[ 王志彬 ]——(2005-10-10) / 已閱42310次
論憲法修改權(quán)及憲法修改程序的完善
王志彬
一 問題的提出/前言
自1954年《中華人民共和國憲法》誕生以來，我國憲法經(jīng)歷了多次修改，包括1975年、1978年、1982年三次全面修改，1979年、1980年對(duì)1978年憲法的部分修改，1988年、1993年、1999年、2004年對(duì)1982年憲法的部分修改，每一次憲法修改，特別是對(duì)1982年憲法的四次修改都引起了法學(xué)界的廣泛關(guān)注，通過對(duì)修憲內(nèi)容和意義的充分論述推動(dòng)了相關(guān)理論的發(fā)展，取得了豐碩的成果。相比而言，我國學(xué)者對(duì)憲法修改權(quán)和修改程序研究不夠。我國修憲實(shí)踐如此豐富，為何會(huì)出現(xiàn)憲法修改權(quán)和修改程序缺乏研究的現(xiàn)象呢?我認(rèn)為主要有以下三方面的原因：
（一）在憲法理論界，憲法程序問題沒有得到應(yīng)有的重視。憲法程序在我國傳統(tǒng)的憲法學(xué)理論中并沒有作為一個(gè)必要的憲法范疇存在。１學(xué)者們總是把憲法程序附屬在相關(guān)制度基本理論之后作簡單介紹，很少有學(xué)者將憲法制定、修改、解釋、國家權(quán)力運(yùn)作、公民憲法權(quán)利保護(hù)、憲法監(jiān)督等程序加以系統(tǒng)化的研究，總結(jié)其價(jià)值和作用；而且，在我國現(xiàn)行憲法中作為程序法核心的訴訟程序缺失，更無憲事訴訟可言，也制約了憲法程序理論的研究。在此背景下，作為憲法程序一部分的修憲程序和與之相關(guān)的修憲權(quán)問題缺乏研究也是很正常的現(xiàn)象。
（二）憲法修改工具意識(shí)排斥對(duì)憲法修改權(quán)及修改程序的研究。憲法學(xué)者關(guān)注的焦點(diǎn)大都放在憲法學(xué)實(shí)體方面內(nèi)容之上，并積極呼吁相應(yīng)的研究成果寫入憲法，把憲法修改作為工具。加強(qiáng)憲法修改權(quán)和修改程序的研究，完善憲法修改理論，會(huì)增加修憲難度，“工具”變得復(fù)雜而難以隨意操作當(dāng)然是憲法修改工具主義者所不愿接受的，因而自然會(huì)產(chǎn)生抵制憲法修改權(quán)和修改程序研究的心理。
（三）對(duì)憲法修改權(quán)和修改程序所體現(xiàn)的價(jià)值沒有清晰地認(rèn)識(shí)。從當(dāng)代中國民主建設(shè)的方面看，有一種重民主的實(shí)質(zhì)和內(nèi)容，而輕視民主的形式的傾向。２這種傾向反映在憲法價(jià)值研究的層面上，表現(xiàn)為對(duì)憲法實(shí)體內(nèi)容中體現(xiàn)的保護(hù)人權(quán)、限制權(quán)力等實(shí)體正義價(jià)值的積極研究，而對(duì)憲法程序內(nèi)容中體現(xiàn)的民主、效率等程序正義價(jià)值相對(duì)忽視。雖然有學(xué)者呼吁在思想上樹立程序正義理念，但對(duì)于此理念在憲法程序中具體如何體現(xiàn)卻鮮有論述，對(duì)憲法修改權(quán)和修改程序所體現(xiàn)的價(jià)值更加難以形成清晰認(rèn)識(shí)，必然會(huì)造成研究動(dòng)力不足。
因此，很有必要對(duì)憲法修改權(quán)和修改程序進(jìn)行研究，發(fā)現(xiàn)其中體現(xiàn)的憲法價(jià)值，并豐富憲法修改權(quán)和修改程序理論，提出完善相應(yīng)憲法規(guī)定的建議，促進(jìn)其憲法價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。
二 憲法修改的概念、原因和限制
憲法修改的概念、原因和限制是研究憲法修改權(quán)和憲法修改程序必須首先明確的基礎(chǔ)性問題。
（一） 憲法修改的概念
憲法修改的概念有狹義與廣義兩個(gè)層次，狹義的憲法修改是指，憲法正式施行以后，發(fā)現(xiàn)部分或全部規(guī)定與實(shí)際需要不相適應(yīng)，由有權(quán)修改的機(jī)關(guān)依據(jù)特定的程序，對(duì)憲法的部分條文所作的重訂，修訂或者作部分的增刪等活動(dòng)。而廣義的憲法修改除此種直接變動(dòng)文本的方式外，還包括對(duì)憲法的“無形修改”，也就是通過憲法解釋、憲法慣例等方式，在不改變憲法文字的情況下，使憲法的涵義發(fā)生實(shí)際上的變化，這種情況也稱為“憲法的變遷”。３本文所討論的憲法修改是就其狹義而言的，也是以狹義憲法修改定義下的憲法修改權(quán)和憲法修改程序?yàn)檠芯績?nèi)容的。
（二） 憲法修改的原因
憲法修改的原因是憲法修改權(quán)和修改程序產(chǎn)生的根本，憲法學(xué)者對(duì)憲法修改原因的認(rèn)識(shí)比較一致，一般認(rèn)為有客觀和主觀兩方面的原因：
第一，客觀原因，主要是指社會(huì)現(xiàn)實(shí)的發(fā)展變化。首先，社會(huì)生活中經(jīng)濟(jì)因素的變化可能導(dǎo)致憲法的修改。其次，政治因素的相互作用，也會(huì)直接影響憲法的穩(wěn)定性導(dǎo)致憲法的修改。這里所指的政治因素主要包括兩個(gè)方面：一是社會(huì)政治制度的變化，二是階級(jí)力量的對(duì)比關(guān)系的變化。
第二，主觀原因，主要是指由于受到人們認(rèn)識(shí)能力的限制，制憲者在設(shè)計(jì)憲法時(shí)難免有考慮不周、預(yù)見不到之處。人們認(rèn)識(shí)能力的提高和憲法規(guī)范缺陷的顯現(xiàn)會(huì)引起相應(yīng)的憲法修改。可以從以下兩個(gè)方面說明：一是憲法理論的發(fā)展完善。二是憲法制定技術(shù)的原因使憲法制度設(shè)計(jì)存在瑕疵，憲法規(guī)范表述不準(zhǔn)確，有的可以通過憲法解釋加以明確，有的則必須通過憲法修改加以完善。
（三） 憲法修改的限制
憲法修改是否存在一定的限制在理論上有兩種不同的觀點(diǎn)即否定論４和肯定論５。相比而言，肯定論更為可取，各國的憲法規(guī)定也證明確實(shí)有憲法修改限制的存在，這些限制主要包括：
一是憲法修改內(nèi)容的限制。這是實(shí)行立憲政體國家的一種通行做法。各國對(duì)憲法修改內(nèi)容的限制通常有以下幾種情況：第一，憲法的基本原則在修改上的限制；第二，共和政體在修改上的限制；第三，公民基本權(quán)利條款在修改上的限制；第四，修改憲法不得有損于國家主權(quán)和領(lǐng)土完整。6例如， 1949年制定的聯(lián)邦德國基本法第79條第3款規(guī)定：對(duì)本基本法的修正不得影響聯(lián)邦劃分為州，以及各州按原則參與立法的原則，或第1條和第20條所規(guī)定的原則。7
二是憲法修改時(shí)間的限制。有些國家的憲法規(guī)定非經(jīng)一定時(shí)間不得修改憲法。例如，美國聯(lián)邦憲法就明確規(guī)定該憲法中幾種特殊條款，非遲至1808年以后不得修改。也有些國家的憲法規(guī)定每隔若干年修改一次，其時(shí)間間隔一般較長。例如，葡萄牙1991年憲法第82條規(guī)定，憲法每隔10年修改一次。
三是憲法修改的其他限制。有些國家的憲法規(guī)定在特定時(shí)期，即國家面臨危機(jī)的情況下，不得修改憲法。例如，法國憲法規(guī)定，在法國領(lǐng)土一部或全部被外國軍隊(duì)占領(lǐng)時(shí)，修憲程序不得著手或進(jìn)行。此外，還有些國家的憲法規(guī)定修改方式8上的限制，主要是指禁止全面修改，但也不是絕對(duì)的，通常與時(shí)間限制相結(jié)合。例如，巴拉圭1940年憲法第94條規(guī)定憲法公布后10年內(nèi)不得全面修改。
憲法要適應(yīng)社會(huì)現(xiàn)實(shí)生活的顯著變化，體現(xiàn)人類認(rèn)識(shí)能力的進(jìn)步，因而憲法修改成為必然，憲法修改應(yīng)當(dāng)尊重憲法的根本精神和原則，維護(hù)憲法體系的穩(wěn)定性，憲法修改限制的存在是十分必要的。正是憲法修改限制的存在明確了憲法修改權(quán)作用的空間，憲法修改程序適用的范圍（在廣義上講，憲法修改程序也是對(duì)憲法修改的一種限制）。
三 憲法修改權(quán)和憲法修改程序的價(jià)值
如前所述，對(duì)修憲權(quán)和修憲程序的價(jià)值不清晰是我國學(xué)者對(duì)修憲權(quán)和修憲程序研究缺乏的一個(gè)主要原因，而修憲權(quán)的分配、修憲程序的設(shè)計(jì)都應(yīng)當(dāng)以修憲權(quán)和修憲程序的價(jià)值為指導(dǎo)，所以明確修憲權(quán)和修憲程序的價(jià)值能夠使人們樹立程序正義觀念，深化修憲權(quán)和修憲程序的研究，從而豐富憲法學(xué)理論，指導(dǎo)憲法修改實(shí)踐，具有重大意義。
（一） 憲法修改權(quán)和憲法修改程序的價(jià)值的定義
所謂法的價(jià)值，是指在主體人與客體法的關(guān)系中，作為客體的法對(duì)主體人的需要的產(chǎn)生效應(yīng)的屬性，其外延包括三個(gè)層次：一是指法律本身的價(jià)值，二是指法律促進(jìn)哪些價(jià)值，三是指發(fā)生價(jià)值沖突是法律依據(jù)什么標(biāo)準(zhǔn)做出評(píng)價(jià)。9根據(jù)以上法的價(jià)值的定義，可以這樣表述修憲權(quán)和修憲程序的價(jià)值的定義，即在憲法修改過程中，修憲權(quán)和修憲程序?qū)π迲棛?quán)主體的需要產(chǎn)生效應(yīng)的屬性，其外延包括三個(gè)層次：一是修憲權(quán)和修憲程序本身具有的民主、效率的程序正義價(jià)值，二是指修憲權(quán)和修憲程序促進(jìn)憲法修改結(jié)果體現(xiàn)保護(hù)人權(quán)、限制權(quán)力的實(shí)體正義價(jià)值，三是指以上兩種不同層次的價(jià)值或同一層次不同內(nèi)容的價(jià)值之間產(chǎn)生沖突時(shí)的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。10明確修憲權(quán)和修憲程序的價(jià)值的定義后，對(duì)其包括的三個(gè)層次的外延闡述如下：
（二） 民主、效率價(jià)值
這是修憲權(quán)和修憲程序本身所具有的程序正義價(jià)值11。不可否認(rèn)，程序正義價(jià)值相對(duì)于實(shí)體正義價(jià)值而言具有工具或手段意義，但是從另一個(gè)角度來看，實(shí)體正義價(jià)值是通過程序正義價(jià)值來實(shí)現(xiàn)的，因而會(huì)受到程序正義價(jià)值的影響；而且程序較實(shí)體更容易把握，只要正義的程序要件得到滿足并遵守，就意味著達(dá)到了程序正義價(jià)值的基本要求，而實(shí)體正義價(jià)值則具有不確定性，由于評(píng)價(jià)主體所處地位、知識(shí)水平、利益需求、與憲法修改的相關(guān)程度等方面的差異，對(duì)于同一憲法修改內(nèi)容必然會(huì)有不同的甚至截然相反的評(píng)價(jià)。由此可見，修憲權(quán)和修憲程序的程序正義價(jià)值具有一定的獨(dú)立性，而且強(qiáng)調(diào)這一價(jià)值是十分必要的。
1 民主
首先，民主是與專制相對(duì)立的，為了防止一部分人利用憲法修改實(shí)現(xiàn)少數(shù)人對(duì)多數(shù)人利益的專橫的侵害或剝奪，必須依靠民主參與、民主決策；其次，民主促進(jìn)科學(xué)決策的形成，與修憲內(nèi)容有關(guān)的不同主體都有平等的發(fā)表意見的機(jī)會(huì)，會(huì)促進(jìn)對(duì)問題全面深刻的認(rèn)識(shí)，更好的協(xié)調(diào)各方利益。民主作為修憲權(quán)和修憲程序的價(jià)值的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)由以下原則構(gòu)成：
（1）平等參與原則。
任何程序都是通過當(dāng)事人的相互行為和關(guān)系而實(shí)現(xiàn)的，沒有主體參與的程序是不存在的，而參與程序的主體應(yīng)該是平等的。12在修憲過程中，除了全民公決之外，公眾主要是通過選舉代表委托行使修憲權(quán)，但公眾并不因此而喪失參與修憲的權(quán)利，應(yīng)該給公眾了解、討論修憲內(nèi)容并發(fā)表意見的參與機(jī)會(huì)，而且當(dāng)修憲內(nèi)容對(duì)某些特殊利益主體有重要影響時(shí)則必須給他們陳述意見的機(jī)會(huì)，從而使他們能夠?qū)π迲椊Y(jié)果發(fā)揮有效的影響。在參與修憲的過程中，公眾或修憲權(quán)主體成員間是平等的，具體是指程序的同一階段同類主體之間地位、參與機(jī)會(huì)和方式平等，因某些主體參與能力較差或與修憲內(nèi)容有特別密切聯(lián)系而得到較多的發(fā)言機(jī)會(huì)，是追求參與效果平等所作的必要糾正。
（2）過程公開原則。
過程公開是民主社會(huì)的基本特征，一切專制統(tǒng)治都是以其政務(wù)的神秘性出現(xiàn)的，即使有成文法的公布，還是有大量實(shí)際運(yùn)行的潛規(guī)則13起著重要作用，權(quán)力的運(yùn)作模式是公眾難以知悉的，更談不上控制或制約，修憲權(quán)和修憲程序的法定內(nèi)容和實(shí)際運(yùn)行只有在向公眾公開的情況下，其程序正當(dāng)性才能被認(rèn)可。過程公開包括以下內(nèi)容：第一，修憲權(quán)和修憲程序的法定內(nèi)容公開；第二，憲法修改內(nèi)容所涉及的各種信息公開；第三，修憲程序每一階段的進(jìn)展情況公開，允許采訪、報(bào)道甚至現(xiàn)場直播；第四，過程公開應(yīng)當(dāng)以普通公眾能夠比較方便的獲取已公開的信息為標(biāo)準(zhǔn)。過程公開原則具有重要意義，它是平等參與原則的必要條件，沒有公眾對(duì)權(quán)力運(yùn)行情況的了解，所謂公民最大限度的參與國家事務(wù)就是一句空話；14它提供了對(duì)修憲權(quán)主體行使權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督的可能，同時(shí)又具有宣傳、教育作用，是公眾對(duì)憲法修改結(jié)果普遍認(rèn)同的依據(jù)。
（3）決策自治原則。
決策自治原則是私法中的意思自治原則在公法中的體現(xiàn)，意思自治的基本含義是主體地位平等、意志自由、行為自主、決策自定、責(zé)任自負(fù)。15決策自治原則在修憲過程中是指，修憲的結(jié)果應(yīng)當(dāng)合乎邏輯的從修憲程序中產(chǎn)生，修憲程序?qū)π迲椊Y(jié)果的形成具有決定作用。決策自治原則反對(duì)修憲結(jié)果先于修憲程序的完成而確定，程序與結(jié)果的割裂極可能出現(xiàn)悖逆公正要求的肆意妄為，沒有經(jīng)過辯論、協(xié)商或這些過程不起實(shí)際作用是對(duì)程序正義的背叛，也無法證明結(jié)果的正當(dāng)性；決策自治原則也反對(duì)程序外不正當(dāng)因素對(duì)修憲權(quán)主體自由意志的決定性影響，如果修憲權(quán)主體被收買或受到威脅、欺騙，意志不能自由，那么很難得出具有正當(dāng)性的修憲結(jié)果。決策自治原則是保證修憲程序產(chǎn)生實(shí)際效果的決定性原則。
（4）特別多數(shù)原則。
在民主政治下，議事項(xiàng)則幾乎毫無例外的規(guī)定需要參與者的多大比例的同意才能決定要處理的問題，也就是多數(shù)決原則，特別多數(shù)原則是多數(shù)決原則的一種形式。因?yàn)槿w成員協(xié)商一致的完美民主難以達(dá)到，所以要實(shí)現(xiàn)決策自治原則在憲法修改過程中必須引入特別多數(shù)原則，這無疑會(huì)提高憲法修改的效率，但更為主要的是對(duì)于實(shí)現(xiàn)民主的考慮。特別多數(shù)原則比普通多數(shù)原則16要求有更多的贊成票數(shù)，3/5、2/3或3/4其保護(hù)作用更大。一方面，受憲法修改不利影響的少數(shù)派只要能夠集中2/5甚至更少的票數(shù)就可以阻止憲法修改內(nèi)容的通過，從而保護(hù)自己的利益；另一方面，受憲法修改有利影響的多數(shù)派只有集中3/5甚至更多的票數(shù)才能推動(dòng)憲法修改內(nèi)容的通過，使決策過程更為謹(jǐn)慎，更趨于全體一致，所形成的結(jié)果也更易于得到公眾的認(rèn)可。
（5）言論免責(zé)原則。
當(dāng)代各民主國家的憲法大都規(guī)定了民意代表的言論免責(zé)權(quán)，該特權(quán)是指議員在議會(huì)內(nèi)所作的發(fā)言，對(duì)院外不負(fù)責(zé)。17 言論免責(zé)原則目的是為對(duì)立意見提供辯論的場所，使代表們能夠無所顧忌的發(fā)表自己的意見和主張，而無因此遭受打擊迫害之虞，最終把問題談透形成彼此可以接受的解決方案。憲法修改影響重大，其公眾關(guān)注程度非一般立法、法律修改所能及，根據(jù)平等參與原則，公眾可以了解、討論憲法修改內(nèi)容并發(fā)表意見，如果沒有言論免責(zé)原則的支持，所謂平等參與原則是難以實(shí)現(xiàn)的，所以應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大言論免責(zé)原則的適用范圍，使參與憲法修改過程的普通公眾也享有言論免責(zé)的權(quán)利。
2 效率
英國古諺云：“遲來的正義為非正義。”程序的不適當(dāng)延長或過度消耗使人們難以從心理上接受立法結(jié)果的正當(dāng)性，因而效率成為人們公認(rèn)的一般立法程序的價(jià)值追求之一。有學(xué)者認(rèn)為，在修改憲法時(shí)，速度與效率均非主要考慮因素，甚至不作考慮，而其保護(hù)作用與民主程度則是人們關(guān)注的焦點(diǎn)。18這種觀點(diǎn)很明確地指出了民主作為修憲權(quán)和修憲程序的程序正義價(jià)值的內(nèi)容相對(duì)于效率的優(yōu)位性，但是對(duì)效率不作主要考慮，甚至不作考慮是不合理的。第一，憲法修改主要是憲法與社會(huì)生活產(chǎn)生難以通過憲法解釋予以解決的重大矛盾所導(dǎo)致的，如果不能及時(shí)協(xié)調(diào)解決，矛盾的發(fā)展將會(huì)引起社會(huì)變革的發(fā)生，其結(jié)果是制定新憲法而廢除不合實(shí)際的舊憲法，但是這個(gè)過程的副作用是社會(huì)公眾所不愿意承受的；第二，過分的追求民主價(jià)值必然會(huì)加大憲法修改所需的社會(huì)成本，這種“充分”民主的程序即使能夠特別便利的產(chǎn)生完全符合實(shí)體正義的結(jié)果，也會(huì)因超出社會(huì)公眾的承受能力而遭到抵制，甚至棄之不用。因此，在分配修憲權(quán)，設(shè)計(jì)修憲程序時(shí)也應(yīng)當(dāng)關(guān)注效率價(jià)值，防止程序的不適當(dāng)延長或過度耗費(fèi)，使程序既具有正當(dāng)性又具有合理性。
效率作為修憲權(quán)和修憲程序價(jià)值的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)由以下原則構(gòu)成：
（1）法定時(shí)限原則。
合理的時(shí)限規(guī)定不會(huì)有損于民主價(jià)值的實(shí)現(xiàn)，但沒有時(shí)限規(guī)定很容易導(dǎo)致程序的不適當(dāng)延長，所以很有必要對(duì)憲法修改過程做出合理的時(shí)限規(guī)定，以提高憲法修改的效率。美國聯(lián)邦最高法院在審理Dillion v.Gloss案時(shí)也表示支持時(shí)限存在，而且認(rèn)為“即使國會(huì)沒有規(guī)定明確的時(shí)限，已經(jīng)提出的憲法修正案也必須在提出后的合理時(shí)間內(nèi)得到批準(zhǔn)”。19具體而言，法定時(shí)限原則應(yīng)當(dāng)包括：第一，憲法修改過程各個(gè)階段的最長時(shí)限法定，例如，憲法修改案的提出、公告、審議等階段的最長時(shí)限應(yīng)當(dāng)由憲法作出明確規(guī)定；第二，憲法修改過程中止原因、決定機(jī)關(guān)法定，例如，憲法中可規(guī)定戰(zhàn)爭、重大自然災(zāi)害或疫情出現(xiàn)時(shí)修憲權(quán)主體可申請(qǐng)中止相應(yīng)階段時(shí)限，由國家權(quán)力機(jī)關(guān)決定是否中止、中止情況解除繼續(xù)時(shí)效計(jì)算等；第三，憲法修改期限延長決定機(jī)關(guān)、延長期間法定，即在憲法修改過程中出現(xiàn)焦點(diǎn)疑難問題無法形成多數(shù)意見時(shí)，由法定機(jī)關(guān)做出延長法定期限的決定，經(jīng)法定次數(shù)的延長仍不能形成結(jié)論則該問題不作為憲法修改內(nèi)容。
（2）合理消耗原則。
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