[ 蘇潔澈 ]——(2013-10-24) / 已閱28842次
公司破產制度下，法院對銀行破產申請和處置方案進行審查。由于司法機關缺乏必要的銀行重整和清算的專業技能和人才，容易順從監管機構的決定，難以真正對申請進行實質審查。此外，公司的清算人和管理人處置銀行破產同樣面臨專業性缺失的問題。現代銀行大量參與復雜的金融活動，如大部分銀行廣泛地參與金融衍生產品市場和外匯市場，對其進行處置需要更強的專業知識。銀行特殊破產制度將危機處置權限賦予擁有更強專業性知識的國家機構，如監管機構、央行或存款保險公司，這在一定程度上能解決公司破產制度專業性缺失的問題。
（二）銀行特殊破產制度之社會成本
對銀行特殊破產制度大加贊譽的學者，主要出于快捷性考慮，往往忽視了其實施的社會成本。實行銀行特殊破產制度將產生如下社會成本：
1．增加銀行的融資成本
銀行特殊破產制度下，存款人債權優先于其他債權人。[28]這增加了非存款債權人的風險，其他債權人將要求更高的融資利息作為增加風險的對價。而市場上的機構投資者對風險改變更為敏感，銀行將更難從市場獲得資金。銀行的資金成本將會增加，這導致當地銀行業的競爭力下降。銀行資金成本的增加也意味其所提供服務價格增加，銀行最終將成本轉嫁到金融服務消費者身上。學者們已經認識到了這種問題，英國銀行業對政府制定銀行特殊破產制度時就明確表達了此種擔心。[29]市場經濟條件下，許多國家的銀行資金主要來源于“規模資金”，而非存款人等小額“零售資金”。資金成本的增加可能導致銀行破產風險的增加，雖然有學者認為，為了維護金融穩定，這種成本是必要的，這卻增加了社會整體成本。
2．導致公平缺失
國家機關在銀行破產中權力過大將產生權力濫用的風險：監管姑息或過度干預是銀行特殊破產制度的重要弊端。對國家機構施加一定的程序性限制是避免其權力濫用的重要環節。程序正義要求國家機構在作出行政決定時，給予行政相對方足夠的程序救濟（糾問式），如聽證、申辯、允許其提供相反證據以推翻監管決定，等等。但銀行特殊破產規則對相對方的權利則進行了限制，如銀行監管機構的監管性決定不受司法審查，立即生效。[30]這事實上剝奪了相對方的權利，并與程序正義的要求相沖突。
相關機構在早期階段關閉問題銀行，實質上讓銀行破產利益相關方承擔“破產負擔”。銀行特殊破產制度允許國家機構干預“資產大于負債的銀行”，干預包括處置銀行資產、并購和國有化等措施。相關機構甚至可以從此類干預中獲得經濟收益，而國家的收益則意味著其他利益相關方的損失。各國通常賦予金融監管機構法定的保護，主要是由于司法審查和侵權責任訴訟都無法為受害方提供有效的救濟。[31]這使銀行破產的其他利益相關方承擔了過多的損失，與“分配正義”的要求存在沖突。
3.削弱市場的約束力量
“市場約束”包括市場參與方的相互約束和市場化的退出機制。銀行特殊破產制度則削弱了市場的約束力量，這也凸顯了國家及時干預的重要性。現實中“監管俘獲”時有發生，監管機構通常缺乏足夠的動機干預銀行，“監管姑息”進一步削弱了市場的作用，[32]而央行的最后貸款人角色的過度使用以及“太大而不能倒”的原則更凸顯了市場力量缺位的問題。
4．導致銀行破產率上升
斯懷爾（P. P. Swire）教授指出：“銀行特殊破產規則增加了問題銀行交易方的成本。一旦銀行出問題，對于其關聯方而言，最理性的選擇就是遠離此類銀行，避免與其有任何經濟交易。許多原本為了避免銀行破產的特殊規則，卻最終增加了銀行破產的數量。”[33]銀行特殊破產制度下，監管機構能夠從關閉“有清償能力”的銀行中獲得經濟收益，因而有更強的動機提前關閉銀行，這反而增加了銀行破產率。[34]這將降低投資者對銀行領域的熱情，可能影響銀行業的長期穩定發展和市場活力。投資者可能選擇海外相對寬松的金融監管和一般普通破產制度的國家建立機構，而這些國家由于缺乏足夠的監管能力和監管手段，可能對其無法進行有效的監管，這可能成為全球經濟不穩定的隱患之一。
四 銀行特殊破產制度的實施效果：以英美為例
（一）美國的銀行特殊破產制度及其評價
美國經歷了大量銀行破產，其特殊破產制度成為許多國家的范本，其實施效果對其他國家具有重要借鑒意義。
1．及時干預制度
美國的銀行破產制度體現了高度集權的特征，其將處置銀行的所有權限集中到單一機構：美國聯邦存款保險公司。該公司集監管機構、存款保險機構、接管人、管理人和清算人等多種職能于一身，其角色主要體現在“及時干預制度”（ Prompt Corrective Action）之中。
及時干預制度，是指監管機構根據銀行的資本弱化程度，對其施加日趨嚴厲的干預以保護存款保險金的一種制度。[35]《聯邦存款保險公司改進法》規定，監管機構將銀行歸為下列五類：資本狀況良好、資本充足、資本不足、資本嚴重不足和資本極端不足。在進行資本分類時，監管機構享有不受約束的自由裁量權，一旦發現銀行處于“不安全或不穩健狀態”，或進行了“不安全或不穩健的活動”，則可以對資本進行重新分類。一般而言，資本良好的銀行可被劃分資本充足，依此類推。立法沒有對“不安全或不穩健”進行界定，這種立法的故意模糊是為了便利監管機構進行早期干預，但卻賦予監管機構幾乎不受約束的自由裁量權。值得肯定的是，這一制度解決了“監管姑息”問題，讓監管機構有更強的動機對問題銀行進行干預，對保護存款保險金起到了一定的作用。
及時干預制度要求監管機構為“資本不足”這一類以下的銀行實行嚴厲的干預性措施。《聯邦存款保險公司改進法》中規定，所有銀行不得進行資本分配或支付高管薪酬，如果該筆支付將使銀行變得資本不足。該項規定為了避免銀行通過分紅或支付高管薪酬而變相抽逃資本。監管機構必須對資本不足的銀行進行嚴密監控，要求其在45日內制定可接受的“資本恢復方案”；銀行提交計劃后60日內實施該方案；聯邦監管機構監督“資本恢復方案”的實施。對資本嚴重不足的銀行，監管機構可以通過出售股權進行增資、限制與關聯企業的交易、限制資產擴張、限制利率、開除銀行高層、限制高級職員的獎金和工資、要求對銀行可能產生風險的附屬企業或母公司進行剝離。如有必要，監管機構可以同時實施上述措施。對歸類為“資本極端不足”的銀行，監管機構則施加最為嚴厲的措施，除了上述類似限制之外，監管機構必須在90內為銀行任命接管人或管理人。當然，這類銀行仍然可能具有清償能力，如前所述，在“及時干預制度”下，一個具有清償能力的銀行也可能被關閉。[36]
2.管理人、接管人制度
管理和接管制度是處置問題銀行的重要制度，能對銀行進行有效處置，避免金融體系性風險。
（1）任命管理人或接管人的法律依據。《聯邦存款保險公司改進法》中規定，銀行監管機構可以任命美國聯邦存款保險公司為問題銀行的管理人或接管人。當此項任命出于清算目的時，其必須接受任命。美國聯邦存款保險公司也可以自我任命為問題銀行的唯一接管人或管理人。[37]除資產負債表標準和流動性標準等適用一般公司的任命標準之外，其也規定了任命管理人或接管人的其他法律依據：[38]銀行由于違背法律或者進行不安全或不穩健的行為可能會給銀行的資產或收益帶來實質性稀釋、損失、違法和資本不足等。顯然，在對這些根據進行判斷時，監管機構或者美國聯邦存款保險公司擁有很大的自由裁量權。而相關立法和法院并沒有對這些及其模糊的定義進行明確的界定，這導致了監管機構濫用權力的危險。
（2）管理人和接管人的權限。如果沒有獲得金融援助或再注資，問題銀行通常無法通過重整程序得到挽救。在管理制度下，美國聯邦存款保險公司對金融機構合同的干預權受到了限制，[39]因此對銀行的管理制度并不常用，通常直接就為銀行任命接管人。[40]《聯邦存款保險公司改進法》規定，管理人和接管人享有類似的權限，但接管人可以對被接管機構進行清算和財產清理，而管理人則沒有這種權限。[41]作為管理人或者清算人，美國聯邦存款保險公司享有大量的權限：[42]擁有制定規則的權力和一般權力。作為一般權力，美國聯邦存款保險公司概括承受了問題銀行的一切權利，行使該銀行的所有功能。管理人或接管人則剝奪了銀行股東對銀行的控制權。管理人或接管人可以將問題銀行與其他銀行進行兼并或轉移其資產或債務。作為接管人，美國聯邦存款保險公司可以不承認銀行債權人的債權、優先權或擔保權。[43]甚至可以挑戰銀行與其控股公司之間的有限責任原則，[44]如為了避免破產，其可以強制銀行的控股公司為其提供金融援助。[45]管理人或接管人的權限可能損害銀行股東、高層或第三方的利益。賦予接管人或管理人大量權限反映了美國銀行破產中的政策選擇：銀行破產時，保護存款保險金優先于保護股東、雇員或其他債權人。[46]
（3）美國聯邦存款保險公司的身份問題。根據《聯邦存款保險公司改進法》的規定，美國聯邦存款保險公司在銀行破產中扮演的多種角色導致了其身份的不同：首先，作為破產銀行的保險人，其主要以公司的身份支付保險金，并取得代位求償權。公司身份與管理人或接管人身份導致不同的法律后果。當以管理人或接管人的身份行事時，該法嚴格限制了法院的司法審查權，規定法院不能對美國聯邦存款保險公司以管理人或接管人身份的行為進行司法干預。理論上講，當美國聯邦存款保險公司作為保險人時，其應當與普通民事主體一樣。但當美國聯邦存款保險公司以保險人的身份出現時，其通常是破產銀行的監管者。[47]作為監管者，其享有主權豁免的特權，受害人只能根據侵權行為法的規則尋求救濟。為了獲得救濟，受害人必須先確定美國聯邦存款保險公司以何種身份行事，否則將無法獲得救濟。值得一提的是，由于美國聯邦存款保險公司在同一破產程序中擁有多種身份，因此對其進行身份區分極為困難，這導致其容易逃避責任。[48]實踐中，美國聯邦存款保險公司利用其多種身份從事相關行為，如利用其保險人或者接管人的身份起訴第三方，但是最近法院在判例中對其身份進行了一定的限制。[49]其次，以公司身份出現時，為了避免體系性風險，美國聯邦存款保險公司還可以對銀行提供經濟援助但必須遵循“最低成本”原則。這種援助有時發揮著類似于中央銀行的最后貸款人的功能。
（4）美國聯邦存款保險公司的利益沖突。美國聯邦存款保險公司履行其職能時，面臨著利益沖突問題。該公司與破產銀行有著直接的利益沖突，有時部分債權人如銀行員工、存款人也與其存在利益沖突。銀行破產時，美國聯邦存款保險公司的收益增加是以其他銀行債權人的損失為代價的。銀行破產通常無法避免損失，為了保護存款保險金，犧牲破產銀行或者銀行債權人的利益成為美國聯邦存款保險公司的必然選擇。作為保險人，美國聯邦存款保險公司是破產銀行的最大債權人；作為接管人，其有權決定銀行的哪些債權人不應受償。但立法卻沒有對美國聯邦存款保險公司的行為進行相應的約束。
3．美國銀行特殊破產制度之評價
《聯邦存款保險公司改進法》通過之前，美國的銀行特殊破產規則并沒有表現出其優勢。美國20世紀80年代至90年代的“儲蓄危機”導致大量銀行破產，存款保險金幾乎被消耗殆盡。[50]監管姑息和錯誤的貨幣政策是“儲蓄危機”的重要誘因。危機后，以“及時干預制度”為核心的銀行特殊破產制度解決了監管姑息問題，存款保險金逐年增加，銀行監管機構的聲譽也達到了新高。[51]但這一制度卻經常導致監管機構的過度干預，有時監管機構甚至濫用了這一制度。“及時干預制度”讓監管機構成為銀行命運的主宰，其有更強烈的動機對銀行進行接管或清算，監管機構甚至可以從銀行破產中得到經濟利益。一些原本可能通過市場化方式得以拯救的銀行可能被監管機構要求破產，這導致了銀行破產率升高。
2009年美國金融危機又暴露了其銀行特殊破產制度的不足，監管機構并沒有在早期階段發現銀行問題，其采取措施也不夠迅速和有效，而最終導致危機的蔓延。美國將資本作為破產程序發起的主要依據，已經無法應對當前金融現代化的發展趨勢。大量非銀行金融公司與銀行有著密切聯系，金融領域的發展，也使原先銀行特殊破產制度的效用大打折扣。越來越多的銀行通過適用金融創新工具使“早期干預措施”難以檢測到銀行可能產生的問題。對于因關閉一些重要公司而引發的商業銀行破產問題，“及時干預制度”無法進行有效的預防和遏制。金融危機中，投資銀行的倒閉（如雷曼兄弟的倒閉）對商業銀行的沖擊也打破了原先對“及時干預制度”的迷信。2007年金融危機中，政府不得不拯救部分問題銀行，并提高存款保險金限額。這與實行普通銀行破產制度的英國的做法并無明顯差異，銀行特殊破產制度在此次危機中并沒有體現出其制度優勢。
美國在銀行破產制度上選擇了權力高度集中的處置模式，與其對金融業的高度國家干預是一脈相承的。但是把處置的所有權限集中到美國聯邦存款保險公司不僅引發了過多集權的憂慮，同時實踐中也產生了嚴重的利益沖突問題，進而可能導致公平的缺失。銀行破產中，監管者經常面對相互沖突的利益，自由裁量權是必要的，但是對受害人應該同時提供事后的司法救濟。普通法傳統上對涉及監管機構的自由裁量權時，法院通常不愿進行干預。這種及時干預制度以及立法設計，事實上導致受害人無法得到救濟。[52]
（二）英國特殊銀行破產制度及其評價
1．英國特殊破產制度成因
銀行特殊破產制度下，英國開始從司法主導型的銀行破產體系轉向了行政主導。筆者認為，英國在危機前的歷次金融改革為其引人銀行特殊破產制度奠定了機構和制度上的基礎。英國的銀行業從最初的行業自律到實行嚴格監管的變化，逐步增強了監管機構在銀行業立法中的角色。英國2000年的《金融服務與市場法》成立了單一的監管機構，這便利了監管機構和政治家的集體行動，也為英國銀行特殊破產制度提供了前期的支持。
2007年的金融危機則為銀行特殊破產制度提供了推動力，促成了此次變革。如前文所述，公司破產制度難以對問題銀行進行快速處置，金融危機更放大了此種缺陷。“北巖銀行”和Fotis銀行充分暴露了將公司破產制度適用銀行可能帶來的隱患。為了有效應對危機，英國議會于2008年迅速通過了處置銀行破產的臨時法律，隨后議會給予該臨時法律以永久性的法律地位。金融危機對于政治生態的影響讓政治家們有更強的動機采取集體行動來解決銀行破產問題引發的經濟動蕩。金融危機的背景下，政治家們承擔著極大的公眾壓力。部分民眾認為監管姑息和政治不作為導致了金融危機。為了避免選票的流失，政治家們必須快速地采取行動，以改變危機干預不力的形象。發生金融危機時，快速處置問題銀行以及潛在的問題銀行成為監管機構和政治家的共同目標。而行政主導型的破產制度則為實現這一目標掃清了障礙，兩者在危機時刻聯手促成了銀行的特殊破產制度。
更為重要的是，危機改變了銀行業利益集團間的力量對比。金融危機削弱了銀行家們的實力，而政治家則引導著輿論，為行政主導型破產提供了強有力的支持。此外，金融危機改變了金融“去規制化”的進程。金融業國家干預的聲音蓋過了自由市場的理念，這是英國引入行政主導型銀行破產制度的更深層次原因。
2．英國銀行特殊破產制度的具體程序
英國2009年《銀行法》對其銀行破產制度進行了根本性變革，該法引入了特殊破產制度。該制度主要由特殊處置程序、銀行破產程序和銀行管理程序幾部分組成。
（1）銀行特殊處置程序。特殊處置程序主要適用于監管性破產，即此時銀行資產仍然大于負債，也有能力支付到期債務。其目的在于對銀行進行早期干預，避免公共資金的損失。“特殊處置程序”包括處置選擇權和處置權。處置選擇權包括將銀行部分或全部資產轉移給私人買家、建立“搭橋銀行”和臨時國有化措施。立法授予相關機構處置權，以便對銀行進行快速處置，如相關機構有權將銀行股權及其財產轉移。該制度根據不同國家機構在金融活動中的作用，賦予其相應的權限，并形成一定的相互制約。金融服務局（FSA）、英格蘭銀行和財政部在處置程序中各自發揮不同的作用，金融服務局主要決定是否應當對銀行啟動特殊處置程序。該程序的發起也受到一定的限制，只要財政部或央行給銀行提供了財政援助，則必須啟動處置程序，這一條款主要為了避免監管姑息和保護公共資金。進人特殊處置程序后，英格蘭銀行和財政部行使處置權。英國2009年《銀行法》為英格蘭銀行行使處置權規定了極其彈性的條件：“①行使處置權對于維護英國的金融體系穩定、公共信心和保護存款人是必要的；②財政部出于公共利益考慮，推薦英格蘭銀行行使處置權；或英格蘭銀行認為為了保護公共利益，行使處置權是恰當的。”一旦條件滿足，英格蘭銀行則可以將銀行股權或資產轉移給私人買家，也可以將銀行的部分或全部業務轉移給英格蘭銀行獨家控股的銀行（搭橋銀行）。特殊處置程序首次以法定形式明確了財政部在銀行破產和危機管理中的作用，如果符合下列任一條件，財政部則可以將銀行國有化：“①為了解決或降低對英國金融系統的穩定，國有化是必要的；②當財政部已經給銀行提供了援助，為了保護公共利益，有必要對其進行國有化。”“特殊處置程序”堪比美國的“及時干預措施”，同樣將對銀行股東或高管的利益形成威脅。
（2）銀行破產程序。銀行破產程序借鑒了英國的《公司破產法》，并做了相應的修正。而這些修正主要增加了金融服務局和英格蘭銀行在破產程序中的作用。《銀行法》規定，銀行破產程序由金融服務局、英格蘭銀行和國務秘書（Secretary of State）依據一定條件，向法院提出破產申請，法院任命清算人，而清算人則將銀行存款人賬戶轉移到另一銀行或支付存款保險金，并對銀行進行清算。申請破產的法律依據如下：銀行不能或將無法償還債務；清算銀行符合公共利益；清算銀行符合公平原則；不同的機構申請破產應當符合不同的條件，同時相關機構形成相互制約。如金融服務局申請破產令必須滿足下列條件：“獲得英格蘭銀行同意；銀行不能或可能無法償還債務；清算符合公平原則；符合啟動特殊處置程序的條件；銀行有適格的存款人。”法院則對破產申請進行實質審查并分別做出發布破產令；延期審理和駁回申請的決定。銀行破產程序確立了兩大目標：保護存款人和保護所有債權人的利益，保險限額內的存款人的利益優先于其他債權人。破產程序無論從清算委員會的構成和權限、債權人會議的權限、銀行破產替代程序的規定都處處體現了對存款人利益的保護而忽視了其他債權人的合法權利。當清算委員會通過決議認為銀行破產的首要目標已經實現時，則破產清算人可以根據普通公司破產程序行使清算人職能。此時，經清算委員會同意，清算人可以根據公司破產法提議銀行根據公司破產法與債權人達成債務清償協議。清算人也可以根據《公司破產法》關于管理和解散的規定，讓銀行進人管理程序和解散程序。此時的管理和解散則適用公司破產法。
特殊處置程序為銀行破產提供了與公司破產不同的思路和框架，立法將保險限額內的存款人利益優先于所有債權人，這直接削弱了有擔保債權人的權益。該法在維護存款人利益的同時，試圖利用以往行之有效的公司破產程序對銀行進行清算。除了銀行法關于銀行破產的特殊規定，公司破產法的很多條款依然適用于銀行破產程序。此種立法模式充分利用了已有的法律資源，維持了法律的相對確定性。將存款人置于優先于所有債權人的位置主要為了維持公眾信心，維持金融體系穩定。但是，這種立法和擔保法關于有擔保債權的優先性存在著一定的沖突。
（3）銀行管理程序。《銀行法》規定的銀行破產制度對公司破產法的管理制度做了一些重要修正，這主要表現在適用主體、目標以及英格蘭銀行和債權人大會的權力等方面。
首先，從適用主體來看，新的銀行管理程序適用范圍比較小。舊的銀行管理程序適用于整個被管理銀行。[53]新銀行管理程序是“特殊處置程序”的后續程序，相關機構將銀行資產或股權轉移到私人買家或“搭橋銀行”后，“剩余銀行”適用新銀行管理程序。
其次，新銀行管理程序的目標與一般管理程序有著顯著差異。新銀行管理程序并非為了拯救問題銀行，而是將支持“私人買家”和“搭橋銀行”作為銀行管理程序的首要目標。當英格蘭銀行發布決議表明銀行管理的首要目標已經實現時，則將“普通管理”作為次要目標。“普通管理”為了拯救被轉移銀行的剩余部分，維護“剩余銀行”的債權人的利益最大化。
再次，英格蘭銀行在銀行管理程序中發揮著控制性作用。只有英格蘭銀行才能向法院申請銀行管理令，而法院則對申請進行實質審查。管理人必須與英格蘭銀行密切合作，并與其簽訂協議，確保“剩余銀行”的業務或服務為“私人買家”或者“搭橋銀行”提供服務。英格蘭銀行負責監督管理人履行協議的情況，并全程參與管理程序；在英格蘭發布管理首要目標已實現的決議前，英格蘭銀行取代債權人委員會的一切權利和功能。
最后，只有在銀行管理的首要目標實現之后，債權人委員會和管理人才能行使普通管理所賦予的權力。此時，管理人可以提議“剩余銀行”與其債權人達成債務清償協議程序或“剩余銀行”進人解散程序，兩個程序都適用公司破產法的相關規定。在此階段，債權人會議才能發揮相應作用，但對于一個破產銀行而言，此時已經基本上不可能有多余的資產可供債權人分配了。兩個程序對于保護債權人和拯救“剩余銀行”來說基本上已經沒有意義，其象征意義大于實質意義。
3．英國特殊銀行破產制度之評價
“北巖銀行”和“賓利銀行”破產案中，政府根據“特殊處置程序”對兩個銀行進行了國有化，對于避免金融體系崩潰有重要意義。英國特殊破產體系由于產生時間較短，只適用過兩個銀行，目前仍然難以判斷這一制度對英國銀行業的長期影響和效果。通過分析其立法階段的博弈則很難作出樂觀的判斷。
首先，各個階段的發起標準過于彈性。立法使用彈性標準（公共利益）賦予相關機構極大的自由裁量權，以期能夠對銀行進行早期處置。彈性的標準基于相關機構為公共利益服務的假設，而忽視了其機構利益與公共利益之間的潛在沖突。彈性的發起標準認為相關機構有足夠能力早期發現銀行問題。如前所述，早期干預措施主要在于監管機構是否能夠運用有效指標早期探測銀行風險，而特殊發起標準對相關機構的監管能力提升并無實質性幫助。
其次，政治博弈而非經濟效率最終導致了英國銀行特殊破產制度的誕生，使得這一制度并非具有天然的合法性和經濟有效性。該制度將不同的處置選擇賦予不同的國家機關，一方面出于分權的考慮，另一方面則是相關機構政治博弈的結果。英格蘭銀行負責宏觀經濟穩定，而財政部則負責對銀行解決方案提供資金支持，因此，金融服務局無法像美國聯邦存款保險公司一樣將處置的所有權力完全掌握于手中。此次金融危機提升了財政部在銀行破產中的角色，此前財政部沒有權限對銀行業進行干預，而金融危機時，財政部為銀行國有化提供了資金，法律則賦予其將銀行國有化的權限。而財政部介人銀行破產程序將可能使該程序屈服于政治壓力，而非出于長期的經濟效率。
英格蘭銀行自1998年將銀行監管的權力移交給金融服務局后，基本上難以對銀行監管發揮作用。趁著危機后的立法，英格蘭銀行重新獲得了對銀行進行干預的權限。與上述兩個機構相比，金融服務局的權限受到了極大的削弱，其只能在特殊處置程序的發起中發揮一定作用，并不能直接對銀行進行處置。金融服務局的監管失靈是英國此次危機的深層原因之一，由于危機，金融服務局的行政首腦提前辭職。其面對批評自顧不暇，機構面臨的內部和外部問題，直接削弱了其面對其他強勢機構的“議價能力”。作為妥協，立法又規定相關機構在處置銀行時，必須相互咨詢，此種咨詢制度為協調機構間的矛盾提供了協調機制，卻并不必然提高處置銀行的經濟效率。
（三）英美銀行特殊破產制度之比較
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