[ 王志彬 ]——(2005-10-10) / 已閱42313次
2 完善公告、審議、公布階段程序及與之對應(yīng)的修憲權(quán)內(nèi)容
修憲實踐中，中共中央在提出修憲建議前已向黨內(nèi)、黨外各組織、人士，法律、經(jīng)濟專家征求意見，并在此基礎(chǔ)上進(jìn)行修改，最終形成的修憲建議是比較完善的，似乎不用再經(jīng)過修改，我國憲法也無規(guī)定公告階段的必要，審議階段也可簡略，但是并不能如此。主要有如下理由：（1）由中共中央向全國人大常委會提出修憲建議，再由全國人大常委會提案啟動修憲程序不是憲法修改的唯一途徑，其他黨派、團體也可向全國人大常委會提出修憲建議，他們的建議可能不夠完善，需要經(jīng)過公告、審議階段吸收各方意見，而且五分之一以上人大代表也有提案權(quán)，他們的修憲草案或建議也要經(jīng)過公告、審議階段予以完善。（2）中共中央征求意見的過程是事實性的行為不具有憲法上的意義，只有經(jīng)過完整的修憲程序草案的正當(dāng)性才能被公眾認(rèn)可，提案后的公告、審議具有憲法意義，必不可少。（3）中共中央征求意見的對象雖然具有廣泛性，但與討論權(quán)、辯論權(quán)、先決投票權(quán)主體在廣泛程度和身份上有所不同，不能用修憲建議過程中的征求意見代替公告、審議階段。
我國憲法應(yīng)明確規(guī)定全國人大常委會在根據(jù)修憲建議形成憲法修改草案后及時公告交公眾討論。31公告期間應(yīng)根據(jù)修憲方式和修正案條款數(shù)目確定，至少在全國人大開會前三個月公告以確保公眾有足夠的討論時間。
我國修憲實踐中存在審議階段程序，近兩次修憲（1999年和2004年）全國人大主席團對憲法修正案（草案）的審議情況作了說明和報告，2004年修憲時審議情況報告中還明確采納了代表對兩個問題的修改意見，32表明我國修憲審議階段程序在不斷改進(jìn)。完善審議階段應(yīng)當(dāng)對辯論權(quán)的行使，修憲意見采納做出規(guī)定，可以在全國人大常委會決定公告時成立特別機關(guān)接受公眾意見、組織代表辯論，采納修改意見并對以上情況做出說明，審議在公告結(jié)束全國人大開會時進(jìn)行為宜，代表可以有足夠的時間思考修憲相關(guān)問題并聽取公眾意見，做好辯論準(zhǔn)備。
公布程序我國雖無明確規(guī)定，長時間的修憲實踐已形成由全國人大主席團公布憲法修正案的慣例，對此由憲法加以確認(rèn)即可。有些學(xué)者主張由國家主席公布，對此我持反對意見，憲法修正案由全國人大議決通過，由全國人大主席團代表全國人民的共同意志公布更為合適，一來有此慣例，二來由最高權(quán)力機關(guān)公布可以顯示憲法與普通法律的不同，三來全國人大有修憲職權(quán)，公布權(quán)屬修憲權(quán)內(nèi)容之一理應(yīng)由全國人大主席團代為行使，而且不宜對國家主席之職權(quán)規(guī)定中公布法律一項中法律作廣義理解將憲法包括其中，因為整部憲法都是在狹義上使用該詞，強調(diào)與憲法的區(qū)別。
3 完善由五分之一以上人大代表發(fā)出提案啟動修憲程序的模式
隨著社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展，不同的利益集團正在形成和壯大，他們必然會要求保護(hù)自身利益的內(nèi)容在憲法中有所體現(xiàn)，他們的這種修憲建議很難得到全國人大常委會的完全采納，因為全國人大常委會的提案更多的代表全國人民整體利益與這種個性化要求存在一定的沖突，如果能征得五分之一以上全國人大代表的支持，再由他們提案會更容易一些。具體操作時可先由某一利益集團的代表提出修憲建議并向其他代表發(fā)出倡議，贊同這一建議的代表簽名表示支持，達(dá)到五分之一以上全國人大代表數(shù)目后向全國人大提出正式的修憲提案，該提案最好是較為完整的修憲草案，這樣才能使建議者的利益要求得到完整體現(xiàn)，為以后的公告、審議提供具體的范圍，增強提案主體對修憲內(nèi)容的控制性；提出建議尋求支持的過程應(yīng)當(dāng)在全國人大開會之前進(jìn)行，因為全國人大會期較短，在開會期間很難說服五分之一以上代表支持某一修憲建議。這種模式的成功運作還應(yīng)當(dāng)注意在提出修憲建議時要顧及到其他代表的利益要求并做出必要的妥協(xié)和讓步，否則很難形成提案，即使勉強形成也難以通過，不能成為正式的憲法修正案，這是研究修憲權(quán)和修憲程序價值第三層外延時得到的啟示。
4 議決程序中一些技術(shù)性問題的解決建議
目前我國憲法修正案采用的是“捆綁式”表決方式，對此學(xué)者們都呼吁改為更具科學(xué)、合理性的逐條表決方式，我認(rèn)為不應(yīng)當(dāng)絕對的逐條表決，將具有密切聯(lián)系的修正案條款合并為一項表決更為科學(xué)和符合效率價值的要求，例如，2004年憲法修正案第26條和第29條同為將“……的戒嚴(yán)”改為“……進(jìn)入緊急狀態(tài)”，沒有必要分開表決。另外，由于五分之一以上全國人大代表提案會更多的體現(xiàn)某一利益集團的個性化要求，仍要求三分之二全體代表贊同會有一定難度。實際上棄權(quán)票或不投票作用與反對票沒有區(qū)別，當(dāng)某一問題與其利害關(guān)系不是特別直接時代表很可能選擇棄權(quán)或不投票，這種情況下，即使有特別接近三分之二的贊成只有極少數(shù)反對修憲草案仍不能通過，這樣對于提出修憲建議的利益集團很不公平，所以我主張，在議決中規(guī)定相對特別多數(shù)，即贊成票在五分之三以上反對票不足三分之一時修正案通過，在保障民主的前提下提高效率，降低通過難度。
5 完善憲法修改規(guī)范的建議
以上的幾點建議只有體現(xiàn)在憲法或憲法性法律中才具有實際的約束力，因此必須完善憲法中關(guān)于憲法修改的規(guī)范，可以考慮以下三種形式：一是如果今后全面修改憲法，將憲法修改專章或?qū)９?jié)做出明確具體的規(guī)定，這是各國通行的做法；二是在今后局部修改憲法時在第64條添加一些必要的條款，這是較為切實可行的形式；三是由全國人大制定專門的憲法性法律《憲法修改法》，對修憲權(quán)內(nèi)容和修憲程序做出詳盡的規(guī)定，這是我國完善憲法修改規(guī)范的最佳選擇。
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