[ 鄧曉雄 ]——(2003-6-27) / 已閱129626次
四、我國國際服務貿易中的透明度問題及適應WTO體制的對策
透明度不僅是貿易經濟發展的必然要求，而且是當代各國政府在社會、政治、經濟、文化和教育等各方面發展、保障公民權利一項基本義務。美國1966年制定的《情報自由法》對1946年《行政程序法》關于行政機關因公開利益和正當理由拒絕公開情報的原則進行了修正。根據《情報自由法》，政府文件公開是原則，不公開是例外。在不公開的例外情況下，政府要有舉證責任且法院有權重新審理。1972年《咨詢委員會法》規定聯邦行政機關的咨詢委員會的組織、文件和會議等必須公開。1974年制定的《陽光下的政府法》、1996年的《電子情報自由法》對政府情報公開都作出了規定。法國于1978年制定《行政文書公開法》。澳大利亞于1982年制定《情報自由法》。英國于1994年月制定《政府情報公開實施報告》及其《解釋方針》，開始推行情報公開制度。1999年英國議會通過情報公開法案。在亞洲，韓國于1996年制定《公共機關情報公開法》，該法于1998年1月1日開始實施。日本于1999年5月制定《關于行政機關保有的情報公開的法律》，簡稱《情報公開法》89。上述各國情報公開立法的發展趨勢表明，保障公開知情權，增加政策法規的透明度已經成為政府的基本義務。在上述國家，貿易政策法規作為政策法規，同樣必須予以公開，即應具有透明度。
在我國,透明度問題一直是外商意見比較多的問題之一，也是我國在加入世界貿易組織的談判過程中，對方比較關注的問題之一，我國也作出承諾遵守透明度原則，公布與國際服務貿易有關的法律、法規和行政命令等90。我國已公開刊印有關貿易管理的所有法律、規則和法令，成立負責出版貿易規則的中央資料庫，并已在報上公布和廢除了很多內部規定，承諾不會執行任何未經公布的、有關貿易管理的法律、規章、守則、行政指引或政策措施。91對外經濟貿易合作部從1992年開始每年分批進行法規規章和內部文件清理工作，該廢止的廢止，繼續有效的修訂后對外公布,先后公布了5批200多部法規、規章和規范性文件。外經貿部指定《國際商報》為全方位公布重要法律法規、規章和規范性文件的對外窗口,以便國內外企業和商人比較方便地及時了解這些信息92。經國家新聞出版署批準，外經貿部還公開發行《中華人民共和國對外經濟貿易部公告》，統一對外公布有關法律、法規和規章�！豆妗分攸c刊登全國人大或全國人大常委會通過的對外經貿法律及有關的其他法律；國務院發布或國務院批準發布的對外經貿法規和其他法規；對外貿易經濟合作部制定發布的重要規章93。相對于過去而言，我國現在在政策法規的透明度上確實有實質性的進步。
但由于服務貿易領域缺乏行業性的普通法，如電信、旅游等領域沒有專門性的法律，起調整作用的是一些各地各部門的規章、制度仍至是內部規定，由于各地各部門條塊分割，有些規章制度屬內部掌握，許多規章制度缺乏透明度的問題還相當突出。近年來中國在涉外稅收、外匯管制、加工貿易等方面的政策調整頻繁，但政策的制定程序、法律體系和金融制度往往缺乏透明度。一些政策的出臺，未向企業披露，由于缺少信息渠道，外商投資企業直到在經營中遇到了問題才得知有關政策法規已經改變94。全國性法律法規透明度較高，各地方的政策則往往缺乏透明度。在具體的實踐中，我國的立法、執法領域長期以來形成了重實體法、輕程序法的習慣，程序法是屈指可數的幾部：《民訴法》、《刑訴法》和《行政訴訟法》，根本不可能概括社會生活的全部，于是大量的內部規定甚至是內部習慣起著程序法的作用，這些內部規定是沒有什么透明度可言的，但卻起到很大的作用，可以使實體法上的權利和義務落空。筆者在工作碰到不少案例，法院利用執行制度的漏洞，對當事人的財產作出超出常理的實體上的處分。利用拍賣制度的不完善和缺乏透明度，將當事人財產進行內部拍賣，或名義上的公開拍賣，使拍賣價遠遠低于實際價值。程序法上的不完善和缺乏透明度與行政、司法腐敗交織在一起，將會引發大量的糾紛，極大地損害國際服務貿易的發展。
筆者認為，要解決我國的國際服務貿易的透明度的問題，要從如下幾個方面入手：
1．嚴格執行《立法法》的規定，清理整頓政策法規�！读⒎ǚā芬延�2000年7 月1 日實施，要嚴格按其規定制訂法律法規，對以前的法律法規和規章進行清理，不合時宜、不符合《立法法》規定的予以廢止,對仍有用的予以重新公布。
2．加快行政、司法機關的體制改革步伐，增加執法和司法透明度。改革政府審批制度，增加審批透明度。廢止各地各部門的內部規定，制定全國通行的行政組織法或行政程序法。完善司法制度，尤其是執行制度和司法機關的內部運行制度。
3．建立信息公開制度。當務之急是制定信息公開法，把信息公開作為政府、司法機關及有關組織的法定權利和義務，規定所有影響服務貿易的政策法規都必須在指定的媒體上公開。這樣才能從根本上增加透明度 。
4．按《服務貿易總協定》的要求建立咨詢機構。可以建立諸如行業協會、商會等民間性質的組織來提供政策法規的咨詢服務。保證外商投資企業隨時可以獲得政策法規方面的信息。
第六章 國際服務貿易自由化與特定義務的承擔
一、國際服務貿易自由化及其實現步驟
貿易自由化是指排除阻礙新的合格生產者進入市場的壁壘，刺激那些有能力提供優質服務的廠商擴大生產，迫使那些能力有限的廠商退出市場95。貿易自由化可以提高經濟效率，所以也一直是世界貿易組織和《服務貿易總協定》追求的目標。
服務貿易自由化，對服務貿易占絕對優勢的發達國家而言無疑存在極大的利益。就我國這樣的發展中國家而言，同樣可以從服務貿易自由化中獲得利益。貿易自由化可以提高生產效率，有利于擴大貨物與服務的出口貿易。有利于獲取世界服務業及服務貿易信息，提高我國服務業的經濟效益。有利于改善投資環境，擴大外資規模。有利于提高消費者的福利。有利于中國在服務貿易的涉外爭端中利用多邊的爭端解決程序使問題得到公正解決96。但是，《服務貿易總協定》對我國服務業以至整個經濟、文化、政治也會帶來一些不利的影響，忽視這些影響，會給我國的經濟發展造成嚴重后果97。
世界服務貿易多邊談判的目標就是通過各成員方對其服務貿易承諾表的不斷修訂，以逐步提高服務貿易自由化水平�！斗⻊召Q易總協定》第19條規定， 成員方應自世界貿易組織協定生效之日起不遲于5年內，就旨在使服務貿易自由化逐步達到較高水平問題，進行連續的多輪談判，并在以后定期舉行。這些談判應引向為減少或取消對服務貿易各項措施有效進入市場方面的不利影響，并在互惠基礎上，本著為謀求所有成員方的利益，并謀求達到權利和義務的全面平衡。
從當前國際服務貿易的立法與實踐可知，服務貿易自由化是有條件的，而且是一個漸進的過程。
1．服務貿易自由化的有條件性
服務貿易自由化是有條件的自由化。首先，各國是以對等原則作為開放服務市場的標準。各國根椐其他國家給予本國服務及服務提供者的待遇來決定本國給予該國服務和服務提供者的待遇。其次，各國的開價單是有條件的。各國只有提出自己的開價單才有資格向其他國家提出要價。再次，一些多邊規則的實施也是有條件的98。如前所述，最惠國待遇條款的執行就是有條件的。
2．服務貿易自由化的漸進性
服務貿易自由化應是一個漸進的過程�！斗⻊召Q易總協定》第四部分標題即為“逐步自由化”�！斗⻊召Q易總協定》第19條第（1）款規定“為實現本協議的目標，從世界貿易組織協定生效之日起不遲于五年內，所有成員方應就旨在使服務貿易自由化逐步達到較高水平問題進行連續的多輪談判，并在以后定期舉行。”第（2）款規定：“自由化的進程應取決于各成員方相應的國家政策目標以及各成員方包括它的整體和個別服務部門的發展水平，對各個發展中國家成員方在少開放一些部門、放寬較少類型的交易和逐步擴大市場準入等方面，應根據它們的發展情況給予適當的靈活性，并當其有可能向外國服務提供者給予市場準入時，指導重點放在這種準入條件方面，旨在達到本協議第四條所述的目標上。”《服務貿易總協定》第4條是關于發展中國家更多的參與的規定。這些規定，意味著服務貿易自由化是一個漸進的過程，要通過不斷的談判使服務貿易自由化達到較高水平。尤其是發展中國家的服務貿易自由化中，要給予更多的照顧。
那些在推進本國服務市場（特別是金融服務市場）自由化過程中步伐太快的國家，如泰國等，正在接受現代服務市場開放過度帶來的第一次重大金融挑戰。本國經濟容量較小，經濟增長緩慢，服務市場開放度超過貨物貿易和服務產品貿易的自由化進程，成為泰國等東南亞國家1997年金融危機的部分內在原因。東南亞金融危機從一個側面說明，保持本國服務市場的適度開放，特別與貨物貿易和服務產品貿易市場的開放度相適應，對于那些期望借助服務貿易提高經濟競爭力的發展中國家來說，不僅重要，而且必要99。正如朱镕基總理1999年4月訪美時所說的一樣，“…但是這個開放也不能太快了，我們只能step by step （一步一步來），如果一下子要我們開放，就很可能出現東南亞國家去年的金融危機那種情況100�！本褪菢税褓Q易自由化程度較高的歐盟、美國等國家和地區，都不同程度地存在對服務業市場的管制。如歐盟國家針對美國視聽業的競爭壓力，采取影視配額制度、補貼制度等制度來保護自己的視聽業。根據1989年歐盟理事會第89／552 號《無邊界電視指令》，要求所有成員國的電視臺在每天播放的節目中，歐洲原產的電視節目不得少于50％，個別國家還采取了更嚴格的標準。法國在1994年2月通過一項法律， 對所有廣播電臺實施法語歌曲播出數量最低限額制，要求在法國各電臺播出的歌曲中，法語歌曲必須達到40％101，歐盟國家的做法在于保護歐洲的文化傳統，限制美國視聽產業的沖擊。在烏拉圭回合中，歐盟就沒有就視聽業的市場準入和國民待遇做出承諾，但承認《服務貿易總協定》的一般規定，如透明度、逐步自由化等，適用于視聽服務業，這說明歐盟在視聽服務業中，采取的是逐步自由化的措施。就連世界經濟與貿易合作組織（OECD）在《現代無形貿易自由化法典》中對電影服務貿易也作了一些例外規定。該法典的附錄寫明：“基于文化的原因，如果不是引起出口市場嚴重的國際扭曲的話，為影院放映而進行的膠片復制生產資助制度可以被保留102�！泵绹鴩鴷ㄟ^的《1988年貿易與競爭綜合法案》就帶有濃厚的貿易保護主義色彩。該法案以所謂的“公平貿易”取代“自由貿易”，規定總統有權對外貿出口活動進行直接干預，而不必經國會批準。該法案還規定了一個超級301條款對美國認為違背了“自由貿易”原則的國家進行報復103。馬來西亞規定在當地商業銀行中的外資持股比例不得超過30％，泰國規定外資在當地銀行中的股權比例不得超過己繳注冊資本的25％104。
事實上，從70年代初，貿易保護主義就已經開始抬頭，有愈演愈烈的趨勢。這一輪貿易保護主義以貿易區域化和非關稅辟壁壘為主要標志。北美自由貿易區、東盟自由貿易區、歐盟等區域性貿易組織、美歐香蕉戰、美日鋼鐵戰是貿易保護主義最新、最尖銳的表現。美國口頭唱著自由貿易的高調，但事實上美國在歷史上是貿易保護主浪潮的急先鋒，到90年代，美國已經形成以非關稅壁壘和經濟區域化為主要特征的超級貿易保護網。歐洲、日本也紛紛加強貿易保護主義105。1999年召開的世貿組織西雅圖部長會議期間，500多個社會運動團體涌進西雅圖，展開抗議世界貿易組織活動106，從一個側面展示了美國的貿易保護主義勢力。
但是，國際服務貿易自由化應不斷推進�！斗⻊召Q易總協定》第19條第（4）款規定：“旨在為提高本協議項下所有成員方所承擔的特定義務的整體水平，通過每一回合的雙邊或多邊談判，應使服務貿易逐步自由化的進程有所推進�！狈⻊召Q易自由化的不可逆轉的趨勢。《服務貿易總協定》達成后，1997年又達成了《基礎電信協議》、《信息技術協議》和《全球金融服務協議》，標志著服務貿易繼續向前邁進107。
總之，不管是發展中國家還是發達國家在服務貿易自由化過程中，都有一個逐步開放的過程，都有一個逐步放寬但并不是完全取消管制的過程。
二、關于承擔特定義務的談判
根據《服務貿易總協定》第19條第（1）款之規定，為實現《服務貿易總協定》的目標，從世界貿易組織協定生效之日起不遲于五年內，所有成員方應就旨在使服務貿易自由化逐步達到較高水平問題進行連續的多輪談判，并在以后定期舉行。這些談判應引向為減少或取消對服務貿易各項措施在有效進入市場方面的不利影響。上述程序應在互利的基礎上，本著為促進所有成員方的利益，并謀求達到權利和義務的全面平衡。《服務貿易總協定》規定的協定生效后的談判，即為“承擔特定義務”的談判，該項談判的目的是使服務貿易自由化逐步達到較高水平，減少或取消對服務貿易各項措施有效進入市場的不利影響。談判本著促進所有成員方的利益，在互利的基礎上謀求達到權利和義務的全面平衡。各個國家在加入世界貿易組織以后，通過對承擔特定義務的談判，就可以平等地參與制定規則，在互利、權利義務平衡的基礎達上成協議。
根據《服務貿易總協定》第19條第（2）款規定，自由化的進程應取決于各成員方相應的國家政策目標以及各成員方包括它的整體和個別服務部門的發展水平。對于各個發展中國家，根據它們的發展情況給予適當的靈活性，在少開放一些部門、放寬較少類型的交易和擴大市場準入等方面給予適當照顧。當發展中國家有可能向外國服務提供者給予市場準入時，把重點放在這種準入條件方面，以達到第4條所述的目標上。而第4條的目標是發展中國家的更多參與。那么第19條第（2）款的規定可以理解為，發展中國家加入世界貿易組織以后就《服務貿易總協定》提供新的市場準入，可以根據發展中國家的具體情況，附加一定的市場準入條件，以達到讓發展中國家更多參與的目標。另根椐《服務貿易總協定》第19條第（4）款的規定，承擔特定義務的談判，目的在于使服務貿易自由化逐步向前推進。
《服務貿易總協定》生效后，在服務貿易自由化進程中確實取得了一定的進展。如前所述，1997年達成了《基礎電信協議》、《信息技術協議》和《全球金融服務協議》，并于1999年1月開始生效。
三、承擔特定義務計劃表的制定與修改
根據《服務貿易總協定》第20條規定，每一成員方應根據《服務貿易總協定》第三部分的規定（國民待遇和市場準入）制定一項承擔其特定義務的計劃表。計劃表中應詳細說明：（a）有關市場準入的條件、限制和情況；（b）有關國民待遇的條件和資格；（c）承擔有關的附加義務；（d）有關實施這類義務的適當時間框架；（e）承擔上述義務的生效日期。同條規定，與《服務貿易總協定》第16條市場準入、第17條國民待遇不符的措施，應在第16條有關的欄目（b）類中說明。在這種情況下，這項說明也可作為第17條有關條件和資格的規定。
任何一項應承擔的義務，自其開始之日起的三年以后，一成員方得在任何時候修改或撤銷計劃表中所承擔的任何義務，但在準備實施、修改或撤銷時，應在三個月前通知服務貿易理事會。任何其他成員方的利益受到影響時，受影響方得請求提出修改成員方進行磋商，旨在達成一項必要的補償調整的協議。在這類磋商和協議中，所有有關的成員方應努力使承擔的義務維持在互利的水平上，使服務貿易的優惠不低于在上述談判前的承擔義務計劃表中的規定。上述補償調整應在最惠國待遇的基礎上進行。這意味著新達成的協議適用于所有的締約方。如果在規定的談判期結束前，修改方與受影響方未能達成協議，則受影響方可將此提交仲裁，任何其他受影響方都必須參加仲裁。如果沒有受影響方提出仲裁或沒有受影響方提出補償要求，那么修改方得自由實施其擬議中的修改或撤銷。如果修改方未按仲裁裁決進行補償調整，不得修改或撤銷其承擔的義務。如果修改方不按裁決而實施擬議中的修改或撤銷，則參加仲裁的任何受影響方可以進行修改或撤銷，以使其實質上得到的利益與裁決相一致，這種修改和撤銷的實施只能限于對修改方，不受最惠國待遇的約束108。
四、國際服務貿易自由化的障礙
由于服務是無形的，國際服務貿易幾乎不存在關稅壁壘的問題。阻礙國際服務貿易自由化的因素除交通運輸等自然條件外，各國政府采取的服務貿易保護措施起著主要作用。根據世界銀行的分類，國際服務貿易自由化的障礙大致可以分為兩類，一類是市場進入限制，即政府對外國服務的進入設置的障礙；另一類是經營限制，即對外國服務提供者在國境內從事服務活動的障礙109。具體表現為：
（一）政府采購形成的障礙
政府采購是貨物貿易的保護主義的措施，也是服務貿易中的限制措施。WTO已達成的《政府采購協議》也強調實行國民待遇原則，但《政府采購協議》在世界貿易組織體制中屬復邊協議，只對自愿加入的國家有約束力。《服務貿易總協定》規定政府采購不適用國民待遇和最惠國待遇，同時又建議各國進行協商，但迄今尚未達成新的協議。發展中國家在達成新的協議前，是可以通過善用政府采購扶持本國的服務業及服務貿易的。在達成新的協議過程中，發展中國家也可以在新協議中爭取更多的利益。
（二）政府優惠形成的障礙
政府補貼、稅收減免、信貸優惠措施在國際貨物貿易和服務貿易中都是很普遍的貿易保護措施。
（三）限制外國投資形成的障礙
貿易與投資密切相關。服務貿易的客體是無形的，不可貯藏和運輸的，其生產和消費在時間和空間上是統一的。服務交易時，服務提供者和消費者要見面，這除了人員的國際流動外，只能通過跨國的直接投資才能實現，一國服務提供者通過在國外設立分支機構直接向外國消費者提供服務110。因此各國關于外國投資的限制必然成為服務貿易自由化進程中的障礙。
（四）知識產權保護欠周形成的障礙
服務貿易大量涉及知識產權的問題，沒有有效地保護知識產權，就會損害他國服務貿易提供者的利益。
（五）限制人員的國際流動形成的障礙
服務貿易大多要求服務提供者與消費者同時見面，除國際直接投資外，還可以通過人員的國際流動來實現。倘人員在國與國之間的流動存在阻礙，服務貿易必難得到迅速發展。
（六）職業資格的相互承認過程中形成的障礙
有許多服務，如醫療、法律、教育等服務只有具有一定職業資格的人才可以提供。如果職業資格未能得到承認，這些方面的服務貿易就無法展開111。
五、我國服務貿易自由化進程中的問題及思考
我國服務貿易和相關立法的發展是有目共睹的，但在國際服務貿易自由化這一大環境下，存在的問題也是勿庸諱言的，并突出表現在以下諸方面。
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