明確職責、分工合理、動轉高效的原則，全面實行立審分立、審執分立、審監分立。人民法院的立審分立，結合實際情況進行。

　　8、建立科學的案件審理流程管理制度，由專門機構根據各類案件在審理流程中的不同環節，對立案、送達、開庭、結案等不同審理階段進行跟蹤管理，保證案件審理工作的公正、高效。

　　9、2000年底前，最高人民法院制定有關再審案件的立案標準。

　　10、進一步完善質證和認證制度。

　�。�－規范質證制度。質證是法官正確認證的前提，任何證據未經法庭質證，不得作為定案的根據。

　�。�－探索公開認證的條件和方法，完善認證制度。

　�。�－在總結經驗的基礎上，2000年底前，對證據適用規則作出規定。

　　11、采取有效措施，解決好證人尤其是關鍵證人出庭的問題。同時，總結審判經驗，對證人出庭作證的義務、人身安全、物質保證、法律責任等問題進行研究，適時向全國人大常委會提出制定證人法的議案。

　　12、嚴格執行最高人民法院1999年3月8日發布的《關于嚴格執行公開審判制度的若干規定》，全面落實公開審判制度。人民法院開庭審判的案件，應當逐步提高當庭宣判率。

　　13、加快裁判文書的改革步伐，提高裁判文書的質量。改革的重點是加強對質證中有爭議證據的分析、認證，增強判決的說理性；通過裁判文書，不僅記錄裁判過程，而且公開裁判理由，使裁判文書成為向社會公眾展示司法公正形象的載體，進行法制教育的生動教材。

　　14、2000年起，經最高人民法院審判委員會討論、決定有適用法律問題的典型案件予以公布，供下級法院審判類似案件時參考。

　　15、嚴格執行刑事訴訟法有關裁判程序的規定，繼續深化刑事審判方式改革。

　�。�－依法保證被告人有權獲得辯護。對于按照普通程序審理的案件，被告人確因經濟困難或者其他原因沒有委托辯護人的，人民法院要根據最高人民法院、司法部《關于刑事法律援助工作的聯合通知》規定，積極落實指定承擔法律援助義務的律師為其提供辯護的工作，以確保審判質量。

　　－－對第二審案件除依法可以不開庭審理的以外，應當做到開庭審理，公開宣判；對于死刑二審案件，上訴人對第一審認定的事實、證據提出異議，或提出的事實、證據，或社會影響較大的，應當依法開庭審理。

　�。�－對于刑事再審案件，要在總結試點經驗的基礎上，制定刑事再審案件開庭審理的規定。

　�。�－審判長要努力提高駕馭、指揮庭審能力，注重發揮控辯雙方在法庭上的訴辯作用，通過證人出庭作證，出示證據，質證，指控與辯護等活動，查清案件事實。

　�。�－在充分保護被害人合法權利的前提下，嚴格對自訴案件的立案審查；在強調自訴案件當事人舉證責任的同時，做好指導當事人舉證和必要的調查取證工作。

　　16、民事、經濟審判方式改革要進一步完善舉證制度，除繼續堅持主張權利的當事人承擔舉證責任的原則外，建立舉證時限制度，重大、復雜、疑難案件庭前交換證據制度，完善人民法院收集證據制度，進一步規范當事人舉證、質證活動。

　　17、完善行政審判方式。緊緊圍繞被訴具體行政行為的合法性進行審查，徹底改變既審查具體行政行為又審查原告行為，甚至只審原告行為的做法；完善行政訴訟的舉證、質證、認證規則，建立符合行政訴訟特點的證據制度；根據行政審判實踐的發展，進一步完善裁判形式。

　�。ǘ�）建立符合審判工作規律的審判組織形式

　　18、強化合議庭和法官職責，推行審判長和獨任審判員選任制度，充分發揮審判長和獨任審判員在庭審過程中的指揮、協調作用。2000年底前，對法官擔任審判長和獨任審判員的條件和責任做出明確規定，建立審判長、獨任審判員的審查、考核、選任制度。審判長和獨任審判員依審判職責簽發裁判文書。

　　19、在法律規定范圍內，多適用簡易程序審理案件。在條件成熟時，向立法機關提出修改刑事訴訟法和民事訴訟法的建議，擴大人民法院適用簡易程序審理案件的范圍。

　　20、在審判長選任制度全面推行的基礎上，做到除合議庭依法提請院長提交審判委員會討論決定的重大、疑難案件外，其他案件一律由合議庭審理并作出裁判，院、庭長不得個人改變合議庭的決定。

　　21、推行院長、副院長和庭長、副庭長參加合議庭擔任審判長審理案件的做法。各級人民法院應結合本院的實際情況，對院長、副院長、庭長、副庭長擔任審判長審理案件提出明確要求。

　　22、規范審判委員會的工作職責。審判委員會作為法院內部最高審判組織，在強化合議庭職責，不斷提高審理案件質量的基礎上，逐步做到只討論合議庭提請院長提交的少數重大、疑難、復雜案件的法律適用問題，總結審判經驗，以充分發揮其對審判工作中帶有根本性、全局性問題進行研究和作出權威性指導的作用。

　　23、完善人民陪審員制度。對擔任人民陪審員的條件、產生程序、參加審判案件的范圍、權利義務、經費保障等問題，在總結經驗、充分論證的基礎上，向全國人大常委會提出完善我國人民陪審員制度的建議，使人民陪審員制度真正得到落實和加強（1999年5月8日，經肖揚院長簽署，最高人民法院向全國人民代表大會常務委員會提交了《關于提請審議〈關于完善人民陪審員制度的決定（草案）〉的議案》）。

　　（三）科學設置法院內設機構

　　24、進一步明確審判部門的職責范圍和分工，改變目前職能交叉、分工不明的狀況。2000年底前，最高人民法院對審判庭、室的職責范圍作出明確規定。

　　25、充實審判部門，精減、合并、統一設立各級人民法院的司法行政管理部門；對各級人民法院審判部門與司法管理部門的人員比例作出規定；對司法行政管理部門的富余人員做好分流工作。

　　26、落實中發〔1999〕11號文件轉發的《中共最高人民法院黨組關于解決人民法院“執行難”問題的報告》的精神，改革人民法院的執行機構和執行工作體制。

　�。�－1999年底前，各省、自治區、直轄市高級人民法院對轄區的人民法院執行工作實行統一管理和協調體制。高級人民法院執行機構負責同轄區外的高級人民法院執行機構協調處理執行爭議案件。

　�。�－加強執行隊伍建設。繼續進行執行隊伍整頓工作，盡快將不適應執行工作的人員調離執行工作崗位；確保按不少于全體干警現有編制總數15％的比例配備合格的執行人員。加強對執行隊伍的科學管理，嚴肅執行紀律，抓緊業務培訓，提高執法水平。盡快在全國建成一支政治堅定、清正廉潔、紀律嚴明、業務精通、作風過硬、訓練有素的執行隊伍。

　�。�－經過試點，在條件成熟時，在全國建立起對各級人民法院執行機構統一領導，監督、配合得力，運轉高效的執行工作體制。

　�。�－在總結執行工作經驗的基礎上，起草強制執行法，盡早提交全國人大常委會審議。

　　27、根據便于當事人進行訴訟，便于人民法院審判案件的原則，按照規范化、規模化的要求合理設置人民法庭。各地應在調查研究的基礎上，根據本地區的實際情況，實事求是地制定人民法院建設的發展目標和方案。

　�。�－人民法庭至少配備3名法官，1名書記員；有條件的地方可以配備法警。在經濟發達，道路交通狀況較好的地區，應當有計劃地撤并部分法庭，建立或者重組具有一定規模的人民法庭。

　�。�－1999年底之前完成對現存各種“專業法庭”和不符合條件、不利用于依法獨立公正地行使審判權的人民法庭的清理、調整和撤并工作；

　　－－2000年底前，撤銷城市市轄區內的人民法庭。

　　28、規范司法警察統一領導的管理體制。認真執行《人民法院司法警察暫行條例》中規定的“雙重領導、編隊管理”的規定，加強統一管理、調動；探索改革司法警察的任用制度，試行部分司法警察聘任制，理順司法警察的進出渠道。

　　29、改革、理順人民法院司法鑒定、信息工作體制。集中人力、資金、技術，以高級人民法院為重點，建立司法鑒定機構，最高人民法院成立人民法院司法鑒定中心，逐步促成建立統一的司法鑒定體系；統一設置通訊、統計等信息機構。

　�。ㄋ模┥罨�法院人事管理制度改革

　　30、嚴格執行中共中央《關于進一步加強政法干部隊伍建設的決定》，上級人民法院黨組要積極、主動與地方黨委配合，加大對下級法院領導班子成員的協管力度，充分發揮各級人民法院黨組管理干部的職能。

　　31、對1988年以來在一些地區試行的地方法院領導班子成員以上級人民法院黨組為主管理，地方黨委協助管理的做法進行總結，肯定試點取得的成果，認真研究試點中存在的問題，提出解決的辦法。

　　32、改革法官來源渠道。逐步建立上級人民法院的法官從下級人民法院的優秀法官中選任以及從律師和高層次的法律人才中選任法官的制度。對經公開招考合格的法律院校的畢業生和其他人員，應首先充實到中級人民法院和基層人民法院。高級人民法院和最高人民法院的審判庭5年之后從下級人民法院和社會的高層次法律人才中選任法官。使法官來源和選任真正形成良性循環，保證實現法院隊伍高素質的要求。

　　33、隨著審判長選任工作的開展，結合人民法院組織法的修改、高級人民法院或以對法官配備法官助理和取消助理審判員工作進行試點，摸索經驗。

　　34、對各級人民法院法官的定編工作進行研究，在保證審判質量和效率的前提下，有計劃有步驟地確定法官編制。

　　－－選擇不同地域、不同級別的部分法院進行法官定編工作的試點。

　�。�－最高人民法院在總結試點法院經驗、進行深入調查研究的基礎上，2001年商中央組織、人事部門提出法官編制的具體方案。

　　35、進一步加強和完善法官交流和輪崗制度。

　　－－法官交流原則上在法院系統內異地進行或者在上下級法院之間進行。輪換崗位要以不影響法官專業化為前提，以不影響審判工作為原則。

　�。�－對法院領導干部實行任職回避、交流制度。各地法院院長實行與長期生活的地區異地任職的辦法；副院長實行分管工作輪換制；相近審判庭庭長崗位實行定期輪換。通過實行法官交流、輪崗制度，形成法官的良性互動和人員的合理配置。

　　36、加強對法官的培訓工作。最高人民法院、各高級人民法院在2001年前，分別對中級以上人民法院正副院長、正副庭長和基層人民法院的正副院長、正副庭長輪訓一遍。兩年之內各高級人民法院應對法律業大分校進行職能轉變，并在其基礎上設立法官學院或者其他法官培訓機構。2001年后，法官每3年必須在國家法官學院或者其他法官培訓機構集中時間脫產培訓；新任命的法官，必須脫產培訓，學習專門法律知識、審判業務技能。

　　37、建立書記員單獨職務序列。在總結試點經驗的基礎上，最高人民法院會同有關部門在2000年制定人民法院書記員管理辦法，在2001年后全面建立這項制度。

　�。ㄎ澹┘訌姺ㄔ恨k公現代化建設，進一步提高司法效率和法院管理水平

　　38、各級人民法院要把加強辦公現代化和其他物質裝備建設，提高法院管理水平，作為改善執法條件、提高審判質量和效率、實現司法公正的重要方面，認真抓緊抓好。

　�。�－適應審判方式改革的需要，進一步抓好審判法庭建設。盡快解決審判法庭不足和設施不配套的問題，審判法庭要配備安全檢查、法庭文字錄入、錄音、錄像、投影、閉路電視監控系統等相應的技術設備。

　�。�－2001年底前，基本實現計算機等現代化技術手段在庭審記錄、訴訟文書制作、法院人事管理、檔案管理、統計數據信息處理等方面的應用。加快計算機信息網絡和通信建設，統一網絡應用軟件。用3年時間實現最高人民法院與高、中級人民法院之間的計算機聯網，力爭5年內建立全國法院計算機網絡系統，將案件的管理、信息和統計數據收集、傳輸等納入網絡系統，提高人民法院各項管理工作的科技含量。

　　39、2000年底前，最高人民法院完成對各類案件的司法統計指標體系的改革工作。進一步探索建立符合人民法院審判工作管理需要的，具有快速反應和宏觀分析能力的現代司法統計工作和管理體系。

　　（六）加強制度建設，健全監督機制，保障司法公正廉潔

　　40、建立有效的內部制約機制。

　�。�－嚴格審判監督制度，進一步加強上級人民法院對下級人民法院審判監督的權威性、準確性、有效性。

　�。�－全面貫徹執行《人民法院審判人員違法審判責任追究辦法（試行）》和《人民法院審判紀律處分辦法（試行）》，切實加強對審判工作的紀律監督，嚴肅查處各種利用審判職權違法違紀的行為。

　�。�－進一步完善督導員制度。1999年底前，各高級人民法院要建立督導員制度，充分發揮督導員在法院工作中督辦、檢查、調查、指導的職責作用。通過修改《人民法院組織法》，使人民法院督導員的工作法制化，從制度上落實審判紀律，進一步強化法官職業道德觀念。

　�。�－完善并強化審判監督工作機制，2000年制定關于加強審判監督工作的若干規定。

　　41、1999年底前，制訂有關人民法院審判人員在訴訟過程中與當事人、辯護人、律師的關系的規定。

　　42、制定人民法院接受社會監督的規范性意見，使人民法院接受監督制度化、程序化、法律化。

　�。�－全面貫徹執行《關于人民法院接受人民代表大會及其常務委員會監督的若干意見》。

　�。�－進一步規范人民法院接受人民檢察院的法律監督工作，尤其是民事、經濟、行政抗訴案件的審理。

　�。�－會同有關部門制定人民法院審判工作接受新聞監督的規定。

　�。ㄆ撸┓e極探索人民法院深層次的改革

　　43、從維護國家法制統一，實現司法公正的要求出發，積極探索人民法院組織體系改革。2001年向全國人大常委會提出修改人民法院組織法的提案，逐步建立起符合我國政體，確保法院依法獨立公正地行使審判權的人民法院組織體系。

　�。�－對設立海事高級法院進行研究。

　�。�－對鐵路、農墾、林業、油田、港口等法院的產生、法律地位和管理體制、管轄范圍進行研究。逐步改變鐵路、農墾、林業、油田、港口等法院由行政主管部門或者企業領導、管理的現狀。

　　44、根據維護法律權威和司法統一的要求，積極探索人民法院干部管理體制改革，更好地實現黨的領導和人大的監督。

　　45、在全面落實“收支兩條線”規定的基礎上，探索建立法院經費保障體系，保證履行審判職能所必須的經費。

　　三、加強領導，逐步實現改革目標

　　46、各級人民法院必須加強領導，堅定不移地落實本綱要提出的各項改革任務。要按照綱要確定的改革措施和目標，結合本地實際情況，分別制定本部門、地區的具體實施方案。2001年進行人民法院改革中期評估；2003年進行綱要實施情況總結。

　　47、各級人民法院在結合本地情況制定改革的具體實施方案時，要廣泛聽取各界群眾和有關方面的意見，堅持從群眾中來，到群眾中去，廣開言路，擇善而從。

　　48、立足當前，考慮長遠，確定近期的改革重點。要將綱要確定的，不需要通過立法、修改法律便可進行的改革措施，尤其是審判方式、法院內設機構、審判組織、書記員單獨職務序列等項改革納入近期的改革目標，盡快啟動，抓緊落實。

　　49、人民法院改革是從司法觀念、工作方法、管理機制到司法制度的全面改革，是一項關系審判工作全局的重要工作。各級人民法院在積極實施綱要確定的改革措施的同時，對于一些重大的、深層次的改革總體目標的實現做充分的理論和輿論準備，奠定堅實基礎。

　　50、在改革進程中，最高人民法院根據國家的經濟體制改革和政治體制改革的進展，以及人民法院改革中面臨的新情況、新問題，對改革的目標和內容作出適當的修改、補充和完善，以適應形勢發展變化的需要。

　　《人民法院五年改革綱要》作為組織和動員全國各級人民法院推進司法改革的行動規劃，明確了人民法院改革的方向，具有重要意義。實現綱要確定的各項改革目標，將使人民法院呈現出新的面貌，有力推進依法治國方略的實施。各級人民法院要在以江澤民同志為核心的黨中央的領導下，高舉鄧小平理論偉大旗幟，進一步振奮精神，扎實工作，開拓進取，大膽創新，勇于實踐，為全面實現綱要提出的各項改革任務，建設社會主義法治國家而努力奮斗！

附：　　　　　　　關于《人民法院五年改革綱要》的說明

　　　　　　　　　　　　　　　　　　 祝銘山

　　　　　　　　　　　　　　　 （199年10月20日）

　　為了貫徹黨的十五大確定的依法治國基本方略，積極、穩妥地推進人民法院改革，最高人民法院經過充分調查研究，征求意見，十易其稿，擬定了《人民法院五年改革綱要》（以下簡稱《綱要》）。

　　一、關于深化人民法院改革的必要性

　　黨的十一屆三中全會以后，為適應社會主義現代化建設和民主法制建設的需要，人民法院改革也在積極進行。審判機構設置日趨完善，審判方式改革取得明顯成效，人事制度改革也進行了有益探索。但是，還應該看到，隨著我國社會主義市場經濟體制的建立，依法治國基本方略的實施，人民法院過去的改革無論從深度還是廣度上，都不能適應新形勢發展的需要。繼續深化人民法院的改革勢在必行。

　　繼續深化人民法院的改革，是建立和發展社會主義市場經濟的客觀需要。在計劃經濟向社會主義市場經濟轉變的過程中，由于社會經濟關系的變化，利益格局的調整，新舊社會矛盾交織，起訴到人民法院的各類案件大幅度上升，新類型案件增多，處理難度增大。由于人民法院的現行管理體制和審判工作機制還不能完全適應形勢的變化，大量起訴到人民法院的案件難以及時公正地處理。由于利益驅動，一些地方出現分割統一市場的地方保護主義，嚴重干擾人民法院的審判工作，而現行法院管理體制存在的地方化特征，使克服司法活動中的地方保護主義難以奏效。

　　繼續深化人民法院的改革，是建設社會主義法治國家的需要。人民法院作為國家的審判機關，代表國家依法行使審判權，是社會正義的象征，是公正精神的體現。法官的職務行為，即代表法治國家形象，又反映依法治國水平。對他們應當有更高更嚴的要求。但現行的法官管理體制不利于提高法官隊伍整體素質，不利于人民法院依法獨立審判。

　　繼續深化人民法院的改革，是審判工作自身發展的需要。隨著社會主義市場經濟的發展，今天起訴到人民法院的各種案件不僅數量持續增多，而且案件種類也由過去的刑事、民事案件，發展到刑事、民事、經濟、行政、知識產權、海事海商等案件。然而，審判工作管理行政化，違反審判工作的規律，影響公正、高效處理各類案件；人民法院特別是基層人民法院經費困難、裝備落后，物質保障不力，也嚴重制約了人民法院的發展。

　　繼續深化人民法院的改革，是廣大人民群眾法律意識不斷提高的必然要求。隨著我國社會主義現代化建設和民主法制建設的順利進行，特別是“三五”普法教育順利開展，人民群眾的文化素養、法律意識有了很大提高，公正、公平意識更是明顯增強，利用法律手段維護自己合法權益的法律行為越來越多。在這樣的客觀情況下，人民法院必須不失時機進行改革，建立依法獨立公正的審判工作機制。

　　《綱要》正是在以上思想指導下，適應深化人民法院改革的需要提出的。經過討論、修改，公布施行后，必將推動人民法院改革向縱深發展，取得更大的成績。

　　二、關于人民法院改革應當堅持的原則

　　人民法院的司法改革是我國政治體制改革的重要組成部分，為了把握改革的正確方向，《綱要》第4條提出了人民法院在改革中應當堅持的原則：

　　必須堅持黨的領導。中國共產黨是我國社會主義事業的領導核心，是人民法院改革沿著正確政治方向健康發展的根本保證。離開黨的領導，人民法院的改革必然會偏離正確的方向和軌道；離開黨的領導，人民法院的改革不可能取得成功。堅持黨的領導，就是要堅決貫徹黨的基本路線和十五大提出的依法治國的基本方略；就是要在堅決貫徹黨的方針政策的前提下，解放思想、實事求是、大膽創新、勇于開拓。人民法院的改革必須在黨的領導下進行，任何違背這一原則的做法都應當堅決反對。

　　必須堅持人民代表大會制度。人民代表大會是我國的根本政治制度，與西方資本主義國家實行的“三權分立”制度有本質區別。在人民代表大會制度下，人民法院由人民代表大會產生并對其負責。同時，人民法院依法獨立行使審判權，不受任何行政機關、社會團體和個人的干涉。人民法院的改革必須有利于人民代表大會及其常委會加強對人民法院的監督，任何削弱、損害人大監督的做法，都是錯誤的。

　　應當堅持國家法制統一原則。我國是單一制國家。法制統一是這一國家結構形式的基本特征。各級地方人民法院是國家設在地方的法院，而不是“地方的法院”。要通過改革，建立依法獨立公正審判的保障機制。最高人民法院和地方各級人民法院都應當嚴格執行國家的憲法和法律，堅決維護社會主義法制的統一，使人民法院真正成為國家的法院，防止地方人民法院成為地方保護主義的工具。

　　此外，人民法院在改革中還應當堅持從中國國情出發，借鑒國外在法院和法官管理方面的有益經驗的原則，使人民法院的改革沿著正確的軌道前進。

　　三、關于進一步深化審判方式改革

　　1996年，“全國法院審判方式改革工作會議”召開以來，各級人民法院認真貫徹這次會議精神，圍繞落實公開審判制度，進行審判方式改革，進行了大量探索，并取得了明顯成效。但是各地發展很不平衡，有少數地方至今沒有大的進展，有的地方甚至有倒退現象，就是搞得比較好的地方也還存在需要進一步完善和深人的問題。因此，深化審判方式改革，仍然是當前法院改革的一個重要課題�！毒V要》在審判方式改革問題上著重強調了以下幾個方面：

　　一是強化審判組織職責。《綱要》第18條規定：“實行合議庭負責制，強化合議庭和法官職責，推行法官擔任審判長和獨任審判員選任制度。”合議庭審理案件，審判長具有十分重要的作用。在某種程度上，審判長的水平代表了合議庭的水平。要確保辦案質量，提高工作效率，推行審判長和獨任審判員選任制度，建立一種既能充分發揮審判長主導作用，又能集中合議庭集體智慧的審判組織運行機制是十分重要的。實行審判長和獨任審判員選任制度后，合議庭和獨任庭依審判職責逕行對案件作出裁判的，審判長和獨任審判員應當依法簽發訴訟文書。對被選任為審判長和獨任審判員的審判人員，其在晉升法官等級時，應從優于其他條件相同的法官，以充分調動他們的工作積極性，增強他們的事業心和責任感。

　　《綱要》第22條對審判委員會的職責作了規定。為充分發揮審判委員會作為法院內部最高審判組織的作用，貫徹直接審判原則，從我國目前實際情況出發，《綱要》提出，要逐步做到審判委員會只討論合議庭提請院長提交的少數重大、疑難、復雜案件的法律適用問題，案件事實的認定由合議庭負責。審判委員會應當加強對審判工作經驗的總結，對帶有根本性和全局性問題進行研究，并作出權威性的指導。

　　《綱要》提出的審判長和獨任審判員選任制度不同于主審法官負責制。依照法律規定，人民法院審判案件實行合議制，審判長在審判案件中雖具有不可替代的作用，但合議庭審判案件必須實行少數服從多數的原則，審判長不能排斥合議庭其他成員的意見，更不能以自己的意見代替合議庭多數成員的意見。審判長與合議庭其他成員的意見有重大分歧的，應當提請院長提交審判委員會討論決定。同時，院長、庭長不是一級審判組織，不得個人改變合議庭的決定。隨著合議庭的職責逐漸強化，院領導和庭領導具體審批案件的做法要逐步弱化。各級人民法院的院、庭領導，除負責本院、審判庭的行政管理事務外，還應當通過參加合議庭擔任審判長，每年審理一定數量案件的做法，真正履行作為一名人民法官的職責。同時，通過主持對少數重大、疑難、復雜案件的研討，抽查生效裁判，對新情況、新問題調查研究，總結審判工作經驗，實行對審判工作的指導。

　　二是全面落實“三個分立”。人民法院的審判工作實行立審分立、審執分立、審監分立，有利于維護司法公正，是審判工作規律的客觀要求。《綱要》等7條規定：“在1999年底前，全國各級人民法院根據明確職責、分工合理、運轉高效的原則，全面實行立審分立、審執分立、審監分立�！� 目前，多數法院“三個分立”的工作基本完成，并取得明顯成效。一些法院積極推行的案件審理流程管理，由專門機構對立案、送達、開庭、結案等審理階段進行安排和跟蹤，是對審判工作管理模式的有益探索，對保證程序公正，提高審判效率，加強審判監督，做好廉政工作具有積極意義。落實《綱要》規定，各級人民法院要抓好機構與職能分立的落實，健全機構，明確職責，理順關系，解決好審判部門職能交叉的問題；要建立健全相關制度，逐步形成一整套保證案件審理公正、高效、規范的運行方式，完善審判工作中各項監督和制約機制；要注重實效，切忌形式主義，使“三個分立”真正發揮作用。

　　三是進一步深化庭審方式改革。庭審方式改革是人民法院審判方式改革的重心。為了進一步搞好庭審方式改革，《綱要》第10、11條對質證、認證、證人出庭等問題進行了規定。當前庭審方式改革的重點是全面貫徹執行三大訴訟法，進一步完善刑事、民事和行政審判方式。

　　刑事庭審方式改革要針對刑事審判工作中存在的突出問題，著重解決好以下問題：第一，依法保證被告人有權獲得辯護。對于按照普通程序審理的案件，被告人確因經濟困難或者其他原因沒有委托辯護人的，人民法院要根據《關于刑事法律援助工作的聯合通知》，指定承擔法律援助義務的律師為其提供辯護；在庭審過程中，審判人員既要重視控方的意見，也要注意聽取辯方的理由，努力提高駕馭、指揮庭審的能力。第二，逐步提高二審案件和再審案件的開庭率。審判方式改革涉及人民法院審判案件的各個環節，既包括一審程序，也包括二審程序和審判監督程序。各級人民法院對二審案件除依法可以不開庭審理的以外，必須做到開庭審理、公開宣判。特別是死刑案件，只要被告人對一審認定的事實、證據提出異議，或提出新的事實、證據，或社會影響較大的，就要開庭審理。這比刑事訴訟法的規定進了一步，目的是把死刑案件辦成鐵案。目前刑事再審案件普遍沒有開庭審理，固然有很多客觀原因，但這樣做不利于保證辦案質量，不利于錯案的糾正。最高人民法院要與有關部門積極協調，在總結試點經驗的基礎上，盡快制定刑事再審案件開庭審理的規定，推動刑事再審案件開庭審理工作的開展。第三，重視自訴案件庭審方式改革工作。刑事訴訟法修改后，人民法院受理的刑事自訴案件上升幅度大，涉及罪名廣泛，成為刑事審判工作的重要方面。當前法院審理刑事自訴案件在立案審查和證據認定上存在不少問題。要在充分保護被害人合法權利的前提下，嚴格刑事自訴案件的立案審查，強調當事人的舉證責任，并積極引導當事人舉證，必要時審判人員可根據案件的情況進行必要的調查取證，提高刑事自訴案件的審判質量。

　　人民法院的民事、經濟庭審方式改革經過多年的實踐，已基本上做到了當事人有話講在法庭，有證質在法庭，有理辯在法庭。但在法庭公開認證、評理方面還做得不夠。《綱要》第16條規定：要圍繞公開認證、當庭評理，進一步完善舉證、質證制度。任何證據未經法庭質證，都不能作為定案的依據。對重大。復雜、疑難的民事、經濟案件，可以試行庭前交換證據。最高人民法院要在調查研究的基礎上對當事人完成舉證的時間及庭審質證的要求、認證的基本規則作出規定。在庭審過程中，凡法庭能夠當庭認證、當庭評理的，都應當當庭認證、當庭評理；不能當庭認證、當庭評理的，必須在法庭宣判和在裁判文書中說明并寫清認證的依據和裁判的理由，以進一步提高民事、經濟案件的審判質量，保證司法公正。

　　完善行政審判方式要緊緊圍繞審查被訴具體行政行為的合法性，徹底改變既審查具體行政行為又審查原告行為，甚至只審查原告行為的錯誤做法。被告對具體行政行為負有舉證責任，是行政訴訟法的一項基本要求，也是促進行政機關依法行政的重要手段。但在審判實踐中，一些法院卻違反法律的規定，為行政機關具體行政行為尋找法律依據，甚至要求原告負舉證責任。這是違反法律規定的，必須加以糾正。要根據行政審判實踐的發展，進一步完善裁判形式。

　　四是加快訴訟文書的改革步伐，提高訴訟文書的質量。判決書和裁定書是人民法院行使國家審判權的體現，是司法公正的最終載體，它不僅應當在結論上體現人民法院裁判的公正，而且應當通過透徹的說理使當事人知道、理解該裁判為什么是公正的。審判公開，要完善行政訴訟的舉證、質證、認證規則，建立符合行政訴訟特點的證據判決，只有做到裁判理由公開才是最終的。實質性的。能夠把裁判理由闡述清楚，也是不容易做到的。長期以來，我們的裁判文書千案一面，缺乏認證斷理，看不出判決結果的形成過程，說服力不強。這樣的裁判文書即使在認定事實和適用法律上沒有錯誤，有時也不能說服當事人，往往造成一些當事人纏訟，未能取得良好社會效果。同時，也使一些法官撰寫裁判文書的業務水平長期得不到提高�！毒V要》第13條對裁判文書改革的重點、目的作了明確的規定。今年4月，最高人民法院印發了《法院刑事訴訟文書樣式》（樣本），各級人民法院要嚴格執行。最高人民法院正在收集各類訴訟文書的范本，公開刊載，以指導全國法院訴訟文書的寫作。各級人民法院可以通過舉辦訴訟文書研討會、評比會等形式，推動訴訟文書改革的發展。

　　四、關于科學設置人民法院內設機構

　　目前，人民法院內設機構設置不盡合理。主要表現為職能交叉、機構重疊，司法行政人員占編比例過大，辦事效率不高，直接影響了審判工作的開展。為此，《綱要》第24條、25條提出了進一步明確審判部門的職責范圍和業務分工；精減和合并職能重疊的司法行政管理部門；確定審判部門與司法行政管理部門的人員比例的改革方案。關于審判部門人員與司法行政管理部門人員的比例確定，討論中有不同意見�！毒V要》的前幾稿曾對此擬定了一個比例。但是，我們考慮到各地經濟發展狀況不平衡，而且各級人民法院由于內設機構不同，審判和行政人員的比例差別較大，在未進行大量的調查研究的情況下，難以科學地確定比例。因此，《綱要》只作了彈性規定，待對這一問題進行深人的調查研究后，再作出明確、具體的規定。

　　這項工作確定后，必然出現對司法行政管理部門富余人員的分流問題。各級人民法院要抓住這一機會，做好優化干部結構工作。對于有審判職稱的司法行政人員，經過考核，具有一定審判業務能力，能夠勝任審判工作的，要按照其專長，充實到相關審判庭。對不符合做審判工作的人員，要經過一段時間的培訓后，進行嚴格考核，分配做適當的工作。對于未通過考核的人員，應當堅決調離法院。

　　關于改革人民法院執行工作的體制。按照中發［1999］11號文件轉發的《中共最高人民法院黨組關于解決人民法院“執行難”問題的報告》的精神，《綱要》第26條提出了今年年底前，各省、自治區、直轄市范圍內的執行工作要實行統一管理和協調的體制。統一管理、統一協調，不僅要求上級人民法院執行機構對下級人民法院辦理的執行案件進行監督、檢查、考核，對出現執行困難和爭議的案件予以協調解決，而且對下級人民法院執行機構的人員組成、履行職務的情況負有監管的職責。近一段時間以來，一些高級人民法院先行一步，已經建立了本法院系統上級人民法院對下級人民法院執行工作統一管理、統一協調的體制，有條件的高級人民法院也要抓緊研究，會同有關部門制定具體的實施方案，為全國法院執行工作體制改革進一步深人創造條件。

　　五、關于積極探索具有中國特色的現代法官管理模式

　　建立符合審判工作規律和具有中國特色的現代法官管理模式，造就一支體現專業化要求的高素質法官隊伍，不僅是人民法院依法獨立公正行使審判權的需要，也是建立社會主義法治國家的要求。為此，《綱要》第32條至34條提出了改革法官來源渠道、設置法官助理和確定法官編制的問題。

　　關于改革法官的來源渠道。多年來，人民法院一直沿用從本院內部人員中選任法官的現行辦法。書記員干到一定年限，要晉升為助理審判員；助理審判員經過幾年，要任命為審判員。這種法官選任辦法，不僅不利于廣泛吸收人才，提高法官隊伍素質，而且也不利于法院內部其他專業人員的穩定與水平的提高，是造成當前法官數量龐大、素質不高的重要原因之一。針對上述問題，《綱要》第32條明確提出了“逐步建立上級人民法院的法官從下級人民法院的優秀法官中選任以及從律師和高層次的法律人才中選任法官的制度�！� 目的是開辟法官來源和選任新渠道，實現建立高素質法官隊伍的目的。

　　關于法官的定編工作。長期以來，人民法院只有干部編制，沒有法官編制。隨著人民法院受理案件的不斷增加，審判人員的隊伍也逐步擴大。1988年到1998年，人民法院受理的各類案件數量從165萬件，增加到588萬件，是原來的2．33倍；審判人員的數量從13萬人，擴充到17萬余人，增加了近43％。當前，審判任務繁重與人力不足的矛盾相當突出。對于這樣一種形勢，一些法院提出應繼續擴大法院的編制，增加法官的數量；但也有些法院經過研究，提出目前法院的法官不是少了，而是多了，法官必須提高素質，走精英之路。從實際情況看，一些進行精選法官試點的法院，審判工作質量和效率都有了較大提高。解決任務和力量矛盾的出路主要在于提高法官隊伍的整體素質。目前，具備法官資格，不在審判工作崗位，而是從事黨務、人事、司法行政或后勤工作的為數不少。法官成了一種待遇，失去了其應有的含意。這種情況必須改變。因此，《綱要》提出了對各級人民法院法官的定編工作進行研究，在保證審判質量和效率的前提下，有計劃、有步驟地確定法官編制，就是要從根本上解決法官不搞審判和法官素質不高的問題。要通過對法官的定編，將具有較高素質，真正符合條件的審判人員確定為法官，對于不符合條件的人員，只能做其他工作，如作為法官助理，協助法官進行工作。當然，對于法官的定編工作目前還處于研究階段。各高級人民法院可以按照《綱要》提出的要求在本轄區內選擇有條件的法院開展法官定編的試點工作，為全國法院的這項改革創造經驗。

　　六、關于完善人民陪審員制度

　　《綱要》第23條明確提出了完善人民陪審員制度的要求。人民陪審員參加審判活動，是人民法院審判工作走群眾路線的一種體現，是現代社會和法治國家司法民主化的要求。實踐表明，實行人民陪審員制度，有利于查清案件事實，作出正確的裁判；便于接受人民群眾的監督，防止司法人員腐�。挥兄�于擴大審判活動的社會效果，也會促進人民群眾接受法律教育，增強法制觀念。近年來，一些法院在不違背憲法和法律規定的前提下，對改革人民陪審員制度進行了積極的探索和大膽的嘗試，對進一步堅持和完善人民陪審員制度起到了積極的促進作用。最高人民法院經過充分調查研究，對人民陪審員參加審判案件的范圍、擔任人民陪審員的條件、人民陪審員的權利義務、保障等問題，向全國人民代表大會常務委員會提出了改革我國人民陪審員制度的議案，并代擬了《關于完善人民陪審員制度的決定（草案）》，已于5月8日提交全國人民代表大會常務委員會。為了使決定通過后貫徹實施工作更為順利，從現在起，各級人民法院應做好人民陪審員隊伍的調查、摸底工作，確定管理機構，建立健全管理制度，并為人民陪審員依法履行職責創造良好的工作條件，扎扎實實地把這項改革措施落到實處。

　　七、關于改革書記員管理體制

　　隨著人民法院審判方式改革的不斷深人，書記員在審判工作中的輔助作用越來越明顯。但是，多年來，我們忽視了書記員工作專業化的要求，對書記員的管理、調配和使用方式隨意、刻板，晉升制度不合理，人員流動性大，無法保障書記員隊伍的穩定。為解決這一問題，《綱要》第37條確定了在人民法院建立書記員單獨職務序列的改革措施。目前，最高人民法院正在研究。制定人民法院書記員管理辦法，力爭年底出臺。書記員作為人民法院審判工作的輔助人員，其任職條件的學歷要求，可適當低于法官法中對審判人員任職條件的學歷要求。對書記員晉升助理審判員的問題，我們研究，可分別不同情況處理：人民法院書記員管理辦法實施之前已在法院擔任書記員，符合擔任法官條件的，應在2001年底前通過初任法官資格考試，任命審判職稱；2002年以后擔任書記員的，由于書記員任職條件低于法官任職條件不得參加初任法官資格考試（符合法官任職條件的除外）。改革的目的，是建立一支專業化的、穩定的書記員隊伍。使法官、書記員的素質能有較大程度的提高。改革以后，書記員的職級要有所提高，與工作對他們的更高要求相比，更為合理、科學，將有助于鼓勵、留住高水平的書記員安心做好審判輔助工作。

　　八、關于規范和改革司法警察管理體制

　　1995年經中央編委批準，法警部門在各級人民法院正式列編，作為人民法院的內設機構；1997年最高人民法院通過的《人民法院司法警察暫行條例》，明確規定了司法警察實行“雙重領導、編隊管理”的管理體制；調警令制度的建立，進一步強化了司法警察的管理工作，基本上做到了命令暢通，令行禁止。但

是，從目前的情況看，法警工作仍然存在一些亟需解決的問題，主要表現為警力不足，法警的人員配備與其所要承擔的工作不相適應，嚴重影響了工作開展；法警進出口渠道不暢，整體素質不高；沒有實行統一管理，造成警力分散，難以充分發揮法警應有的職能作用。針對司法警察管理體制存在的問題，《綱要》第28條提出要規范司法警察統一領導的管理體制，并指出了“探索改革司法警察的任用制度，試行部分司法警察聘任制，理順司法警察的進出渠道”的改革方向。目的是進一步明確司法警察的工作職責，規范和加強對司法警察的統一管理和調動。關于試行部分司法警察聘任制，主要是為了解決司法警察進出渠道暢通問題。司法警察試行聘任制，首先政策上允許；二是公安系統已實行多年，有例可循；三是部分法院已經申請到地方行政、事業編制，不存在編制上的困難。經試行取得經驗，為全國法院制定既適應人民法院審判工作需要，又符合司法警察職業特點的專業人員管理辦法奠定基礎。

　　九、加強領導，積極、穩妥地將人民法院改革推向深入

　　我們正在進行的人民法院改革，不僅涉及以往的司法觀念。習慣的工作方法、陳舊的管理體制，而且關系到貫徹依法治國，建設社會主義法治國家基本方略的實施。為完成黨和人民賦予我們的光榮使命，我們應當堅持辯證唯物主義的觀點，勇于探索，大膽實踐。《綱要》要求，各級人民法院應當著重從以下幾個方面做好工作，保證人民法院改革的順利進行。

　　各級人民法院領導班子要切實加強對改革工作的領導。做好組織、領導、協調工作，是實現人民法院改革目標的重要保障。各級人民法院在貫徹《綱要》過程中一定要加強領導，把改革工作列為黨組的重要議事日程，院長直接負責，抓緊抓好。各高級人民法院要成立改革領導小組，負責協調、指導本地區法院改革的工作。要根據人民法院近期改革工作的重點，從本地的實際情況出發，制定本地區法院改革工作的計劃。在確定改革的具體步驟和方案時，領導要廣泛聽取廣大干部和有關方面的意見，堅持從群眾中來，到群眾中去，廣開言路，擇善而從。同時，對改革過程中遇到的重大問題，要及時報告最高人民法院。為了加強統一領導，今后，凡是《綱要》沒有確定的改革措施，地方人民法院準備實施，即使是試點都應當事先報高級人民法院審批。重大或者會在一定范圍產生較大影響的改革措施，應當層報最高人民法院審批。

　　要自覺接受各地黨委的領導和人大的監督。黨的領導和人大監督是人民法院做好各項工作，確保司法公正的重要保證。改革工作更是如此。各地人民法院在落實《綱要》規定的任務時，一定要自覺、主動接受地方黨委的領導，接受人大的監督，以保證人民法院改革沿著正確的軌道順利前進。各級人民法院在制定改革計劃和措施，實施改革方案時，要及時向黨委和人大匯報。爭取把法院的改革列入黨委工作日程，求得黨委和人大、政府的支持。改革中遇到的重大問題和困難要及時向黨委報告，請求解決。要適時向人大匯報，便于人大了解法院的改革進展情況。對涉及法定任免事項等方面的問題，要主動向人大作出解釋和說明，以求得支持。

　　要爭取有關部門的配合。人民法院的改革具有很大的聯動性，許多改革措施離開了有關部門的配合與協作，就不可能進行下去。為了保證改革目標的實現，各級人民法院要處理好與有關部門的關系。涉及公安、檢察和司法行政機關等部門的工作時，要及時通氣，并主動做好協調工作。要虛心聽取意見，共同研究、協商解決改革中遇到的問題。有重大分歧的，要及時報請黨委和人大解決。

　　要做好改革的宣傳輿論工作。人民法院的改革關系著社會各個方面的利益，關系著國家司法制度的發展。因此，要通過新聞媒體向社會宣傳人民法院改革的必要性和重要性，宣傳改革取得的成功經驗和積極成果，以取得社會各界的理解、支持。最高人民法院要與新聞機構密切配合，對符合改革方向，已見成效的改革措施，要有計劃、有準備地開展宣傳工作，做好輿論的正確引導工作；對未經實踐檢驗，還沒有成功把握的嘗試，不要匆忙見諸傳播媒體，更不要搞虛假宣傳，制造轟動效應；對違反法律規定的一些錯誤做法，不允許以改革之名加以宣傳，并要堅決予以糾正。

　　要積極探索人民法院深層次的改革問題。《綱要》規定的改革是近期的主要目標。我們應當看到，人民法院的改革是一項長期的任務，是一項艱巨復雜的系統工程。在完成《綱要》規定的改革任務的同時，還應當對一些重大、深層次的改革問題，進行深入的理論研究，有組織地進行探索，成熟一項，報請中央和有關主管部門批準后實施一項。進行這方面改革的課題主要有：從維護國家法制統一，實現司法公正的要求出發，探索人民法院組織體系改革；法院干部和法官管理體制的改革；法院經費管理體制的改革，等等。九屆全國人大常委會已將修改人民法院組織法列人立法規劃，我們正在組織專門力量，加強調查研究，廣泛征求意見，通過修改人民法院組織法解決法院體制改革等問題，條件成熟時向中央和全國人大提出建議。