最高人民法院

最高人民法院關于印發《人民法院第三個五年改革綱要（2009－2013）》的通知

法發〔2009〕14號


各省、自治區、直轄市高級人民法院，解放軍軍事法院，新疆維吾爾自治區高級人民法院生產建設兵團分院：

《人民法院第三個五年改革綱要（2009－2013）》已經中央批準，現印發給你們，請認真貫徹執行。貫徹執行中的重大事項，請及時報告我院。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　二○○九年三月十七日

　　人民法院第三個五年改革綱要（2009-2013）

　　為貫徹黨的十七大精神，落實中央關于深化司法體制和工作機制改革的總體要求，維護社會公平正義，滿足人民群眾對司法工作的新要求、新期待，實現人民法院科學發展，現制定《人民法院第三個五年改革綱要（2009—2013）》。

一、深化人民法院司法改革的指導思想、目標和原則

　（一）深化人民法院司法體制和工作機制改革的指導思想

深化人民法院司法體制和工作機制改革的指導思想是：高舉中國特色社會主義偉大旗幟，堅持以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，深入貫徹落實科學發展觀，牢固樹立社會主義法治理念，貫徹從嚴治院、公信立院、科技強院的工作方針，從滿足人民群眾司法需求出發，以維護人民利益為根本，以促進社會和諧為主線，以加強權力制約和監督為重點，從人民群眾不滿意的實際問題入手，緊緊抓住影響和制約司法公正、司法效率、司法能力、司法權威的關鍵環節，進一步解決人民群眾最關心、最期待改進的司法問題和制約人民法院科學發展的體制性、機制性、保障性障礙，充分發揮中國特色社會主義司法制度的優越性，為社會主義市場經濟體制的順利運行，為中國特色社會主義事業提供堅強可靠的司法保障和和諧穩定的社會環境。

（二）深化人民法院司法體制和工作機制改革的目標

深化人民法院司法體制和工作機制改革的目標是：進一步優化人民法院職權配置，落實寬嚴相濟刑事政策，加強隊伍建設，改革經費保障體制，健全司法為民工作機制，著力解決人民群眾日益增長的司法需求與人民法院司法能力相對不足的矛盾，推進中國特色社會主義審判制度的自我完善和發展，建設公正高效權威的社會主義司法制度。

（三）深化人民法院司法體制和工作機制改革的原則

深化人民法院司法體制和工作機制改革的原則：一是始終堅持黨的領導。司法體制和工作機制改革是我國政治體制改革的重要組成部分，具有很強的政治性、政策性、法律性，必須在黨的統一領導下，科學決策、民主決策、依法決策，積極穩妥，循序漸進，自上而下，總體規劃，分步推進；必須牢牢把握司法改革導向，確保人民法院司法改革的正確政治方向。二是始終堅持中國特色社會主義方向。司法體制和工作機制改革必須符合人民民主專政的國體和人民代表大會制度的政體，必須以馬克思主義法制思想和社會主義法治理念為指導，必須走中國特色社會主義政治發展、法治建設道路，必須體現黨的事業至上、人民利益至上、憲法法律至上的要求，確保有利于經濟社會又好又快發展，有利于維護國家安全和社會穩定，有利于社會主義司法制度的自我完善和發展，有利于加強和改進黨對人民法院工作的領導。三是始終堅持從我國國情出發。司法體制和工作機制改革必須立足于我國仍處于并長期處于社會主義初級階段的基本國情和發展階段性特征，既認真研究和吸收借鑒人類法治文明有益成果，又不照抄照搬外國的司法制度和司法體制；既與時俱進，又不超越現階段實際提出過高要求。四是始終堅持群眾路線。司法體制和工作機制改革必須充分聽取人民群眾的意見，充分體現人民群眾的意愿，著眼于解決人民群眾不滿意的問題，自覺接受人民群眾的監督和檢驗，真正做到改革為了人民、依靠人民、惠及人民。五是始終堅持統籌協調。司法體制和工作機制改革必須立足于提高人民法院履行法律賦予的職責使命的能力，統籌協調中央和地方、當前和長遠的關系，統籌協調上下級法院之間、人民法院與其他政法部門之間的關系，確保各項改革措施既適應我國經濟社會發展、民主政治建設、公民法律素養的要求，又適應人民法院和法院干警的職業特點，積極推進人民法院事業科學發展。六是始終堅持依法推進改革。司法體制和工作機制改革的各項措施要以憲法和法律為依據，自覺接受人大監督，維護人民法院的憲法地位和司法權威，凡與現行法律相沖突的，應在修改相關法律法規后實施，確保人民法院各項改革措施完全符合憲法精神和法律的規定。七是始終堅持遵循司法工作的客觀規律。司法體制和工作機制改革必須結合審判和執行工作自身特有的規律，注重探索司法規律在特定國情、特定環境下的具體應用和體現。堅持以科學發展觀統領司法改革全局，建立符合司法規律的科學的審判制度和有效的執行工作機制，完善司法管理體制，努力提高人民法院的司法能力，確保人民法院各項改革措施適應我國經濟社會發展和社會主義民主政治建設的要求。

　　 二、2009—2013年人民法院司法改革的主要任務

（一）優化人民法院職權配置

1、改革和完善人民法院司法職權運行機制。以審判和執行工作為中心，優化審判業務部門之間、綜合管理部門之間、審判業務部門與綜合管理部門之間、上下級法院之間的職權配置，形成更加合理的職權結構和組織體系。

2、改革和完善刑事審判制度。規范自由裁量權，將量刑納入法庭審理程序，研究制定《人民法院量刑程序指導意見》。完善刑事訴訟第一審程序和第二審程序，落實檢察機關和律師在刑事審判中的職能作用的有關規定，切實提高審判質量和效率。建立減刑、假釋審理程序的公開制度，嚴格重大刑事罪犯減刑、假釋的適用條件，加強同步監督。配合有關部門促進重大、疑難、復雜案件的審理期限的立法完善；完善保外就醫、暫予監外執行、服刑地變更的適用條件和裁定程序；完善刑事附帶民事審判制度，規范財產刑和刑事附帶民事訴訟裁判的執行工作機制，強化訴訟調解，促進裁判執行；完善刑事證據制度，制定刑事證據審查規則，統一證據采信標準；建立健全證人、鑒定人出庭制度和保護制度，明確偵查人員出庭作證的范圍和程序。

3、改革和完善民事、行政審判制度。進一步完善民事訴訟證據規則。明確軍事法院受理軍內民事案件的具體條件。建立健全符合知識產權案件特點的審判體制和工作機制，在直轄市和知識產權案件較多的大中城市，探索設置統一受理知識產權案件的綜合審判庭。推進行政訴訟法的修改進程，促進行政訴訟審判體制和管轄制度的改革和完善。完善民事、行政訴訟簡易程序，明確適用簡易程序的案件范圍，制定簡易程序審理規則。建立新型、疑難、群體性、敏感性民事案件審判信息溝通協調機制，保證裁判標準統一。

4、改革和完善再審制度。完善刑事審判監督程序，規范按照審判監督程序提出的刑事抗訴案件的審判程序，完善刑事申訴案件立案與再審的職能分工和工作流程。完善民事再審程序，依法保護當事人的申請再審權，正確處理依法糾錯與維護司法既判力的關系，切實解決人民群眾申訴難和申請再審難問題。

5、改革和完善審判組織。完善審判委員會討論案件的范圍和程序，規范審判委員會的職責和管理工作。落實人民檢察院檢察長、受檢察長委托的副檢察長列席同級人民法院審判委員會的規定。完善合議庭制度，加強合議庭和主審法官的職責。進一步完善人民陪審員制度，擴大人民陪審員的選任范圍和參與審判活動的范圍，規范人民陪審員參與審理案件的活動，健全相關管理制度，落實保障措施。

6、改革和完善民事、行政案件的執行體制。嚴格規范執行程序和執行行為，提高執行工作效率。規范人民法院統一的執行工作體制。完善高級人民法院對本轄區內執行工作統一管理、統一協調的工作機制。完善執行異議和異議之訴制度。貫徹審執分立原則，建立執行裁決權和執行實施權分權制約的執行體制，當事人提起的執行異議之訴由作出生效裁判的原審判庭審理。規范訴訟中財產控制措施的工作分工，完善評估、拍賣、變賣程序，健全執行程序中的財產調查、控制、處分和分配制度，制裁規避執行行為。配合有關部門建立健全執行威懾機制，依法明確有關部門和單位協助執行的法律義務；推動建立黨委政法委組織協調、人民法院主辦、有關部門聯動、社會各界參與的執行工作長效機制。

7、改革和完善上下級人民法院之間的關系。加強和完善上級人民法院對下級人民法院的監督指導工作機制，明確上級人民法院對下級人民法院進行司法業務管理、司法人事管理和司法行政管理方面的范圍與程序，構建科學的審級關系。規范發回重審制度，明確發回重審的條件，建立發回重審案件的溝通協調機制。規范下級人民法院向上級人民法院請示報告制度。完善委托宣判、委托送達、委托執行工作機制。

8、改革和完善審判管理制度。健全權責明確、相互配合、高效運轉的審判管理工作機制。研究制定符合審判工作規律的案件質量評查標準和適用于全國同一級法院的統一的審判流程管理辦法。規范審判管理部門的職能和工作程序。

9、改革和完善人民法院接受外部制約與監督機制。完善人民法院自覺接受黨委對法院領導班子及其成員、黨組織、黨員干部進行監督的工作機制。健全依法向人大報告工作并接受監督的工作機制。規范人民法院接受檢察機關法律監督的內容、方式和程序。規范人民法院接受新聞輿論監督的工作機制。

10、加強司法職業保障制度建設。加強人民法院依法獨立公正行使審判權的保障機制建設。研究建立對非法干預人民法院依法獨立辦案行為的責任追究制度。研究建立違反法定程序過問案件的備案登記報告制度。加大對不當干預人民法院審判和執行工作的紀檢監察力度。完善懲戒妨礙人民法院執行公務、拒不執行人民法院作出的生效裁判等違法犯罪行為的法律規定。完善最高人民法院就司法解釋工作與相關部門的協調制度和人大備案制度，保證司法解釋的統一和權威。

　　（二）落實寬嚴相濟刑事政策

11、建立和完善依法從嚴懲處的審判制度與工作機制。適應新形勢下依法打擊嚴重犯罪的需要，適時制定從嚴懲處嚴重犯罪的司法政策，完善有關犯罪的定罪量刑標準。完善死刑復核程序，提高死刑案件復核的質量和效率。配合有關部門研究建立犯罪人員的犯罪登記制度，完善從嚴懲處嚴重犯罪的訴訟制度；建立嚴格的死刑緩期執行和無期徒刑執行制度，明確死刑緩期執行和無期徒刑減為有期徒刑后罪犯應當實際執行的刑期。

12、建立和完善依法從寬處理的審判制度與工作機制。完善未成年人案件審判制度和機構設置，推行適合未成年人生理特點和心理特征的案件審理方式及刑罰執行方式的改革。探索建立被告人附條件的認罪從輕處罰制度。配合有關部門有條件地建立未成年人輕罪犯罪記錄消滅制度，明確其條件、期限、程序和法律后果；研究建立老年人犯罪適度從寬處理的司法機制，明確其條件、范圍和程序；研究建立刑事自訴案件和輕微刑事犯罪案件的刑事和解制度，明確其范圍和效力；完善在法定刑以下判處刑罰的核準制度；研究建立輕微刑事案件的快速審理制度，擴大簡易程序適用范圍；依法擴大緩刑制度的適用范圍，適當減少監禁刑的適用，明確適用非監禁刑案件的范圍。

13、建立健全貫徹寬嚴相濟刑事政策的司法協調制度與保障制度。配合有關部門建立刑事審判與行政執法、執紀的有效銜接機制。建立體現寬嚴相濟、促進社會和諧穩定的辦案質量考評制度和獎懲機制，改進辦案考核考評指標體系，完善人民法院錯案認定標準和違法審判責任追究制度。

（三）加強人民法院隊伍建設

14、完善法官招錄培養體制。配合有關部門完善法官招錄辦法。最高人民法院、高級人民法院和中級人民法院遴選或招考法官，原則上從具有相關基層工作經驗的法官或其他優秀的法律人才中擇優錄用。建立選任法官的綜合素質全面考察標準。通過定向選拔、委托培養、定期工作、定向流動等法官招錄辦法改革，切實解決中西部少數民族地區和欠發達地區基層人民法院法官短缺與法官斷層問題。建立和完善軍事法院法官轉任地方人民法院法官制度。

15、完善法官培訓機制。加強法官的思想政治教育，形成社會主義法治理念教育的長效機制。建立符合法官職業特點的在職培訓制度。推行法官全員定期集中培訓制度。完善初任法官任前培訓制度和晉升晉級培訓制度，切實增強人民法院服務黨和國家工作大局與維護人民群眾利益的司法能力。加大對少數民族法官的培訓力度，尤其是加強對少數民族法官的雙語培訓，盡快培養一批適應少數民族地區審判工作需要的雙語法官。

16、完善法官行為規范。嚴格執行“五個嚴禁”規定，落實監督責任，確保司法廉潔。建立健全審判人員與執行人員違法審判、違法執行的責任追究制度和領導干部失職責任追究制度。研究建立審務督察制度，加強督察督辦工作，強化對法官違反司法行為規范的懲戒措施。

17、完善人民法院反腐倡廉長效工作機制。構建符合法官職業特點的職權明確、考核到位、追究有力的責任體系，推進從源頭上防治司法腐敗的體制機制改革。完善和落實黨風廉政建設責任制和責任追究制度，加強人民法院懲治和預防腐敗體系建設，建立與社會主義審判制度相適應的人民法院紀檢監察工作體制機制。完善巡視制度，研究建立在各業務庭室派駐廉政監察員制度。建立法官廉政檔案制度，研究建立確保司法廉潔的廉政激勵機制。健全舉報網絡，加強內外監督機制之間的信息溝通和相互銜接工作，全面推進人民法院黨風廉政建設。

18、完善人民法院人事管理制度和機構設置。建立健全人民法院科學的選拔任用機制和有效的干部監督管理機制，增強人事管理的透明度和公開性。完善法官及其輔助人員分類管理的制度。改革人民法院司法警察體制，明確司法警察的法律地位、作用、職責和職權，優化司法警察的職能設置，規范人員管理體制和工作機制，建立健全適合審判工作特點的警務保障體系。完善司法技術輔助機構的設置。

19、完善人民法院編制與職務序列制度。配合有關部門制定與人民法院工作性質和地區特點相適應的政法專項編制標準，研究建立適應性更強的編制制度，逐步實施法官員額制度；研究制定與法官職業特點相適應的職數比例和職務序列的意見，適當提高基層人民法庭法官職級。

20、改革和完善法官工資福利和任職保障制度。完善法官激勵機制。配合有關部門制定與法官職業特點相適應、與法官等級相匹配的工資政策，研究制定有利于穩定基層法官隊伍的工資制度，完善法官定期增資制度；統籌解決法官崗位津貼、辦案津貼和加班補助；提高法官崗位津貼、審判津貼在法官工資收入中的比例；適當提高法官因公犧牲、傷殘的撫恤標準，制定患重病法官的生活補助辦法；針對實踐中存在的提前離崗、離職等現象，修改完善符合法官職業特點的一線辦案法官退休制度；完善法官人身安全保障、任職保障等職業保障制度。

21、改革和完善人民法院隊伍管理制度。配合有關部門完善人民法院主要負責人跨地區跨部門交流任職制度。建立人民法院領導班子成員和中層領導定期輪崗制度。建立健全院長、庭長的“一崗雙責”制度，落實院長、庭長一手抓審判、一手抓隊伍的雙重職責。建立法官流動和交流制度。建立健全以案件審判質量和效率考核為主要內容的審判質量效率監督控制體系，以法官、法官助理、書記員和其他行政人員的績效和分類管理為主要內容的崗位目標考核管理體系，以綜合服務部門保障的能力和水平為主要內容的司法政務保障體系。

（四）加強人民法院經費保障

22、改革和完善人民法院經費保障體制。配合有關部門改革現行行政經費保障體制，建立“明確責任、分類負擔、收支脫鉤、全額保障”的經費保障體制；人民法院經費劃分為人員經費、公用經費、業務裝備經費和基礎設施建設經費四大類，根據不同地區和人民法院的工作特點，確定各級財政負擔級次和比例，實現人民法院經費由財政全額負擔，落實“收支兩條線”規定，杜絕“收支掛鉤”；根據中央確立的分項目、分區域、分部門的經費分類保障政策，配合有關部門制定適應人民法院實際情況的經費分類保障實施辦法；改革和完善人民法院經費管理制度，提高管理能力和水平。

23、建立人民法院公用經費正常增長機制。配合有關部門完善和落實基層人民法院公用經費保障標準；建立基層人民法院公用經費正常增長機制，高級人民法院配合本級財政部門根據本地區經濟社會發展、財力增長水平和人民法院審判工作實際需要，適時調整基層人民法院公用經費標準；研究制定人民法院業務裝備標準，確定業務裝備配備總體規劃和年度計劃，落實裝備經費。加強人民法院基礎設施建設，研究制定和完善人民法院各類基礎設施建設標準，確定各類基礎設施建設投資由中央、省級和同級財政負擔的比例。配合有關部門逐步化解基本建設債務。

24、加強人民法院信息化建設。促進信息化在人民法院行政管理、法官培訓、案件信息管理、執行管理、信訪管理等方面的應用。盡快完成覆蓋全國各級人民法院的審判業務信息網絡建設。研究制定關于改革庭審活動記錄方式的實施意見。研究開發全國法院統一適用的案件管理流程軟件和司法政務管理軟件。加快建立信息安全基礎設施。推進人民法院與其他國家機關之間電子政務協同辦公的應用。構建全國法院案件信息數據庫，加快案件信息查詢系統建設。

　　（五）健全司法為民工作機制

25、加強和完善審判與執行公開制度。繼續推進審判和執行公開制度改革，增強裁判文書的說理性，提高司法的透明度，大力推動司法民主化進程。完善庭審旁聽制度，規范庭審直播和轉播。完善公開聽證制度。研究建立裁判文書網上發布制度和執行案件信息的網上查詢制度。

26、建立健全多元糾紛解決機制。按照“黨委領導、政府支持、多方參與、司法推動”的多元糾紛解決機制的要求，配合有關部門大力發展替代性糾紛解決機制，擴大調解主體范圍，完善調解機制，為人民群眾提供更多可供選擇的糾紛解決方式。加強訴前調解與訴訟調解之間的有效銜接，完善多元糾紛解決方式之間的協調機制，健全訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛調處機制。

27、建立健全民意溝通表達機制。健全科學、暢通、有效、透明、簡便的民意溝通表達長效機制，充分保障人民群眾的知情權、參與權、表達權和監督權。完善人民法院與人大代表、政協委員、民主黨派和無黨派人士、廣大人民群眾、律師、專家學者等的溝通聯絡機制。進一步完善人民法院領導干部定期深入基層傾聽民意的機制，及時了解人民群眾的司法需求。研究建立人民法院網絡民意表達和民意調查制度，方便廣大人民群眾通過網絡渠道直接向人民法院提出意見或建議。建立健全案件反饋和回訪制度，及時了解人民群眾對審判和執行工作的意見或建議。完善對人民群眾意見的分析處理和反饋制度。完善社會輿情匯集工作機制，妥善解決司法工作中涉及民生的熱點問題。

28、完善涉訴信訪工作機制。建立涉訴信訪綜合治理工作機制。推進涉訴信訪法治化、規范化。建立“訴”與“訪”分離制度。完善涉訴信訪工作責任制，實行責任倒查制度。研究建立涉訴信訪終結機制，規范涉訴信訪秩序。完善涉訴信訪工作信息反饋機制。規范人民法院的院長、庭長接訪和走訪、下訪制度。

29、建立健全司法為民長效機制。健全訴訟服務機構，加強訴訟引導、訴前調解、風險告知、訴訟救助、案件查詢、訴訟材料收轉、信訪接待、文書查閱等工作，切實方便人民群眾訴訟。探索推行遠程立案、網上立案查詢、巡回審判、速裁法庭、遠程審理等便民利民措施。建立健全基層司法服務網絡，推行基層人民法院及人民法庭聘請鄉村、社區一些德高望重、熱心服務、能力較強的人民群眾擔任司法調解員，或邀請人民調解員、司法行政部門、行業組織等協助化解社會矛盾糾紛。

30、改革和完善司法救助制度。建立刑事被害人救助制度，對因受犯罪侵害而陷入生活困境的受害群眾，實行國家救助，研究制定人民法院救助細則。配合有關部門推進國家賠償制度的完善，規范賠償程序，加強賠償執行，增強賠償實效；完善執行救濟程序，建立執行救助基金。

　　三、深化人民法院司法體制和工作機制改革的工作要求

（一） 加強領導，明確責任

深化人民法院司法體制和工作機制改革，是深入學習實踐科學發展觀的重大舉措，是當前和今后一個時期全國各級人民法院的重要政治任務。各級人民法院一定要把此項工作列入重要議事日程，切實加強組織領導，主要領導親自掛帥，分管領導狠抓落實，并盡快建立聯絡員制度和項目責任制，每個環節都要明確責任單位、責任人員、時間進度和工作要求，集中力量攻堅克難。最高人民法院司法改革工作領導小組負責各項改革任務的統一部署和組織實施，及時掌握情況，適時協調指導，加強督促檢查和評估總結工作。最高人民法院有關部門是落實各項改革任務的直接責任者，各項改革任務的牽頭部門具體負責該項目的貫徹實施，與協辦部門抓緊制定落實改革意見的實施方案。各協辦部門要指派專人負責協作配合，及時完成牽頭部門安排的改革工作事項。各牽頭部門要及時向最高人民法院司法改革工作領導小組辦公室通報貫徹落實情況以及需要研究協調的重大問題。地方各級人民法院要盡快確定有關部門和專人負責，切實抓好各項改革任務的落實和組織實施工作，務必取得新成效。對于涉及不同部門的改革項目，人民法院各相關部門都應當積極參與，通力協作，保證各項改革任務順利完成。

（二）精心部署，集思廣益

深化人民法院司法體制和工作機制改革涉及方方面面，具有很強的聯動性，必須集思廣益，精心設計，周密部署，統籌協調，把各項改革措施落實到位。各級人民法院在研究制定具體實施方案時，要早謀劃、早動手，切實搞好相互銜接和協調工作，爭取黨委、人大、政府、政協、政法各單位和社會各界的大力支持。人民法院司法改革工作涉及其他部門工作時，要廣泛聽取意見，充分協商溝通。有重大分歧的，應當及時向同級黨委和人大請示匯報，共同研究解決遇到的問題。各級人民法院要自覺接受黨委的領導、人大的監督和人民群眾的評判，主動征求社會各界的意見和建議，摸準情況，吃透問題，對癥下藥，確保司法改革工作在廣泛的社會和群眾基礎上扎實推進，盡快在各個方面取得實質性進展。

（三）強化措施，務求實效

深化人民法院司法體制和工作機制改革要求高，任務重，責任大，難題多，必須大力加強監督和指導工作。地方各級人民法院要按照中央的總體部署和最高人民法院的統一要求，根據本地區的實際情況，統籌兼顧，因地制宜，分類實施，狠抓落實，確保取得實際效果。最高人民法院和高級人民法院負責對下級人民法院的司法改革工作進行監督與指導，健全情況通報、請示報告、督促檢查制度，做好檢查評估、經驗總結、督促協調、信息反饋等工作，統一調度，重點督查，保證全國法院司法改革工作始終有序進行。上級人民法院要大力支持下級人民法院的司法改革工作，及時了解各個項目的進展情況，全面把握改革動態，有效解決發現的新問題。基層人民法院和中級人民法院制定的落實本綱要的具體工作方案，應當報請高級人民法院批準后方可實施。地方各級人民法院對于在實施司法改革工作方案過程中發現的新情況新問題，應當及時逐級上報最高人民法院。高級人民法院可以結合最高人民法院的部署和本地實際情況選擇一些改革項目進行試點，待實踐證明相對成熟并取得實際成效后再全面推廣。改革試點方案須報最高人民法院審批同意，重大改革試點方案須經由最高人民法院報中央審批同意后方可實施。各級人民法院要進一步加強司法改革工作的調查研究和理論創新，堅持用科學的理論和科學的方法指導司法改革實踐，確保人民法院司法改革工作取得良好的法律效果、政治效果和社會效果，為促進經濟又好又快發展、保障社會公平正義、維護社會和諧穩定做出新貢獻。