[ 張在禎 ]——(2009-11-29) / 已閱28837次
令人欣慰的是，上海市政府在制定金融規(guī)章方面具有光榮的傳統(tǒng)并積累了豐富的經(jīng)驗。例如，1988年《上海市票據(jù)暫行規(guī)定》，1990年《上海市證券交易管理辦法》、《上海市外債管理規(guī)定》，1991年《上海市人民幣特種股票管理辦法》，1994年《上海市房地產(chǎn)抵押辦法》（1999年修訂）、《上海市征收期貨交易費暫行規(guī)定》， 1998年《上海市陸家嘴金融貿(mào)易中心區(qū)綜合管理暫行規(guī)定》、《上海市產(chǎn)權(quán)交易市場管理辦法》（2004年修訂），2002年《上海市鼓勵外國跨國公司設(shè)立地區(qū)總部的規(guī)定》（2008年修訂），2003年《上海市個人信用征信管理試行辦法》，2004年《關(guān)于本市推進資本市場改革開放和穩(wěn)定發(fā)展的實施意見》，2005年《上海市企業(yè)信用征信管理試行辦法》等，這些直接或間接與金融事項有關(guān)的政府規(guī)章都非常具有創(chuàng)新意義。
當然，有些規(guī)章也需要進一步完善，例如，1998年的《上海市陸家嘴金融貿(mào)易中心區(qū)綜合管理暫行規(guī)定》，主要規(guī)定了治安秩序、道路交通、道路設(shè)施、綠化、環(huán)境保護、環(huán)境衛(wèi)生、建筑規(guī)劃、市容、燈光、文明施工等管理內(nèi)容。然而，作為金融城，供電、供水、供氣、消防、安保、餐飲、住宿、培訓(xùn)、專業(yè)書店等配套服務(wù)，特別是信息、網(wǎng)絡(luò)、郵政、通訊等相關(guān)配套設(shè)施尤為重要。據(jù)悉，有關(guān)部門已經(jīng)起草了包括行政管理、規(guī)劃管理、社會管理等13個方面的《陸家嘴金融貿(mào)易區(qū)管理條例》初稿，希望上述問題能夠得以補充。企盼盡量避免“在金融城打的要打110”的“創(chuàng)新”情況的發(fā)生。
四、高度重視有關(guān)部門制定的規(guī)范文件
國發(fā)〔2009〕19號《意見》，雖是國家首次用以把上海國際金融中心建設(shè)進行規(guī)劃部署的文件，也只能說具有近似行政法規(guī)效力的規(guī)范性文件，（該《意見》雖于2009年3月25日經(jīng)溫家寶總理主持召開的國務(wù)院第54次常務(wù)會議原則通過，卻以國發(fā)〔2009〕19號文件的形式印發(fā)，而沒有以國務(wù)院令形式公布。《行政法規(guī)制定程序條例》第二十七條規(guī)定，行政法規(guī)由總理簽署國務(wù)院令公布施行；另外，從名稱、內(nèi)容、體例、制定程序等方面看，該《意見》也不符合行政法規(guī)的要求。）尚不能說是典型意義上的行政法規(guī)；同樣，滬府發(fā)〔2009〕25號《實施意見》也只屬于市府發(fā)布的規(guī)范性文件，（《中華人民共和國立法法》第七十六條規(guī)定部門規(guī)章由部門首長簽署命令予以公布。地方政府規(guī)章由省長或者自治區(qū)主席或者市長簽署命令予以公布。）不能算是政府規(guī)章；而滬府辦〔2009〕55 號《通知》，則是市府辦公廳印發(fā)的關(guān)于上海國際金融中心和國際航運中心建設(shè) 2009 年重點工作安排和部門分工的具體行政措施。事實上誰能忽視這些規(guī)范性文件的效力和作用呢？相反，《條例》作為正式的地方法規(guī)，大家卻對其可操作性議論紛紛。
在現(xiàn)實生活中，國務(wù)院、國務(wù)院各部門和地方政府除分別發(fā)布行政法規(guī)、部門規(guī)章和政府規(guī)章外，還發(fā)布了大量的其他規(guī)范性文件；（以企業(yè)國有資產(chǎn)管理為例，根據(jù)2008年11月12日國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會關(guān)于貫徹實施《中華人民共和國企業(yè)國有資產(chǎn)法》有關(guān)問題的通知，目前，以《企業(yè)國有資產(chǎn)法》為龍頭，以《企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》為基礎(chǔ)，以國務(wù)院國資委制定公布的21個部門行政規(guī)章和115個規(guī)范性文件為主要內(nèi)容，包括各省市國資委起草制定的1800多件地方規(guī)章和規(guī)范性文件的國有資產(chǎn)監(jiān)管法律體系基本形成。）就上海市而言，市府下屬部門、浦東新區(qū)和其他區(qū)政府以及國家金融監(jiān)管機構(gòu)駐滬分支機構(gòu)也都印發(fā)了大量規(guī)范性文件。（本文所指規(guī)范性文件，是指法律、行政法規(guī)、地方法規(guī)、部門規(guī)章、政府規(guī)章之外的，并且規(guī)范化程度較高、體例形式類似法規(guī)或規(guī)章的其他規(guī)范性文件，但是不包括大量的“通知”類文件。）從嚴格意義上說，這些規(guī)范性文件，屬于政策性文件，根本就不屬“法”的范疇，在討論上海國際金融中心立法形式問題時，似乎沒有研究之必要。然而，這類規(guī)范性文件的層次級別雖然不高，但操作性、實用性很強。在彌漫著濃厚的“縣官不如現(xiàn)管”的中國文化氛圍中，不能忽視有關(guān)部門印發(fā)的此類“位卑權(quán)重”的規(guī)范文件。其實，我國許多具有歷史意義的重大改革，往往就是先通過這些“不起眼”的小文件開始的，這種現(xiàn)象恐怕還將長期存在。特別是規(guī)范性程度較高、形式類似法規(guī)或規(guī)章、內(nèi)容又較為重要的規(guī)范性文件，在被具有行政法規(guī)、部門規(guī)章、政府規(guī)章制定權(quán)的機構(gòu)或部門批準、同意、批轉(zhuǎn)時，其法律效力就相應(yīng)被提升為具有“準行政法規(guī)”或“準規(guī)章”的效力。可以推斷，在上海國際金融中心建設(shè)初期，非法規(guī)（法律、法規(guī)、規(guī)章）的政策性規(guī)范文件仍將大量存在。需要提及的是中國銀行業(yè)協(xié)會、中國保險行業(yè)協(xié)會、中國證券業(yè)協(xié)會和中國銀行間市場交易商協(xié)會等金融企業(yè)協(xié)會所發(fā)布的自律規(guī)章也是非常重要的規(guī)范性文件。
市政府發(fā)布的規(guī)范性文件，如1999年《上海市住房公積金個人購房貸款管理辦法》、《上海市住房公積金個人購房貸款管理辦法實施細則》，2002年《關(guān)于加強服務(wù)促進金融機構(gòu)來上海發(fā)展的若干政策意見》、《關(guān)于外資并購本市國有企業(yè)的若干意見》，2003年《關(guān)于外資并購本市國有企業(yè)若干意見的實施細則》、《推進上海國際金融中心建設(shè)行動綱要》，2004年《關(guān)于支持金融機構(gòu)在本市發(fā)展的若干意見》，2005年《關(guān)于上海加速發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)若干政策意見》，2006年《上海國際金融中心建設(shè)“十一五”規(guī)劃》、《上海市政府關(guān)于貫徹國務(wù)院文件精神大力推進本市保險業(yè)改革發(fā)展的實施意見》，2007年《上海市處置金融突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案》、《有限責任公司股權(quán)出質(zhì)登記辦法（試行）》，2008年《關(guān)于本市開展小額貸款公司試點工作的實施辦法》，2009年《上海市人民政府貫徹國務(wù)院關(guān)于推進上海加快發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)和先進制造業(yè)建設(shè)國際金融中心和國際航運中心意見的實施意見》、中共上海市委和市人民政府《關(guān)于進一步推進上海金融國資和市屬金融企業(yè)改革發(fā)展的若干意見》、《上海市集聚金融資源加強金融服務(wù)促進金融業(yè)發(fā)展的若干規(guī)定》、上海市人民政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)市金融辦等七部門《關(guān)于本市促進知識產(chǎn)權(quán)質(zhì)押融資工作實施意見》等。
區(qū)級政府印發(fā)的規(guī)范性文件，如2003年《徐匯區(qū)人民政府關(guān)于加快發(fā)展服務(wù)業(yè)的若干意見》，2005年《2005－2007年浦東新區(qū)發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)三年行動綱要》、《浦東新區(qū)促進現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展的財政扶持意見》，2007年《上海浦東金融核心功能區(qū)發(fā)展“十一五”規(guī)劃》，2008年《關(guān)于浦東新區(qū)支持金融機構(gòu)發(fā)展的意見》、《浦東新區(qū)支持金融機構(gòu)發(fā)展的實施辦法》、《浦東新區(qū)促進股權(quán)投資企業(yè)和股權(quán)投資管理企業(yè)發(fā)展的實施辦法》、《浦東新區(qū)集聚金融人才實施辦法》、《浦東新區(qū)科技發(fā)展基金知識產(chǎn)權(quán)質(zhì)押融資專項資金操作細則》、《黃浦區(qū)鼓勵跨國公司設(shè)立地區(qū)總部的若干意見》，2009年《徐匯區(qū)促進金融業(yè)發(fā)展若干意見》、《徐匯區(qū)關(guān)于促進金融業(yè)發(fā)展的實施細則》、《徐匯區(qū)金融業(yè)發(fā)展行動計劃》、《盧灣區(qū)關(guān)于加快推進現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展的若干意見》等。
市府規(guī)章也需要政府部門的規(guī)范性文件予以落實，如市府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)市商務(wù)委等八部門《關(guān)于上海市鼓勵跨國公司設(shè)立地區(qū)總部的規(guī)定若干實施意見》的通知（滬府辦發(fā)〔2008〕50號），就細化了《上海市鼓勵跨國公司設(shè)立地區(qū)總部的規(guī)定》中的資助與獎勵、資金管理、人員流動、通關(guān)便利等規(guī)定；再如市國資委、工商局、產(chǎn)管辦1999年發(fā)布并于2005年和2009年修訂的《上海市產(chǎn)權(quán)交易市場管理辦法實施細則》，就是為了具體實施《上海市產(chǎn)權(quán)交易市場管理辦法》；許多創(chuàng)新事項需要通過政府部門的規(guī)范性文件先行試驗，如上海市體改辦等八部門《關(guān)于國營小型和老集體商業(yè)飲食服務(wù)業(yè)租賃經(jīng)營中若干問題的暫行規(guī)定》（滬府財貿(mào)〔1987〕第9號）和市體改辦、財貿(mào)辦、人行市分行發(fā)布的《關(guān)于商業(yè)企業(yè)職工入股轉(zhuǎn)股問題的補充規(guī)定》；最近，為貫徹落實滬府發(fā)〔2009〕25號《實施意見》，進一步發(fā)揮信用保險融資功能，拓寬中小企業(yè)融資渠道，上海市金融服務(wù)辦公室等市府職能部門聯(lián)合國家金融監(jiān)管機構(gòu)駐滬分支機構(gòu)六部門發(fā)布了《關(guān)于進一步推進木市中小企業(yè)信用保險保單融資工作的若干意見》（滬金融辦通〔2009〕25 號）等。
國家金融監(jiān)管機構(gòu)派駐上海的分支機構(gòu)也出臺了大量的規(guī)范性文件。如上海銀監(jiān)局近年除在《中國銀監(jiān)會商業(yè)銀行合規(guī)風險管理指引》頒布之前曾在全國率先出臺了《上海銀行業(yè)金融機構(gòu)合規(guī)風險管理機制建設(shè)的指導(dǎo)意見》外，又相繼制定了《上海銀行業(yè)金融機構(gòu)企業(yè)社會責任指引》、《上海商業(yè)銀行客戶投訴處理指導(dǎo)意見》、《上海銀行業(yè)金融機構(gòu)案件報告制度》、《 上海銀行業(yè)金融機構(gòu)安全保衛(wèi)工作聯(lián)席會議制度 》、《上海市銀行業(yè)金融機構(gòu)安全評估工作方案》、《上海中外資銀行法律部門聯(lián)絡(luò)交流機制》、《上海中資銀行業(yè)金融機構(gòu)案件防控工作考評辦法（試行）》等一系列規(guī)范性文件；人民銀行上海分行制定了《上海市支票辦法》、《上海市銀行本票辦法》、《上海市商業(yè)匯票辦法》、《上海市貸記辦法》、《上海市定期借記辦法》、《上海市個人使用支票銀行本票暫行規(guī)定》、《上海市票據(jù)掛失止付辦法》、《上海市對外簽發(fā)空頭或簽章不符支票處罰規(guī)定》、《上海市金融業(yè)全面強化反恐怖融資工作指引》、《上海市加強銀行卡安全管理預(yù)防和打擊銀行卡犯罪實施方案》和《上海市金融機構(gòu)反洗錢自評估實施意見（試行）》等；外管局上海市分局擬定了《國家外匯管理局上海市分局貿(mào)易進口付匯分類管理（試行）辦法》；上海證監(jiān)局制定了《上海上市公司分類監(jiān)管工作指引（試行）》；上海保監(jiān)局制定了《上海保險業(yè)誠信體系建設(shè)指導(dǎo)意見》；上海市高級人民法院、中共上海市金融工作委員會、中國銀監(jiān)會上海監(jiān)管局聯(lián)合發(fā)布了《上海法院與中資銀行遵紀守法合規(guī)從業(yè)庭審教育合作機制紀要（試行）》等。
特別具有改革創(chuàng)新意義并值得進一步借鑒的是，外管局發(fā)布《關(guān)于推動浦東新區(qū)跨國公司外匯管理改革試點有關(guān)問題的批復(fù)》（匯復(fù)〔2005〕300號）后，外管局上海市分局發(fā)布的《關(guān)于浦東新區(qū)跨國公司外匯資金管理方式改革試點有關(guān)問題的通知》（上海匯發(fā)〔2005〕261號），通過其附件方式印發(fā)了《跨國公司外匯資金境內(nèi)集中管理試點方案實施細則》、《跨國公司借助離岸賬戶進行外匯資金集中管理試點方案實施細則》、《跨國公司購匯境外放款試點方案實施細則》、《放寬跨國公司境外放款條件限制試點方案實施細則》、《跨國公司集中辦理貿(mào)易收付匯手續(xù)試點方案實施細則》、《跨國公司非貿(mào)易外匯管理改革試點方案實施細則》、《放寬跨國公司進入外匯市場條件限制試點方案實施細則》、《支持外匯產(chǎn)品創(chuàng)新試點方案實施細則》、《跨國公司外匯資金管理方式改革試點綜合評估監(jiān)測實施細則》等一系列具有改革創(chuàng)新價值的配套實施細則，直接規(guī)范了浦東新區(qū)跨國公司外匯資金管理方式改革試點工作。
上海市銀行同業(yè)公會也制定了許多行業(yè)維權(quán)和自律方面的規(guī)范性文件，如《上海市銀行同業(yè)公會中資金融機構(gòu)聯(lián)合制裁逃廢債行為實施辦法》、《上海市銀行同業(yè)公會外資金融機構(gòu)聯(lián)合制裁逃廢債行為實施辦法》、《上海市銀行業(yè)自律公約》、《上海市銀行業(yè)自律公約實施細則》、《上海銀行業(yè)從業(yè)人員行為準則》、《上海銀行業(yè)反不正當競爭公約》、《上海市銀團貸款合作公約》、《上海市銀行同業(yè)公會維權(quán)公約》、《上海市銀行同業(yè)公會關(guān)于同業(yè)制裁不良房產(chǎn)中介機構(gòu)實施辦法》、《上海銀行業(yè)反商業(yè)賄賂公約》等一系列自律性規(guī)范。
上海期貨交易所自2003年以來出臺并修訂了《上海期貨交易所章程》、《上海期貨交易所交易規(guī)則》、《上海期貨交易所遠程交易席位管理暫行規(guī)定》、《上海期貨交易所有色金屬交割商品注冊管理規(guī)定》、《上海期貨交易所結(jié)算細則》、《上海期貨交易所燃料油期貨交割實施細則（試行）》、《上海期貨交易所交易細則》、《上海期貨交易所指定交割倉庫管理辦法》、《上海期貨交易所指定交割油庫管理辦法（試行）》、《上海期貨交易所會員管理辦法》、《上海期貨交易所違規(guī)處理辦法》、《上海期貨交易所黃金期貨交割實施細則（試行）》、《上海期貨交易所指定交割金庫管理辦法（試行）》、《上海期貨交易所套期保值交易管理辦法》、《上海期貨交易所指定鋼材廠庫交割辦法（試行）》、《上海期貨交易所風險控制管理辦法》、《上海期貨交易所交割細則》、《上海期貨交易所標準倉單管管理辦法》等一系列自律規(guī)則；至于上海證券交易所不僅發(fā)布了大量的全面系統(tǒng)的業(yè)務(wù)規(guī)則，還制定了《上海證券交易所業(yè)務(wù)規(guī)則制定辦法》，對上市規(guī)則、交易規(guī)則、會員管理規(guī)則和該所章程、理事會議事規(guī)則、理事會專門委員會工作細則以及該所內(nèi)部行政管理制度進行規(guī)范。
五、大力推出具有主導(dǎo)作用的部門規(guī)章
根據(jù)《立法法》，國務(wù)院各部、委員會、中國人民銀行、審計署和具有行政管理職能的直屬機構(gòu)，可以根據(jù)法律和國務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令，在本部門的權(quán)限范圍內(nèi)，制定規(guī)章。部門規(guī)章規(guī)定的事項應(yīng)當屬于執(zhí)行法律或者國務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令的事項。涉及兩個以上國務(wù)院部門職權(quán)范圍的事項，應(yīng)當提請國務(wù)院制定行政法規(guī)或者由國務(wù)院有關(guān)部門聯(lián)合制定規(guī)章。如中國銀監(jiān)會、中國證監(jiān)會和中國保監(jiān)會都是國務(wù)院直屬正部級事業(yè)單位，依法起草有關(guān)法律和行政法規(guī)、提出制定和修改的建議，制定監(jiān)管規(guī)章、規(guī)則。《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》第十五條規(guī)定國務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機構(gòu)依照法律、行政法規(guī)制定并發(fā)布對銀行業(yè)金融機構(gòu)及其業(yè)務(wù)活動監(jiān)督管理的規(guī)章、規(guī)則；《證券法》第一百七十九條規(guī)定國務(wù)院證券監(jiān)督管理機構(gòu)依法制定有關(guān)證券市場監(jiān)督管理的規(guī)章、規(guī)則；《保險法》第一百三十五條規(guī)定國務(wù)院保險監(jiān)督管理機構(gòu)依照法律、行政法規(guī)制定并發(fā)布有關(guān)保險業(yè)監(jiān)督管理的規(guī)章。
《上海市人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)上海國際金融中心和國際航運中心建設(shè) 2009 年重點工作安排和部門分工的通知》（滬府辦〔2009〕55 號），明確涉及的國家對口部門已有“發(fā)展改革委、工業(yè)信息部、交通運輸部、國資委、科技部、知識產(chǎn)權(quán)局、新聞出版總署、新華社、國務(wù)院新聞辦、教育部、人民銀行、外匯管理局、銀監(jiān)會、保監(jiān)會、證監(jiān)會、財政部、稅務(wù)總局、海關(guān)總署、人力資源和社會保障部、工商總局、商務(wù)部”等，在今后的實際工作中肯定還不限于這些部門。
金融創(chuàng)新立法是上海國際金融中心建設(shè)的必然使命。欲在上海建立國際金融中心，就必須先行開展金融業(yè)務(wù)等方面的改革與創(chuàng)新。這在我國金融業(yè)實行“分業(yè)監(jiān)管、垂直監(jiān)管”的體制下，離開了監(jiān)管機構(gòu)的許可與支持是寸步難行的。所以，《上海市人民政府貫徹國務(wù)院關(guān)于推進上海加快發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)和先進制造業(yè)建設(shè)國際金融中心和國際航運中心意見的實施意見》（滬府發(fā)〔2009〕25號）提出“積極配合國家金融管理部門，完善金融創(chuàng)新政策和機制，爭取率先開展金融創(chuàng)新機制改革試點，促進上海加快形成以市場需求為導(dǎo)向、金融市場和金融企業(yè)為主體的金融創(chuàng)新機制”是非常科學可行的。
筆者認為，“率先開展金融創(chuàng)新機制改革試點”的直接體現(xiàn)形式，就是大力推出具有主導(dǎo)作用的金融部門規(guī)章。而且，此類規(guī)章的適用范圍開始可以限于局部地區(qū)，甚至在規(guī)章的標題中就已直接標明。如1990年中國人民銀行以第2號令發(fā)布的《上海外資金融機構(gòu)、中外合資金融機構(gòu)管理辦法》；1996年中國人民銀行頒布的《上海浦東外資金融機構(gòu)經(jīng)營人民幣業(yè)務(wù)試點暫行管理辦法》，允許外資銀行在上海浦東試點經(jīng)營人民幣業(yè)務(wù)，試點取得經(jīng)驗后可推廣；2009中國人民銀行、財政部、商務(wù)部、海關(guān)總署、稅務(wù)總局、銀監(jiān)會共同制定了《跨境貿(mào)易人民幣結(jié)算試點管理辦法》，接著中國人民銀行出臺了《跨境貿(mào)易人民幣結(jié)算試點管理辦法實施細則》，在上海市和廣東省廣州、深圳、珠海、東莞4城市先行開展跨境貿(mào)易人民幣結(jié)算試點。為保障跨境貿(mào)易人民幣結(jié)算試點工作的順利進行，中國人民銀行上海總部根據(jù)《跨境貿(mào)易人民幣結(jié)算試點管理辦法》及其《實施細則》，結(jié)合上海市實際，制定了《上海市跨境貿(mào)易人民幣結(jié)算試點操作規(guī)程》。
我國金融監(jiān)管機構(gòu)不僅為特定地區(qū)、甚至還為特定金融機構(gòu)制定特別規(guī)章，如2003年中國銀監(jiān)會制定了《關(guān)于中國銀行、中國建設(shè)銀行公司治理改革與監(jiān)管指引》、2009年中國銀監(jiān)會發(fā)布了《中國農(nóng)業(yè)銀行三農(nóng)金融事業(yè)部制改革與監(jiān)管指引》。這些立法創(chuàng)新舉措，充分體現(xiàn)了我國金融監(jiān)管機構(gòu)與時俱進、特事特辦的原則，對促進上海國際金融中心立法工作具有極大的借鑒啟發(fā)意義。今后，中國銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會等監(jiān)管機構(gòu)完全可單獨甚聯(lián)合為上海國際金融中心建設(shè)專門制定部門規(guī)章或部門聯(lián)合規(guī)章。也可以說，今后在一定時期內(nèi)為解決上海金融業(yè)的一些創(chuàng)新立法問題，除《憲法》、《立法法》和其他法律明確限定須通過全國人大、國務(wù)院或上海市人大的立法程序解決外，大多數(shù)情況下可通過銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會等金融監(jiān)管機構(gòu)的部門規(guī)章予以實現(xiàn)。國家金融管理部門制定的部門規(guī)章始終具有主導(dǎo)作用。
六、盡可能推出專項行政法規(guī)或者政策
國務(wù)院根據(jù)憲法和法律，制定行政法規(guī)。行政法規(guī)可以就下列事項作出規(guī)定：（一）為執(zhí)行法律的規(guī)定需要制定行政法規(guī)的事項；（二）憲法規(guī)定的國務(wù)院行政管理職權(quán)的事項，其中包括“全國人民代表大會和全國人民代表大會常務(wù)委員會授予的其他職權(quán)”。特別值得關(guān)注的是，應(yīng)當由全國人民代表大會及其常務(wù)委員會制定法律的事項，國務(wù)院可以根據(jù)全國人民代表大會及其常務(wù)委員會的授權(quán)決定先制定的行政法規(guī)，經(jīng)過實踐檢驗，制定法律的條件成熟時，國務(wù)院應(yīng)當及時提請全國人民代表大會及其常務(wù)委員會制定法律。
筆者認為，國務(wù)院可以通過下列方式制定有關(guān)上海國際金融中心建設(shè)的行政法規(guī)、規(guī)范性文件或政策：
法定立法。如《中華人民共和國證券法》第二條第三款特別規(guī)定：“證券衍生品種發(fā)行、交易的管理辦法，由國務(wù)院依照本法的原則規(guī)定。”這是證券法新增加的內(nèi)容。該規(guī)定一方面明確了證券衍生品種的法律地位，允許證券方面的金融創(chuàng)新；另一方面依法加強監(jiān)督管理，以維護市場秩序與安全。同時，也是國務(wù)院的一項特殊法定立法職責，有關(guān)上海國際金融中心立法也不例外。
受權(quán)立法。資料顯示，改革開放30多年來，全國人大及其常委會已先后于1983年、1984年、1985年三次授權(quán)國務(wù)院就“安置老弱病殘干部和工人退休退職”、“工商稅制”、“經(jīng)濟體制改革和對外開放”方面問題進行受權(quán)立法。特別是1985年六屆全國人大第三次會議做出的“授權(quán)國務(wù)院在經(jīng)濟體制改革和對外開放方面制定暫行規(guī)定或者條例”的決定影響深遠，對我們現(xiàn)在和將來解決上海國際金融中心建設(shè)中遇到的“金融稅收”和“金融監(jiān)管”等立法難題，仍有直接的借鑒意義。
批準規(guī)章。1990年中國人民銀行第2號令發(fā)布的《上海外資金融機構(gòu)、中外合資金融機構(gòu)管理辦法》，是經(jīng)過1990年9月7日國務(wù)院批準的。形式上看是部門規(guī)章，實質(zhì)上具有“準行政法規(guī)”的效力。
轉(zhuǎn)發(fā)規(guī)章。如根據(jù)《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財政部等部門關(guān)于推動我國動漫產(chǎn)業(yè)發(fā)展若干意見的通知》（國辦發(fā)〔2006〕32號）的精神，文化部會同有關(guān)部門于2008年印發(fā)了《動漫企業(yè)認定管理辦法（試行）》。為促進我國動漫產(chǎn)業(yè)健康快速發(fā)展，增強動漫產(chǎn)業(yè)的自主創(chuàng)新能力，2009年財政部、國家稅務(wù)總局聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于扶持動漫產(chǎn)業(yè)發(fā)展有關(guān)稅收政策問題的通知》（財稅〔2009〕65號）。解決上海國際金融中心建設(shè)中遇到的“金融稅收”問題，可以參照處理。
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