[ 王志彬 ]——(2005-10-10) / 已閱42312次
效率是以資源稀缺性為前提追求以最少的投入成本獲得既定水平的收益或以既定的投入成本獲得最大的收益。憲法修改本身的重要性要求有足夠的人力、財力保證，但是并不排斥以合理的消耗實現同樣的民主價值，而且通過對憲法修改各個階段所需成本的控制這個目標是可以實現的，合理消耗原則對于我國這樣的發展中國家更加具有現實意義。財力成本的控制可以通過憲法修改單獨預算來實現，可以要求憲法修改提案主體在提出憲法修改案時一并提出憲法修改預算案，并由國家最高權力機關常設機關監督實施，決定變更；人力成本的控制可以通過選舉或聘請憲法修改內容相關領域的專家作為憲法修改草案的起草、審議主體成員來實現。
（三） 促進保護人權、限制權力的價值
這是修憲權和修憲程序促進憲法實體正義的價值，具體而言是指通過修憲權和修憲程序的實際運行使最終確定的憲法修改案符合憲法實體正義價值的要求，即結果具有正當性。
1 修憲權和修憲程序應當具有促進保護人權、限制權力的價值
憲法規范在內容方面與其他法律規范的最大區別，就在于憲法是關于權利與權力的法律，它比其他法律具有更強的政治性，是一系列政治宣言、政治原則和規則的綜合體。因此，憲法修改必然伴隨著各種政治勢力之間的激烈沖突與交鋒，甚至直接就是高層政治斗爭的一種折射。20如果沒有修憲權的合理配置、修憲程序的科學設計和有效運行，政治勢力的沖突激化只能訴諸暴力，由此建立的“憲法秩序”必然具有隨意性和不穩定性，因暴力者意志而變化，隨暴力對比關系而更迭，在本質上無秩序可言。在這種變動過程中，不同的政治利益會遭受損害，但會給公眾帶來的巨大痛苦，而體現民主、效率價值的修憲權和修憲程序能夠為各種政治力量營造自由、平等的對話氛圍，能夠確保他們通過協商、辯論對憲法修改施加實質性影響，即這種程序具有可行性和較小的傷害力是他們最優的選擇，也就是說，各種政治力量愿意通過修憲程序限制彼此所行使的權力以保護各自的利益。對公眾而言，修憲權和修憲程序的法定設置是對各種政治力量的一種約束，可以降低政治力量沖突對公眾的損害程度，加強公眾對憲法修改的預見能力，符合公眾對保護人權、限制權力的要求，也是公眾所樂于接受的。根據各種政治力量和社會公眾的要求，修憲權和修憲程序應當具有促進保護人權、限制權力的價值。
2 修憲權和修憲程序具有產生促進保護人權、限制權力的結果的價值
結果的正當性是根據正當程序推斷出來的邏輯結論。修憲權和修憲程序具有民主和效率的程序正義價值，體現這些價值要求的平等參與原則、過程公開原則、決策自治原則、特別多數原則、言論免責原則、法定時限原則、合理消耗原則，為具體的權力配置、程序設計做出了明確的指導，使程序正當性易于把握，只要程序要件得到滿足而且被嚴格遵守，必定會得出結果具有正當性的邏輯結論。結果的正當性在一定程度上取決于社會公眾的共同認可。體現民主和效率價值的修憲權配置和修憲程序設計能夠使社會公眾便利的了解憲法修改的信息，參與憲法修改內容相關問題的討論對修憲權主體進行監督，這些都會促進社會公眾對憲法修改結果正當性的認可。在實際的憲法修改過程中，可能存在嚴格遵守法定程序的憲法修改行為產生出不符合憲法實體正義價值的結果，這種情況是修憲權配置和修憲程序設計之外的原因引起的，如修憲權主體成員思想、感情方面原因，這些是無法通過憲法加以規制的，所以不能因此而否認修憲權和修憲程序具有促進保護人權、限制權力的價值。
（四） 不同層次或同一層次不同內容的價值產生沖突時的評價標準
具體是指，在修憲權和修憲程序價值體系內如何協調程序正義價值與促進實體正義價值的沖突以及如何協調同為程序正義價值內容的民主與效率的沖突。因為價值是客體對主體的需要產生效應的屬性，所以主體的需要對取舍客體的不同屬性或協調客體屬性間沖突具有重要意義，也就是說，主體的需要有指導價值沖突評價標準確立的作用。在憲法修改過程中，要解決價值沖突評價標準問題，必須首先對修憲權主體的需要進行研究。表面上看修憲權主體（主要是指提案權主體）是想通過憲法修改更好的保護自己的利益，但是不同主體的利益是不同的甚至存在沖突，僅考慮自己利益的憲法修改是難以實現的，只有符合保證人民安全的生存和發展根本要求的憲法修改才能被廣泛接受，即修憲權主體的需要必須體現其自身利益與人民根本要求的一致性，某種價值越有利于這種一致性的形成就越能促進修憲權主體需要的滿足，因而這種價值相對于其他相沖突的價值具有優位性。
1 程序正義價值和促進實體正義價值的沖突及協調
在闡述修憲權和修憲程序促進實體正義價值是已經提到，符合程序正義價值要求的修憲權配置和修憲程序設計應當具有促進實體正義的價值，也具有產生促進實體正義結果的價值，因為修憲權配置和修憲程序設計是制憲者有意識的行為，可以通過科學合理的分配、設計盡量避免兩者沖突的產生，但是制憲者的認識能力是有限的，而且程序也不是萬能的，在實際生活中兩者的沖突必然存在。促進實體正義的價值對修憲權主體自身利益與人民根本要求的一致性的形成具有更為直接的意義，所以在這個價值沖突中處于優位，因此要進一步完善程序性規定的設計或進行非程序性矯正以促進實體正義價值，例如，在平參與原則中要求給參與能力弱者更多的機會，雖然形式上不平等但有利于促進實體正義價值。
2 民主價值和效率價值的沖突及協調
民主的程序為不同主體設計對話的平臺可以減少劇烈沖突所消耗的成本有利于提高效率，能夠在和合理的期限內以合理的成本實現的民主更具有生命力，兩者有互相促進的方面，但另一方面，程序民主性的增強會直接導致效率的降低，對民主的追求必然要受到效率的制約，兩者又存在沖突。民主較效率而言更加有助于修憲權主體與其他群體的利益協調從而促進修憲權主體自身利益與人民根本要求的一致性的形成，因此在協調民主價值與效率價值的沖突時，應當是民主價值處于優位，例如，在法定時限原則中包含中止、延長期限的內容，使效率價值有變通的可能性以適應民主價值的需要。
修憲權和修憲程序的價值研究具有重要的現實意義，能夠指導修憲權的合理分配，修憲程序的科學設計，既體現民主、效率的程序正義價值，又促進保護人權、限制權力的實體正義價值，使憲法修改具有相當的可行性，能夠解決憲法與社會現實的劇烈沖突，同時使憲法修改具有一定難度，給憲法解釋留下作用空間，總體上實現憲法適應性與穩定性的和諧。修憲權和修憲程序的價值研究在我國還具有更加深刻的意義，能夠加深人們對憲法程序性規定重要性的認識，糾正重實體輕程序的傾向，使我國的憲法學理論和實踐比較全面的發展。
四 憲法修改權和憲法修改程序
（一） 憲法修改權概述
憲法修改權（amending power）是修改憲法的一種力，是依制憲權產生的權力形態，一般稱之為“制度化的制憲權”，21通常簡稱為修憲權。修憲權就其本身的性質來看，具有不宜輕易動用的特點。這是由憲法與憲法修改的性質所決定的。從權力位階構造看，修憲權的地位低于制憲權，所以行使修憲權時應當受到限制，不能違背制憲權確立的基本精神和原則。具體而言，修憲權的限制與前述憲法修改的限制使相同的，包括內容、時間、時期、形式等方面的限制，修憲程序也是對修憲權行使的一種約束。修憲權的設置和行使應當體現程序正義價值內容即民主和效率的要求，也應當體現促進實體正義的價值，并尋求兩種層次價值的動態和諧，因此修憲權應當有平衡憲法適應性和穩定性的基本功能，即在憲法修改過程中既要理性的分析、體現社會現實的變化，又要同現行憲法保持價值上的聯系。上述是從本質上對修憲權進行研究，這方面學者們有較多論述，故不必多言，但是對與修憲程序各階段相對應的不同內容的修憲權力（權利）卻很少涉及，值得深入研究。本質研究是較為抽象概括的，內容研究是較為具體實在的，前者是后者的指導，后者是前者的豐富，不可偏廢，所以本文主要結合修憲程序從內容方面對修憲權進行研究。
（二） 憲法修改權的內容和憲法修改程序
修憲權的內容是與修憲程序的各個階段相對應的，修憲程序規定修憲權主體行使修憲權的方法、步驟，修憲權和修憲程序往往是體現在同一憲法規范中，兩者關系十分密切。理論上修憲權應由人民來行使，但是完全由人民直接行使在實際上是難以做到的，也欠缺對效率價值最基本的要求的考慮，因而各國憲法一般規定由人民選舉代表組成立法或修憲機關單獨行使修憲權（如我國），或由這些機關與人民共同行使修憲權（如日本），修憲權主體不同修憲程序必然會有所差異。盡管各國的規定不盡相同，但一般都包括憲法修改案的提出、議決、公布三個最為基本的程序，以下就對這三個程序階段及其所對應的修憲權內容作簡單介紹，并提出完善修憲權內容和修憲程序的幾點建議。
1 憲法修改案的提出程序
簡稱提案程序，與這一階段相對應的修憲權內容為提案權。提案權的行使能夠在憲法意義上啟動整個修憲程序，具有重要作用。各國憲法對提案權主體都作了明確規定，有的還對提案權的行使規定了限制條件，提案權主體有以下幾種：一是議員或代表，而且通常對議員或代表所占比例有一定的要求，如俄羅斯憲法第134條的規定；22二是代議機關，實行聯邦制國家的各州或省議會也可享有提案權，如日本憲法第96條，美國憲法第5條的規定；三是國家元首，如法國憲法第89條第一款的規定；四是公民，如瑞士憲法第121條的規定；五是其他主體，個別國家如多哥憲法第25條規定，聯邦黨中央委員會可以提出修正案。分析各國關于提案程序的規定可以發現：（1）各國對提案程序都有較為明確的規定，而且提案權主體一般在兩種以上，較多的如俄羅斯憲法第134條規定有六種主體包括俄聯邦總統、聯邦委員會、國家杜馬、俄聯邦政府、各聯邦主體立法機關，五分之一以上的聯邦委員會或國家杜馬議員；（2）各國的代表、議員或代議機關一般為修憲提案權主體，有的國家直接賦予一定數量的公民提案權，體現了修憲權和修憲程序所具有的民主價值和憲法的人民主權原則；（3）在聯邦制國家，聯邦憲法一般賦予各聯邦主體立法機關修憲提案權，尤其是當憲法修改涉及相關州或省的利益時，體現出聯邦制國家的特點。
2 憲法修改案的議決程序
也稱通過程序，與這一階段相對應的修憲權內容是表決權。只有經過符合憲法規范要求的議決程序，憲法修改案才能獲得合法的基礎，因此表決權的行使在整個憲法修改過程中起著關鍵作用，決定憲法修改案是否能夠成為憲法的一部分而具有憲法效力。各國表決權的行使主要有以下幾種情形：（1）由代議機關行使，如意大利憲法第138條第三款規定，這種情況還包括由國會兩院聯席會議行使表決權，如法國憲法第89條第三款的規定；（2）全民公決或公民復決，如日本國憲法第96條第一款規定；（3）各聯邦成員或州行使，此情況見于聯邦制國家，如俄羅斯憲法第136條規定。從各國關于議決階段程序規定中可以發現：第一，表決權主體較提案權主體更為廣泛，要求更多的體現民意，因而有些國家規定了全民公決或公民復決，使修憲權和修憲程序所具有的民主價值更為直接、充分的表現出來；第二，各國對表決權主體贊成票數要求多為2/3、3/5、3/4等較普通多數更為嚴格，體現了特別多數原則，明確民主價值量上的要求；第三，聯邦制國家的議決程序有自己的特點，需要各聯邦成員特別多數通過，憲法修改草案才能通過并生效，程序上更為復雜；第四，有些國家同時規定全民公決和議會議決兩種可供選擇的方式，并規定出相應的適用條件，在保證民主價值的基礎上多了一些對效率價值的考慮，更為科學合理。
3 憲法修改案的公布程序
與這一階段對應的修憲權內容是公布權。憲法修改案經議決通過后，由法定機關以一定方式予以公布才能正式生效。各國公布憲法修改案的機關主要有三種情況：（1）由國家元首公布，如愛爾蘭憲法第46條規定。（2）由代議機關公布，如巴西憲法第217條規定。（3）由行政機關公布，此方式主要為美國所采用，由國務卿計算，如果修正案獲得全國四分之三州的批準，則宣告已到法定之數，該憲法修正案即正式成立。
4 憲法修改案的公告程序
除以上三個最為基本的程序階段外，約二十多個國家的憲法明確規定了憲法修改案的公告程序，如韓國憲法第129條規定。為完善修憲權內容和修憲程序做了有益的探索，給其他國家以啟示。公告機關有的為總統、立法機關，有的則是政府機關。有的國家憲法雖然沒有規定憲法修改草案的公告程序，但在憲法修改的實踐中通常將草案予以公告。23與這一階段相對應的修憲權內容包括公告機關的公告權和社會公眾的討論權，公告權是討論權行使的基礎，但是討論權更為主要。討論權是指社會公眾對提案權主體提出的憲法修改草案發表意見或建議的權利，討論權的行使，一方面可以使社會公眾對憲法修改的背景、內容，憲法修改草案提出者的意圖有充分的了解，使憲法修改的最終結果更易于接受和認可；另一方面，社會公眾可以對憲法修改草案提出意見、建議，是對憲法修改草案提出者的監督和智力補充，能夠使憲法修改最終結果更具科學性和合理性。所以應當將公告權、討論權作為修憲權的內容之一，同時將公告作為修憲程序的一個必要階段。
5 憲法修改案的審議程序
提案權主體提出的可能是較為概括的修憲建議也可能是較為具體的修憲草案，但是都應當對憲法修改的必要性、修憲草案內容設計的公正性以及是否可付諸表決進行審議，因此審議應當是修憲程序的一個應有階段。對于此階段，有學者認為是議決階段的一部分，24也有學者認為是提案階段的一部分，25還有學者將其作為單獨的先決投票階段進行研究。26通過審議階段能夠明確修憲的必要性，使修憲草案具體化且更加公正適于表決，這一階段是決策自治原則的集中體現，為各種不同利益集團的代表協調利益沖突提供對話平臺，是修憲程序的關鍵階段，與提案和議決階段的目的有所不同，應當作為獨立的階段存在。在這一階段中先決投票機關成員間所進行的激烈辯論對修憲草案的形成、各成員投票意向都有重要的影響，因此不僅要關注先決投票權還要關注辯論權，兩者共同構成與這一階段對應的修憲權的內容，將這一階段稱為審議階段更為合適。很少有國家對憲法修改審議作單獨明確的規定，因此辯論權和先決投票權的行使應當參照代議機關審議普通法律議案的程序性規定，同時應當在憲法中對不同于普通立法程序之處予以明確，完善修憲權和修憲程序與此相關的內容。
6 完善修憲權和修憲程序的其他問題
（1）是否應當規定建議階段和建議權。在憲法意義上，修憲程序是從提案開始的，但是各國對提案都有一定限制，要求滿足一定的條件，事實上往往是由一定機關或公民發出修憲建議達到法定條件后才能形成提案，也就是說修憲建議是修憲程序的事實起點。修憲建議的發出者可能是某一領域的專家、學會、行業組織、黨派甚至普通公民，十分廣泛，這些主體促成法定提案條件的途徑也是多種多樣的，對此憲法很難做出適當的規定，即使勉強予以規定也會有損于民主價值，同時這些規定是對建議主體形成或提出修憲建議除自身議事規則外的附加約束，不利于及時迅速提出修憲建議和促成提案條件，不符合效率價值的基本要求。憲法不宜明確規定建議階段和建議權，應當通過指導建議主體完善內部議事規則等非憲法規范途徑解決修憲建議合理提出問題。
（2）是否應當獨立規定起草階段和起草權。提案權主體所提出的憲法修改案可能是概括的修憲建議也可能是具體的修憲草案。27一般而言，提案主體對修憲相關問題更加了解，并有更密切的利害關系，提案權主體愿意提出具體的修憲草案，由提案權主體提出修憲草案會更加科學有利于現實問題的解決，但可能會欠缺對其他主體利益的考慮，這種缺陷可以在審議或公告階段得到彌補，而且由提案權主體提出修憲草案會更加迅速，省去提案后的起草階段更符合效率價值的要求，這種情況下沒有必要單獨規定起草程序和起草權；但是如果要求所有的提案權主體都提出具體的修憲草案會增加有提案權但沒有能力起草具體修憲草案的主體的提案難度，這些主體極有可能是符合憲法要求的一定數量的公民，對公民行使提案權設置阻礙是違背民主價值要求的，所以應當允許提案主體僅提出修憲建議，這種情況下可由提案權主體在建議中提出組成起草機關的專家名單，憲法對起草程序也應當作簡要規定。
（3）完善修憲權和修憲程序還應當對效率價值予以考慮，尋求民主和效率價值的和諧，只有這樣才能完整的體現程序正義，同時更好的促進實體正義價值的實現。從效率價值方面考慮完善修憲權和修憲程序主要是實現效率價值要求的兩個原則即法定時限原則和合理消耗原則，這兩個原則在前述修憲權和修憲程序價值研究中已有涉及在此不必多言。
（4）憲法修改過程中違憲問題分析。違反憲法中關于憲法修改的規定會產生違憲問題，研究這些問題并對其后果和相關主體責任進行分析能夠保障憲法修改的順利進行。第一，違反憲法修改限制規定引起的違憲問題。如前所述，憲法修改限制包括內容、時間、時期、方式限制，違反這些規定提出的修憲提案不發生憲法上起動、繼續修憲程序的效力，例如，法國憲法第89條第四款規定，國家領土完整受危害時，不得從事或繼續憲法修改之程序，違反此規定的修憲提案不應當成立或繼續審議。第二，修憲權主體成員故意濫用職權或嚴重怠于行使職權行為引起的違憲問題，可能表現為無正當理由拒絕參加會議使審議、議決無法進行，也可能表現為收受金錢或其他形式賄賂而依照他人指示行使修憲權，這些都是嚴重違背選民信任的行為，是對公職的出賣、對憲法法尊嚴的嚴重破壞，應當承擔相應的違憲責任，可以是罷免在修憲機關的職務，取消代表資格，撤銷在國家機關的任職，剝奪政治權利，構成刑事犯罪的承擔刑事責任。由于以上原因通過的修憲草案應當由相應修憲權主體補充新成員后重新審議或議決。
綜上所述，比較完善的修憲程序和與之相對應修憲權內容體系應當包括以下階段和具體權力（利）：
建議－－－提案－－－起草－－－公告－－－審議－－－議決－－公布
修憲程序 修憲程序 僅存在于 公告權、 先決投票 表決權 公布權
事實上的 憲法上的 提案為概 討論權 權、辯論
起點 起點 括修憲建 權
提案權 議時
各個階段緊密銜接組成連續的修憲程序，規范相應主體行使不同內容的修憲權，這些程序階段和權力（利）都應當體現出修憲權和修憲程序價值的要求，整個修憲過程的順利完成還要有憲法修改違憲責任追究機制作保障。完善的修憲權配置和修憲程序設計并不是最終的目的，只有將這種靜態的規范適時有效的運行起來才能顯示出良好的作用，促進憲法與社會事實的和諧，既能夠反映社會生活的變化又不失穩定性。在憲法修改過程中，由于社會現實新問題的出現和人們認識能力的提高，修憲程序和修憲權內容需要在實踐中不斷探索創新。
五 我國現行憲法修改權及修改程序的完善
（一） 我國現行憲法修改權和修改程序簡介
新中國成立以來的四部憲法都規定全國人大有修改憲法的職權，1954年憲法僅規定了修憲議決階段程序，1975年憲法和1978年憲法沒有規定修憲程序，1982年憲法恢復了1954年憲法的規定，并增加了修憲提案的程序，概括規定了修憲權的歸屬、提案權及提案程序、表決權及議決程序，比以前三部憲法更為明確。我國在修憲實踐中也形成一些通行的做法：首先由中共中央成立憲法修改小組，該小組形成初步征求意見稿，經中央政治局會議討論通過后，發各省、自治區、直轄市黨委，中央各部委、國家機關各部委黨組（黨委），軍委總政治部、各人民團體黨組征求意見，再分別召開座談會征求各民主黨派中央，全國工商聯負責人，無黨派代表人士和部分理論工作者，法學、經濟專家的意見，在此基礎上經中央政治局會議審議并原則同意形成中共中央關于修改憲法部分內容建議，由中共中央提交全國人大常委會，經討論后形成憲法修正案草案和提請審議該草案的議案向全國人大提出，全國人大開會時有全國人大常委會副委員長作修憲說明，經代表審議，全國人大主席團對審議情況進行說明并提請表決憲法修正案（草案），表決通過后由全國人大主席團公布。28分析我國現行憲法中關于憲法修改的規定和現行憲法修改實踐可以發現，我國的修憲權和修憲程序體系主要存在以下問題：第一，公告、審議、公布階段規定缺失，且公告階段實踐中也無明確涉及，審議、公布階段雖有相應實踐彈仍存在不足或爭議之處，相關修憲權內容不能完全體現；第二，雖然憲法規定提案權主體有兩種：即全國人大常委會和五分之一以上的全國人大代表，但實際運行中主要是由全國人大常委會行使提案權，由五分之一以上全國人大代表行使提案權缺乏實踐，急需完善；29第三，議決程序規定較為簡略，一些技術性問題仍有待進一步研究解決。
（二） 完善我國憲法修改權和修改程序的建議
我國正處于社會政治、經濟的轉型期，社會現實的發展變化要求通過適時的憲法修改來解決憲法自身穩定性與對社會現實適應性的矛盾，完善的修憲權配置和修憲程序設計是解決這一矛盾的必要前提，我國必須加強這方面的研究，完善相關規定，對此我提出以下建議：
1 明確修憲權和修憲程序的價值，樹立程序正義觀念
貝勒斯的程序正義理論認為，“程序正義問題遍及現代社會的各個方面，在國家的整個法律制度中，程序處于一種核心地位。”30現行憲法部分修憲程序的缺失，除制度上的原因外，很大程度上歸根于我國程序正義理念的缺乏，個人恣意行為和權力不規范運行的現象較為普遍。明確修憲權和修憲程序的價值，樹立程序正義觀念才能改變以往重實體輕程序的傾向和程序工具主義的觀念，推動憲法修改權和修改程序規定的完善和憲法修改在實踐中有效進行。
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